论征收过程中公共利益的界定
姓 名 张菲娅 成 绩
学 号 12105022064 评卷人
中 南 财 经 政 法 大 学
研 究 生 课 程 考 试 试 卷
（课程论文）
论文题目 论征收中公共利益的界定
课程名称 物权法
完成时间 2013/6/3
专业年级 民商12级
论征收中公共利益的界定
摘要：公共利益被作为公权介入私权的正当性理由，也即征收的依据，而征收是公权介入私权最严重的表现。因此，应当对公共利益加以明确界定。界定公共利益的方法可分为直接设定与间接设定。直接设定是指由法律直接设定何为公共利益，而间接设定则指法律规定公共利益的设定标准，授权行政机关依照这些法定标准来判断公共利益。关于公共利益内容的直接设定分为三种：第一种是列举式的；第二种排除式的； 第三种是概括加列举式的。我国现行立法对公共利益的界定采取的是概括加列举的方式。现行规定在实践中存在滥用公共利益损害公民合法权益的可能性，因此，应当在此基础上增加排除性的规定，将那些一定不属于公共利益的情形明确加以排除。并且应当完善界定公共利益的程序性规定，使公共利益的界定更加公开透明，以程序正义作为私权不被公权任意介入的保障。
关键词：征收 公共利益 界定 程序
“公共利益”一直是法学中最重要的概念，因为无论在中国还是西方，也无论是在学说上还是判例上，它一直被作为一般法律所追求的基本目标。120世纪70年代，通用汽车公司从底特律市政府廉价购得465英亩的土地建造汽车制造厂，有人认为汽车厂只是商业行为，但底特律市政府认为此项工程可为本市创造6000多个工作机会、维持税收以及防止城市社会条件的进一步恶化，因此此项征地属于“为了公共利益”，后来密歇根州最高法院也认为底特律市政府的行为合宪。 底特律市政府的行为究竟是否“为了公共利益”取决于对公共利益的界定。美国法院面对的选择在我国同样存在，但是我国法律对公共利益的范围缺乏明确的界定。
公共利益的界定问题之所以重要，在于公共利益是征收的合理性依据，而征收是公权介入私权最严重的表现。
一、公共利益——公权介入私权之正当性依据
《世界人权宣言》第29条第2款的规定描述了关于公权与私权的普遍的一般性关系：“每个人的权利和自由的行使，只受到法律确定的限制，这种限制的目的只能是为了保证对其他人的权利和自由的应有的承认和尊重，以及满足在一个民主社会中对道德、公共秩序和一般福利的正当要求。”
由此可以看出公共利益被作为公权介入私权的正当性理由。公共利益所以强大到可以对抗私人或集体的财产所有权，归根到底在于公民的事先授权，即社会契约论。
根据社会契约论的观点，国家的成立源于民众与国家之间的委托关系，是人民授权国家保护公民的生命权、自由权和财产权等，国家权力始于公民权利，公民权利是国家权力的真正来源。而征收权是主权国家内在的权力，所以它也来源于公民对国家的授权，是公民向国家让渡自己的一部分权利，以使政府为了维护社会的共同利益而有最基本的管理社会的权力的结果。因而，征收权只有为了公众的公共利益才能行使。
既已明确公共利益界定的重要性，就需要从公共利益的特征入手来明确何为公共利益。
1 张千帆：“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性,法学论坛，2005年第一期 二、征收制度中公共利益的特征
关于公共利益的特征不同学者有不同的总结，在此仅就几种重要的争议性不大的特征加以简单说明。
(一)正当性
公共利益作为调整人们行为规范的制度，应是经由正当性程序(正义原则)评价的结果。在所有法律主体都参与利益评价的情况下，除了依据多数原则得出评价结论外，当前还难以找到其他更为合理的办法。当一项利益经过正义原则的评价并获得肯定，便成为正当利益。由此可知，法律上的公共利益不是道德判断，而是正当利益的制度化，即经由正当性程序评价的结果。
(二)公共受益性
即公共利益的开放性，意味着该利益不能被任何特定主体所垄断，而应当由所有成员共同享受。即公共利益的受益范围一般是不特定多数人，这些不特定多数人的利益往往不能通过市场选择机制获得满足，需要政府运用公权力来为他们提供利益需要。公共利益必须是为了保障公民个人的自由和权利的利益，不论他以什么形式表现，都必须能够还原为个人利益，即还原为社会中每一个不特定的个人都能享有的利益，例如政府征收一块地是为了建设地铁等市政设施，每个人都有享受地铁带来的交通便捷这一利益的可能性。在德国，有的学者称其为“总体利益”。在我国，不少学者将其称为“人民群众的共同利益”。关键在于判断受益人的范围是否需包括社会的每一成员。笔者认为包括被征收人在内的不特定多数人即可。根据社会契约论观点：一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系。我认为使契约在包括被征收人在内的部分成员间有效不违背契约目的。
(三)不确定性或模糊性
它主要体现为受益对象的不明确和概念内容的不明确等。公共利益是体现公共福祉的利益形态，需要符合“社会正义”的要求，表达了一种具有高度共识性的价值判断和取向，它并不是针对某一事项或某一情况制定的具体条款，其内涵要根据不同时期的具体情况进行适当的解释，以适应社会发展的需要。
（四）非营利性
公共利益不得直接或者间接地以营利为目的，任何包含商业利益的都不是真正的公共利益。
关键点在于要在国家和公民之间以及公民与公民之间实现公平。由于国家的财力和精力等方面的原因，涉及公共利益的项目不可能全部由国家亲力亲为，采用BOT的方式也未尝不可。此时需满足一下条件：1、国家完全不盈利，即国家所有权的总量不增加，这是因为所有权之间具有平等性，不能为了一个所有权的需要损害另一所有权的利益2、项目建设方可以以营利为目的，但要有一定期限，期限届满必须是完全非盈利的。由此，在分析征收的公共利益时关键是要判断最终是否无人盈利，即没有财产在社会成员间的持续转移。 根据这些特征，笔者认为，公共利益是指能赋予不特定共同体权益的，不以营利为目的的正当的价值或者有用性。它是国家利益、社会利益、集体利益、私人利益等各种共同体利益的集中体现，是处于最高位阶的利益。
作为一个典型的不确定法律概念，“公共利益”具有语意的模糊性和多义性。2为了适用的方便必须对公共利益加以明确界定，界定公共利益的方法可分为直接设定与间接设定。直接设定是指由法律直接设定何为公共利益，而间接设定则指法律规定公共利益的设定标准，授权行政机关依照这些法定标准来判断公共利益。关于公共利益内容的直接设定分为三种：第一种观点主张在立法中明确列举属于公共利益的各类细目，能够与这些细目对号入座的利益则属于公共利益；3第二种观点则认为穷尽公共利益的现实形态的做法不现实，故而选择与前种观点完全相反的研究进路，即先排除不属于公共利益的那部分利益，剩余的则全然属于公共利益。4 第三种是概括加列举式的规定。 究采何种为宜，我们可从比较法上略作分析。
三 我国公共利益界定的现状
在我国，长期以来存在着大量的假借“公共利益”之名，谋商业利益之实进行土地征收的事件。有些学者认为“社会上的强力集团控制着舆论，他们解释着什么是社会公共利益，他们往往把自己的价值判断说成是代表了整个社会。”根据我们的传统理念，政府开发是百年大计，是为了人民造福，于是对这种“公共利益”只有无条件的服从，很少有人对这种开发本身是否是为了公共利益而深究。当个体与国家之间发生利益冲突时，我们的法律体系习惯于站在公权的角度维护其正当性，而对作为公共利益价值源泉的个人利益往往缺乏必要的关怀，导致对公民个人利益侵犯比较严重。因此，公共利益的合理界定在我国显得尤为重要。
然而，尽管我国《宪法》很早就把“公共利益的需要”作为对土地实行征收和征用的根本前提，1998年修订的《土地管理法》却对准予征收的土地范围采取了回避方式，该法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。”2007年施行的《物权法》第42条也仅仅概括性地规定公共利益为征收的依据，并没有规定其内涵与外延的界定标准。《土地管理法》第54条列举的土地划拨范围非常接近于真正意义上的公共利益。该条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。”针对这一条款，国土资源部《划拨用地目录》作了更为具体的规定。
2 尹建国：《行政法中的不确定法律概念释义》，载《法学论坛》2009年第1期。
3 这种观点以梁慧星教授为代表，其在《物权法草案建议稿》第48条第1款和《中国民法典草案建议稿》第258条第1款均规定：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水地区域的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益。”
4 佟丽华、白羽：《和谐社会与公益法》，法律出版社2005年版，第9页。
2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
由以上规定可知我国目前立法对公共利益的界定采取的是概括加列举的方式，但由于其规定笼统，在实践中经常发生滥用公共利益条款损害公民合法权益的事实。如何使法律的规定更具有可操作性，我们先从比较法上入手。
四 公共利益的比较法分析
在抽象意义上，庞德对公共利益的宽泛定义是，“文明社会中以社会生活的名义所提出的主张、要求和愿望。”边沁认为它是社会共同体的利益，即“组成共同体的若干成员的利益总和”。5从一般意义来说，公共利益是限制公民基本权利尤其是行使财产权的法定事由，这个解释能得到学界共识，但作为定义比较模糊。各国法律多有具体的界定方法。
（一）美国
在美国，土地征收是“最高土地权的行使”，美国第五宪法修正案规定，“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有合理补偿，不得征收私有财产作公共使用”。由此可见，美国与我国一样，仅仅采用概括式的规定说明征收的目的是为了“公共使用”。在司法实践中，起初联邦法院只能对公共使用条款做字面上的严格解释，即将“公共使用”理解为“由公众来使用（use by the
土地征收过程中的公共利益及农民权益的冲突和保护
人文法制．２４５． 土地征收过程中的公共利益及农民权益的冲突和保护 韩沁言 （西南科技大学 四川 绵阳６２１０１０） 摘要：目前，许多政府打着公共利益的旗号，大量的征收农民的土地。但所征收的土地却往往出让给企业，进行商品房开发，建厂 房等，或政府自身用来建开发区。很明显的，这已经背离了最初的征收目的，政府从中获利，付出的代价却是农民的土地使用权的丧失。 本文将对土地征收过程中公共利益及农民权利的冲突进行探讨，找出解决的问题的症结所在，保护农民的合法权益。 关键词：土地征收，公共利益，农民权益 中图分类号：Ｆ２３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６—０２６Ｘ（２０１１）０６—００００—０２ 目前我国农村实行的是农民土地集体所有制，集体经济组织只享有 土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通 过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。修改后的我国《宪 法》第ｌ３条在规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”（第一款）的 同时，还规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的 私有财产实行征收征用并给予补偿”（第三款），但却没有明确规定公 共利益的界定范围。那么，在国家公共利益与农民私有财产发生冲突 时，又应该如何来权衡和保护双方的利益，成为目前社会各界关注的焦 点。 一、公共权益与农民私人利益的冲突之表现 １．政府的补偿金与农民的实际损失不成比例 以绵阳市对农民耕地的征收为例，绵阳市国土资源局财务科给出的 标准如下：土地补偿费为前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费为 前三年平均年产值的六至十倍；青苗、附着物补偿费按实际损失合理补 偿。 根据省国土资源厅《关于组织实施征地统一年产值标准的通知》 （川国土资发［２００９］５４号）的规定，绵阳市涪城区统一年产值标准为 ２０３０元／亩。而据中国经济新闻网统计，２００７年，绵阳市农民人均纯收 入４０３９元，截至２０１０年，已达到５９４０元。由此可见，农民的实际收入 是远远高于其年均产值的，如果按照年均产值作为赔偿的参照标准，显 示公平且很难使农民的生活保持原有水平。而随着大批土地被征收、民 房被拆迁，农民失去的，不仅仅是现有的既存利益，还包含了期待利 益。如果连保持原有生活水平都很难的话，又怎能保护农民的其他可期 待利益，这无疑是对农民私人利益的侵害。其次，根据绵阳市国土资源 局的规定，青苗、附着物补偿费按实际损失合理补偿。但是何为“合 理”补偿，却没有明确的法律文件进行界定，导致合理的范围及概念模 糊不清。那么，政府极有可能任意缩小“合理补偿”的范围，最终的受 害者还是农民。 ２．政府利益与农民私权利的冲突 ２００７年３月，重庆九龙坡拆迁“钉子户”事件，引起了社会各界 的反思。杨某及妻吴某拒绝搬迁，其原因是他们觉得自身的利益收到了 巨大的损害。在记者采访中，吴某称，法院“限期履行”的裁决是违规 的，她认为，拆迁的行为保护的既不是国家利益，也不是公共利益，保 护的只是开发商的利益，并不合法。在现实的土地征收过程中，政府是 权力的拥有者，是整个过程的主导者，而其对立主体农民却处于绝对的 弱势地位，农民无话语权、无决定权。 “政治中的个人……的地位非常接近市场中商人的作用。他通过可 以得到的工具表达自己的利益，他接受从过程中产生的结果。政治是 ‘利益或价值的市场’，很像一般的交换过程。它与市场的不同之处在于 它的范围更广。”０ 政府是由政治中的个人组成的，这就决定了，政府在一定程度上也 具有“经济人”的性质，且必然会追求自身利益的最大化。政府在以公 共利益为借口征收农民土地的过程中，往往是基于对自身经济或政治利 益的考虑来界定的。国家把土地征收过来，再出让给企业，但是，政府 在征收土地时，给予农民的补偿金额很低。因此，出让的补偿金额与市 场价的巨大差额就落在地方政府手里 二、导致公共利益与私人利益冲突的原因 导致公共利益与私人利益冲突的最主要原因是公共利益的性质界定 不明。在征地过程中，政府任意将公共利益泛化，必然会引起广大农民 的不满，最终导致矛盾的激化。公共利益是指不特定的社会成员所享有 的利益，是社会中大多数人所共同享有的利益，它维护的是不特定的大 多数人的利益。公共利益的实现，往往会以一部分人私人利益的减损为 代价。目前各国对公共利益的解释各有不同，在法国，《人权宣言》第 十七条使用“公共需要”的概念，１８０４年的《民法典》将其扩张为 “公用”，并逐步扩大公用的范围。而美国宪法通常用“公共使用”一 词来表达公共利益的内涵。在我国，“公共利益”的法律地位得到确立， 首先是在《宪法》第十三条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但是 什么才是公共利益的范围，法律却没有给予明确的固定。由于“公共利 益”没有客观的标准，其大多来自于公权力主体的解释和界定，长此以 往，农民的权利和自由将越来越被弱化，政府的主导地位越来越突出。 执法者在行使公权力的过程中，极有可能扩大公共利益的范围，其自由 裁量权大大扩大，那么就必然会损害部分人的私人权利。 朱泉鹰在《物权法中的公共利益范围及其界定》中指出：“对于公 共利益的衡量标准，应当从以下几个方面进行确定：首先，公共受益 性；其次，公平补偿性；第三，权力的限制性；第四，公开透明性。” 笔者认为，其中最重要的一点是公开透明性。由于立法上的对公共利益 的范围规定不明确，要想最大限度的保护农民的土地权利，就应该严格 执行政府信息公开制度，政府或政府部门在认定公共利益前，先通过一 定方式征求和听取农民的意见，保障农民的知情权和监督权。 三、公共利益与私人利益冲突的解决 １．现有政治及法律在解决冲突时的局限性 “政府已经从‘守夜人’回归到‘干预者’，从市场监管者变成一 个新的市场主体，这明显违背了市场经济的‘游戏规则’，超越了政府 职能的范围。” 政府是权力的拥有者，政府的介入必然导致不公平现象 的存在，而目前我国的《土地管理法》并未对政府的权力进行限制。 《土地管理法》中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收征用并给予补偿。”该法条在一定程度上 放宽了政府的权力，在给予政府权利的时候，却没有相关政策来限制政 府的权利。这就必然会导致政府站在自己的立场考虑，根本不能真正完 全的保护农民的利益。因此，仅依靠现行的法律来保护农民私人利益是 不够的，不能达到目的。其次，政府在征收农民的土地后，对农民的安 置工作，一直做得不够好，答应给农民的补偿条件，往往不能落到实 处。就为农民提供保障性住房这一点来看，内部结构是极不合理的。公 租房和廉租房的数量远远不够，许多农民仍然处于极度贫困的境地，生 活条件没法得到改善。在最基本的吃穿住行问题都得不到保障的情况 下，农民们又怎会想到要去捍卫自己的私人权利，这从另一方面推动了 政府使用权力的任意泛化。 ２．从立法上解决二者利益的冲突 公共利益与私人利益由于其主体的不同，大多数情况下都是对立 的。在征地过程中不能一味的追求公共利益，而忽略了对私人利益的保 护，也不能因为纯粹保护私人利益，而不顾社会大多数人利益。政府在 行使其职权征用农民土地的过程中，应充分考虑其行为的正外部性及负 外部性。所谓正外部性就是指社会成本小于个体成本，而社会收益大于 个体收益的情形，而负外部性则相反，它是指社会成本大于个体成本， 而个体收益又大于社会利益的情形。社会收益不同于政府的自身利益， 社会收益指单个经济活动主体的经济行为给整个社会带来的收益，包括 直接收益和间接收益。此处的利益是指全体社会成员的利益，而非政府 自身权益的最大化。 笔者认为，要从根本上解决公共利益及农民私人利益的冲突，其最 重要的一点就是要完善相应的法律法规，以对“公共利益”的范围进行 明确的界定及必要的限制。可以将公共利益的具体表现列在法条中，同 时订立相应的保留条款，允许在法定的范围内扩大或缩小公共利益的范
我国宪法上“公共利益”的界定(胡锦光 王 锴,2005年3月6日)
1 我国宪法上“公共利益”的界定
胡锦光 王 锴
上传时间:2005-3-6
关键词: 公共利益/基本权利的界限/公共利益与基本权利的冲突/征收（征用）补偿 /违宪审查/宪法委托
内容提要: 宪法上“公共利益”是非常重要的概念，但由于其主体和内容的不确定性，需要对其作出解释。宪法上的“公共利益”具有三个作用：作为基本权利的界限，可能与公民的基本权利发生冲突、财产权对公共利益的“忍受”和“牺牲”。我国宪法上的“公共利益”主要体现在征收（征用）补偿条款中，但由于普通立法中“公共利益”的缺乏明确性和其他制度使然，导致实践中征收集体所有土地和城市房屋拆迁中“公共利益”的缺失和“稀释”，对此，宪法应当通过违宪审查和宪法委托的制度，使普通立法中的“公共利益”具有合宪性和明确性。
现行宪法第20和22修正案中都出现了“公共利益”，[1]进而规定，国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民的私有财产进行征收或征用并给与补偿。由此可见，我国宪法上的“公共利益”是专门针对征收（征用）条款而言的。但是，从实际的立法来看，公共利益在普通立法上使用极为广泛，而这一切都必须端赖于对宪法上“公共利益”的解释，同时，这一解释并不局限在土地、财产的征收（征用）领域。从宪法条文本身来看，宪法中除了规定“公共利益”外，还有一些词语与“公共利益”的形式或意思相近，比如宪法第51条中的“国家的利益”、“社会的利益”、“集体的利益”，第53条中的“公共秩序”，第28条中的“社会秩序”、“国家安全”、“社会治安”等等，“公共利益”是否包含它们或者与其不同，都是我们在解释“公共利益”时需要注意的问题。
诚如学者所说，公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性，是为典型的不确定法律概念。这种不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。[2]
一、何为“公共利益”
从汉语的构词方式看，公共利益属于偏正结构，可以分解为“公共”和“利益”两部分，其中“公共”是用来修饰“利益”的。其实，“公共”主要是指利益的“受益对象”，而“利益”才是真正的内容，所以，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。
试论物权法中公共利益的界定
第９卷第４期 ２００９年８月 金华职业技术学院学报 Ｖｏ１．９ Ｎｏ．４ Ａｕｇ．２００９
试论物权法中公共利益的界定
郑林军
（金华市中级人民法院，浙江金华３２１０００）
摘要：我国物权法未对物权征收中的公共利益问题作出界定．而此界定事关征收各方的利益。界定公共利益是必 要的也是可能的，应由立法机关对公共利益作出界定，行政机关则依法遵循相应的程序对征收行为是否符合公共利 益作出决定．最后由司法机关从实体与程序两方面对行政机关的征收行为是否符合公共利益作出终局裁决。 关键词：物权法：公共利益：界定 中图分类号：Ｄ９２３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—３６９９（２００９）０８－００３７—０４
《物权法》第４２条规定：“为了公共利益的需要，
依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的
土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见物权
征收措施启动的前提是“为了公共利益的需要”。那
么。什么是“公共利益”？公共利益包括哪些事项？
我国现行宪法与法律对此没有界定。故准确而合理
地界定“公共利益”将成为物权征收制度的核心问
题。而准确地界定公共利益，首先需要认识公共利
益的含义及其与个人利益、国家利益和社会利益的
区别
一个人利益、公共利益、国家利益
和社会利益辨析
（一）个人利益与公共利益
关于“利益”一词的基本含义，人们一般会认同
“利”和“益”是分别与“弊”和“害”相对而言的，“利
益”最通俗易懂的解释就是指某种“好处”［１１。法学上
认为利益是社会主体的需要在一定条件下的具体
转化形式．它表现了社会主体对社会客体的一种主
动关系，构成了人们行为的内在动力。“公”有“无
私”之意．“公”和“共”的又都有“共同”的基本含义。
因此公共利益的概念应该呈现为开发状态，是社会
公众可以无偿享有的利益。公共利益是不特定的社
会主体对社会客体包括公共服务、公共秩序、公共
产品等的一种主动关系。而个人利益或私人利益指
论公共利益的几个问题
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论公共利益的几个问题
作者：高晓春
来源：《法制与社会》2010年第14期
摘要公共利益是法学、政治学中的一个基础性概念,然而何为公共利益,始终没有一个统一的认识。本文通过对公共利益的涵义、认定等问题的分析认为,公共利益研究的实质在于协调其与私人利益之间的冲突关系。
关键词公共利益 私人利益 冲突 协调
中图分类号:D08 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-133-02
我国《宪法》第10条第3款明确规定“:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定對土地实行征收或者征用并给予补偿”;第13条第3款规定“:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”然而,不论是我国宪法,还是其他法律,均未给“公共利益”以明确的界定,导致实际操作中政府行为是否是为了“公共利益”经常遭到质疑。
一、关于公共利益的涵义
“公共利益”这一概念在法学、政治学以及社会学中都有使用,但究竟什么是公共利益,至今仍没有一个明确的、权威的解释。
公共利益概念的源头在西方。古希腊亚里士多德把国家视为最高的社团,其目的是实现“最高的善”,这种最高的善在现实社会的物化形式就是公共利益。19世纪的英国法学家边沁认为,“一个社会的公共利益,就是这个社会中所有的人的个人利益之和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益,实现社会最大多数人的最大幸福。”美国的博登海默认为,“公共利益这个概念,意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限。”英国的哈耶克则对公共利益有一种独特的见解:公共利益只能定义为一种抽象的秩序,作为一个整体,它不指向任何特定的具体目标,而是仅仅提供最佳渠道,使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”马克思则指出,公共利益不是仅仅作为一种“普遍的东西”存在于观念中,而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中。
论土地征收中公共利益之殇
论土地征收中公共利益之殇
摘 要 在土地征收中，公共利益制度的现状堪忧。本文试从土地征收中公共利益制度的概述、公共利益的定位及公共利益保障的困境等三方面进行探讨，为思考如何对土地征收中公共利益进行保障提供一些启发。
关键词 土地征收 公共利益 保障
作者简介：潘琼文，宁波大学法学院2010级民商法专业研究生。
中图分类号：d922.3文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）01-145-02
在近十年房地产浪潮及地方政府土地财政的作用下，存留国有土地日益减少，在利益驱使下征收集体土地为国有土地再出让给房地产商已成为地方政府致富之路，地产商拿地之法。现今，坐拥百亿资产的国有企业的大举进军，让土地征收之势愈加危急。在土地征收中，公共利益制度的防线到底还在不在？不禁让人掩卷沉思。
一、土地征收中公共利益制度的概述
（一）公共利益概念的意义
从语言逻辑的角度看，公共利益与个体利益是相对应的概念。在近现代社会的变革中，我们高举人性解放与独立的大旗，追求个人价值的实现，伴随而来的是对私有财产保护的渴求，甚至是私有财产神圣不可侵犯观念的确立。现代国家存在的重要意义在于实现公民的诉求，这其中自然包括保护私有财产的安全，但私有财产权
绝对化显然是走进了极端。所以许多国家的宪法有了修正性或者说是妥协性的条款：若非处于公共利益的需要，不得征收或征用私有财产。对此，笔者总结出，公共利益概念的第一点意义在于它构成了防止个体利益特别是私有财产权走向绝对化的限制性条件。
另一方面，现代国家中，不仅存在私有财产神圣化，还出现了行政权力的夸张与滥用，而扩张与滥用往往冠与多数人利益名目。即使私有财产神圣不可侵犯的口号喊得再响亮，如果缺少制度的约束，行政权之于公民的财产安全而言依然是如洪水猛兽般的致命威胁。因此。对于行政权进行制度的约束必须存在，而制度约束的起点在于划界，而划界的依据就在于“公共利益”概念的存在。我们常说，在行政权与个人权利的对抗中需要寻找一个平衡点，那就是公共利益。所以，公共利益是公共行政和公共领域的支撑性概念，并成为行政学和公法研究的经典问题。豍公民赋予政府以行政权力用以提供公共产品，进行社会管理，但面对易被滥用且极易膨胀的行政权力，单体的公民脆弱不堪，可以说在法律中设置公共利益制度是民众为其根本利益设下一道防线。
浅析房屋拆迁中如何使公共利益与个人利益的平衡
1 公共利益与个人利益的平衡 ——以房屋拆迁为例 区住建局：汤葱葱 近年来，随着城市化改造的步伐加快，各地均出现了大规模的房屋拆迁与土地征用。因房屋拆迁涉及到的利益冲突极其复杂，由此引发的上访与暴力也激剧攀升，并出现了几起公民自杀的严重事件。这些事件也一次次的成为媒体、公众以及政府关注的焦点，处理不好就会激化矛盾，影响社会稳定和发展的大局。而房屋拆迁纠纷从本质上来看属于公共利益和个人利益的冲突问题。 一、房屋拆迁中的利益冲突 城市房屋拆迁中的利益冲突从表面看，是个人利益与国家利益以及社会公共利益的冲突，开发商的国有土地使用权与私有房屋所有人的国有土地使用权的冲突，个人利益与开发商的商业利益的冲突，但实质上，是国家的土地所有权与私有房屋所有人的房屋所有权及其土地使用权的冲突。 二、我国法律视野中的房屋征收 我国《宪法》修正案第22条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国
2 家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。” 上述法律法规规定，为了公共利益的需要，国家可以对单位、个人的房屋进行征收。但问题的关键是，何谓“公共利益”？《国有土地上房屋征收与补偿条例》 规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。上述规定，并没有给与“公共利益”一个明确的界定，因此在房屋的征收、征用、强制拆迁等方面出现的大量的恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织对“公共利益”没有明确的认识而损害民众利益，严重影响政府形象，社会危害性巨大。 三、公共利益的界定 何为“公共利益”？我国现行法律中，并未给予明确的解释，但从国外的一些做法和民主原则上分析，公共利益的判断标准可以参考以下： 一是受益对象的数量。“公益”意味着超出个人范围，按照“少数服从多数”的原则，大多数人的共同利益即可认为公共利益，
“公共利益”问题新议
２ ０ １ ２年１月 第１４卷第１期 沈阳建筑大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈｅｎｙａｎｇ Ｊｉａｎｚｈｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｊａｎ． ２０１２ Ｖｏｌ＿１４．Ｎｏ．１
文章编号：１６７３—１３８７（２０１２）０１—００６６—０３
“公共利益＂问题新议
吴访非 ，张鸿娜 ，吴 瑶
（１．沈阳建筑大学管理学院，辽宁沈阳１１０１６８；２．沈阳建筑大学思想政治理论教研部，辽宁沈阳１１０１６８； ３．沈阳建筑大学城市建设学院，辽宁沈阳１１０１６７）
摘要：阐明了概括式、列举式、不作规定式“公共利益”的三种类型，介绍了《国有土地上 房屋征收与补偿条例》中关于“公共利益”的六种规定，并逐项加以分析。
关键词：公共利益；概括式；列举式；不作规定
中图分类号：Ｄ９２５．２ 文献标志码：Ａ
房屋征收涉及群众根本利益，事关全局，为 此立法，当慎之又慎。近年来，我国经济高速发
展，而房价更是远超经济发展水平，飞速上涨。 《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条
例》）所确立的制度种种弊端尽显，废止《拆迁条 例》已成社会共识，故为此立法，是当务之急。
２０１１年１月２１日国务院颁布的《国有土地上房 屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）两次公
开向社会征求意见后，对国有土地上房屋征收与
补偿问题进行了详细的规定，解决了当前房屋征 收中存在的许多问题，为各地区进行国有土地上
房屋征收与补偿提供了法律依据。其中，“公共 利益”的界定一直是社会各界分歧较大、重点关
注的热点，在新条例征求意见过程中，有意见认 为，“公共利益”的界定过宽，主张具有商业性
质、营利目的的项目都不应当属于“公共利益”； 也有意见认为，对“公共利益”的规定还不够全
面，主张凡是实施城市总体规划，为城市发展和 建设而进行的重大工程，由政府组织或者主导的
住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城
集体土地征收制度中的公共利益研究
集体土地征收制度中的公共利益研究
一、引言
中华人民共和国《物权法》（以下简称《物权法》）第42条第1款规定：国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。依该条款之规定，土地征收指国家根据公共利益的需要，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，并给予农民补偿。而在我国，作为土地所有者的集体经济组织一般并不直接经营土地，而是由作为集体经济组织成员的农民直接经营。法律上，农民不是土地所有者，但却是土地的实际支配者和经营者，享有土地承包经营权。⑴因此，因土地征收而产生的变动对农民的利益产生了直接的影响，农民的土地承包经营权因土地征收为国有而同时归于消灭。因此，《物权法》第42条第2款同时规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。该条第4款还规定：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。上述规定体现了国家在征收土地中对公权力的限制和对私人权益的保护。虽然如此，《物权法》对公共利益的含义及适用则语焉不详，未对”公共利益”做出明确的界定标准，致使公共利益成为政府滥用权力侵害农民权益的”挡箭牌”。所以，在这样的背景下，公共利益的界定就显得尤为重要。
二、公共利益的不确定性
1、公共利益的词义考察
公共利益是由”公共”和”利益”这两个概念构成，要从语义学上对其进行考察，必须首先了解其各自的内涵。何为”公共”？公共，英文中的”public”包含公(有)的、公然的、政府的、社会的、公用的、公共的、公开的等多重意思，其反义词是”private”(私人的，个人的)。因此，”公共的”作为与”私人的”相对的概念，表示国家、政府及其它公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众的参与；表示一个众人的事务领域。⑵公共利益中的”公共”，包括和隐含了身份和数量不确定的多数人，或范围不特定的人群，其没有数量和地域空间的约束。那么什么又是”利益”⑶？利益一词来源于拉丁文”interesse”，原义是夹在中间或在场、有份，英文为”interest”，本意为利息。在现代，它作为一个客观存在的社会范畴，是指”特定社会中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。”⑷简单的说，即客体能给主体带来的好处，只要对人有利的，都应包括在内。从语义上讲，”公共利益”就是指不特定的人群所享有的好处。关于何为公共利益，各国法学家也众说纷纭，至今没有统一的说法。早在古希腊时期，柏拉图就在《国家篇》中将公共利益界定为统治者的利益就是真正的公共利益。⑸英国功力主义法学家边沁认为公共利益是构成共同体的众多成员的利益的总和。⑹德国学者罗厚德认为公共利益是地区绝大多数人的利益。⑺美国社会法学家罗斯科·庞德认为利益分为三种，即个
公共利益的界定是《宪法》的任务
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公共利益的界定是《宪法》的任务
作者：顾 怡
来源：《沿海企业与科技》2008年第01期
［摘要］“公共利益”这一概念在《物权法》出台后引发了一系列的争论，部分学者提出《物权法》没有对公共利益进行必要的定义是《物权法》的立法瑕疵。“公共利益”的概念从各个方面来看由《宪法》进行规定更为合适。
［关键词］公共利益；物权法；宪法
［作者简介］顾怡，中共海门市委党校，江苏海门，226100
［中图分类号］ D912 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）01-0063-0002
《物权法》颁布以后，引发社会争论最为激烈的一个词语就是“公共利益”，而争议的重点就是“到底什么是公共利益”，“如何界定和衡量公共利益的内涵与外延”。我国的《物权法》对此没有进行规定，采取了回避的态度。为此，社会上从普通老百姓到专家学者纷纷提出质疑，认为《物权法》应当对公共利益进行明确的界定，而现实《物权法》没有界定公共利益是立法上的瑕疵，由此可能带来借公共利益的名义侵犯私权。但是笔者认为，对公共利益的界定问题应当从两个方面来看：一方面公共利益必须有一个明确的界定；另一方面公共利益的界定不是《物权法》的任务。
首先，公共利益必须要有一个明确的界定。《物权法》第42条第一款规定：为了公共利益的需要依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在此，如果没有一部法律对公共利益进行必要的界定，确实在进行征收时存在很大的争议，此时的利益博弈是非常激烈的。公共利益就其字面意思是指全体社会成员都可直接享受的利益，但问题是“全体社会成员”如何来进行衡量，“直接享受的利益”中的“直接”如何衡量，哪些又是“间接享受的利益”。而关于什么是公共利益，在《辞海》中也没有该词条，那么在具体的实践中如何去把握就成了法律必须加以解决的任务，而不是留下一个问题，等待具体问题具体分析。就拿重庆的吴苹一家的拆迁来看，《物权法》起草专家组组长江平教授支持强制拆迁，并认为：“她说不是公共利益就不是了？！”但是，由于法律没有规定，就存在这这样一个悖论——“尽管你是专家，你认为是公共利益就是公共利益了？！”当然也有学者提出：对于具体问题具体分析，遇到对公共利益的界定存在争议的进行全民投票。但是，且不论对于每一个争议进行全民投票是不是经济的问题，在这里全民投票中的“全民”又如何把握，是全社会还是涉及到利益相关的人进行投票。如果是全社会投票显然不合适，那么只能是涉及到的利益相关的人进行投票，这样无形中就等于给公共利益下了一个界定的范围。而且这里还存在这样一个问题，就是进行投票采取什么方式，传统的方式是少数服从多数，但是笔者认为在这里按照少数服从多数的方式并不可取，因为多数人同意了，那少数人的利益还要不要保护，怎么保护。龙源期刊网
论如何正确理解物权法中的公共利益
第１４卷 第５期 ２００９年９月２０日 阿 广播电 太雩季报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ Ｒａｄｉｏ＆ＴＶ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｖｏ１．１４ Ｎｏ．５ Ｓｅｐ．２０，２００９
论如何正确理解物权法中的公共利益 孔令歆，张 杰 （河北广播电视大学，河北石家庄０５００７１） 摘 要：我国物权法经过一波三折终于在２００７年１Ｏ月１日起正式实施，但由于诸种原因，该法关于征收 征用条款中的“公共利益”这一问题并未作出明确的界定。然而在现实生活及司法实践中，正确理解公共利益 的内涵，有效防止政府以公共利益为借口，滥用权利损害人民利益都有着重要的意义。 关键词：公共利益；征收征用；权利滥用 中图分类号：Ｄ９２３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—４６９Ｘ（２００９）Ｏ５—００４６—０２ ２００７年３月１６日《中华人民共和国物权法》由 第十届全国人民代表大会第五次会议通过。该法 第４２条第１款规定，为了公共利益的需要，依照法 律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和 单位、个人的房屋及其他不动产。由此可以看出， 可以动用国家征收权的门槛就是“公共利益”。然 而在物权法起草的过程中，由于对公共利益的概念 界定以及类型列举未能凝聚足够的共识，因此《物 权法》并未对公共利益问题作出进一步具体的规 定。但如何正确理解“公共利益”却是物权法实施 过程中事关国计民生的大问题。 一、如何理解公共利益 何谓公共利益？怎样界定公共利益？在法学 和法律表达上本来就是个难题。早在公元前５～６ 世纪，古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国 家观”。公共利益被视为一个社会存在所必需的一 元、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。当 时的希腊是认可不同于个人利益的公共利益的 存在。 我国学者对公共利益的界定标准也是不同的， 有学者认为“公共利益是指社会或国家占绝对地位 的集体利益，而不是个人利益的简单相加”。根据 我国的具体国情，我们可以把公共利益理解为人民 群众的共同利益。还有的学者认为，公共利益在概 念上，指的是一定范围内不确定多数人的共同利 益，具有高度的抽象性、内容的不确定性、变动性以 及受益对象的不确定性。 笔者认为，讨论何为公共利益，首先要强调公 共利益具有的基本特点：首先，内容的不确定性。 也就是说公共利益的内容是不断发展变化的，而不 是一成不变的。其次，层次的复杂性。公共利益本 身具有不同的层次，各种不同的公共利益之间可能 会发生冲突。再次，类型的宽泛性。即使通过立法 机构的立法行为、司法机构的司法行为两个途径对 公共利益进行具体的确定，公共利益的类型仍然是 无法穷尽的。最后，内涵的复杂性。究竟排除哪些 利益才能界定公共利益的内涵，在法律上是难以确 定的。因此，对公共利益的理解，不能简单地用某 一个概念来界定，还需要在司法实践中依据具体的 情况作出判断，从而有效地防止权力滥用损害人民 的利益。 二、物权法中是否要明确界定公共利益 公共利益，在《物权法》制定过程中曾经是一个 引起热烈争论的问题。在人大常委会会议审议和 向专家征求意见的过程及在审议物权法草案过程 中，围绕要不要具体界定公共利益的问题，形成了 两种不同的意见。一种意见认为，应该在《物权法》 中明确界定公共利益，并以此限制政府权力滥用， 以免其对私有财产造成侵害。我国实践中经常出 现政府为了商业利益而征收集体的土地或者居民 收稿日期￣２００９—０６—１１