欧盟环境政策与竞争法的关系探析及启示

法 商 研 究2001年第5期(总第85期)外国法制借鉴欧盟环境政策与竞争法的关系探析及启示徐士英 邱加化(徐士英,华东政法学院教授;邱加化,华东政法学院硕士研究生 上海 200042)摘要:随着环境问题日益受到国际社会的重视,作为欧盟经济一体化法律保障的欧盟竞争法越来越受到环境保护浪潮的影响。

尽管欧盟的环境政策与竞争法存在一定的冲突,但协调是主旋律,环境保护因素已经融入欧盟竞争法的实施中。

欧盟环境政策和竞争法的相互作用为我国加入WTO,应付环境与贸易竞争的挑战以启示:加强国内环境保护,提高国际竞争力;完善竞争法,配合环境政策实施其功能。

关键词:欧盟 环境政策 竞争法 冲突与协调 启示随着环境问题日益受到国际社会的重视,贸易竞争和环境成为世界贸易组织新的议题。

其实,不单单作为多边贸易体制法律保障制度的世界贸易组织法受到来自环境保护的巨大冲击,作为区域经济贸易一体化法律保障制度的欧盟竞争法也受到来自环境保护的巨大影响。

本文对欧盟环境政策与竞争法的关系试作分析:两者的目标是否一致,环境政策是如何在竞争法中得以体现和实施的。

在对欧盟环境政策与竞争法关系概貌了解的同时,本文还对我国加入WT O,应付环境与贸易竞争的挑战进行一定的探讨。

一、欧盟环境政策与竞争法的概况(一)欧盟环境政策的发展欧盟的环境政策与该组织的发展一样,经历了一个历史演变过程。

1957的 罗马条约 对环境只字未提,原因是环境保护在当时远未像今天那样受到人们的广泛关注。

60年代后,随着环境问题的日益突出,欧洲各政府开始致力于环境保护。

与此同时,欧共体也开始对 罗马条约 进行扩展性解释,逐渐行使其环境保护的职能。

欧共体环境政策的正式诞生是在1972年巴黎举行的欧共体政府和首脑会议上,与会人员强调 对于无形的价值和环境保护应给予特别的关注,以便进一步真正服务于人类 。

1973年底,欧洲理事会批准了 第一个环境行动纲领 (1972~1976)。

此后,每隔4~5年便出台一个新的环境行动纲领,目前已经步入第五个环境行动纲领时期。

环境行动纲领虽对成员国没有法律约束力,但是其中的许多原则对指导共同体和成员国的立法和实践有重要意义。

第一个行动纲领肯定了 罗马条约 序言和第2条确定的持续改善人们生活标准、工作条件和经济协调发展的目标。

这个目标具体包括尽可能防止、减少、消除环境污染和环境公害;谨防过度掠夺性使用自然资源,破坏生态平衡;在共同体范围以外寻求他国共同解决环境问题的办法,并确立了预防原则、污染者负担原则、环境教育和扶持原则。

第二个行动纲领基本上重申了第一个行动纲领的主要原则和目标。

第三个行动纲领阐发了四个新观点:(1)欧洲共同体的其他政策诸如交通、能源、科学研究等和环境政策互为一个整体。

(2)引入环境评价制度。

(3)单独列出几个应优先对待的领域,鼓励发展清洁技术和废物处理技术。

(4)委员会草拟提案时必须考虑现存的经济条件、生态条件等因素。

第四个行动纲领特别强调环境保护与共同体的其他政策一体化,尤其是就业、农业、交通和发展,并且提供多媒体、物资刺激、污染源引导等防止和控制污染增长的方法。

1993年开始的第五个行动纲领在继承前四个行动纲领原则的同时,提出 可持续发展概念 ,并改变政策重点,环境保护由 自上而下的道路 转向 自下而上的道路 ,即强调公司和个人的环境责任。

委员会开始着重加强市场的力量以实现环保目标,这为竞争制度作用的发挥提供了空间,如可以利用竞争制度监控企业行为对环境的影响,也可以利用竞争制度检验产品及其生产过程对环境的影响。

(二)欧盟竞争法概况欧盟的基本经济政策是建立统一大市场,通过自由竞争维护市场秩序。

欧盟竞争法是欧洲经济一体化的主要法律保证,它旨在 建立一个共同市场内竞争不被扭曲的制度,以实现保护共同市场完整统一的目标与其他在自由市场经济下的传统目标,诸如保证资源分配的效率,促使企业充分地利用其专有技术和技能,以及鼓励他们发展新技术和新产品。

在统一欧洲市场的问题上,国家垄断与私人垄断具有共生性,二者如果不同时纳入统一法中,市场的统一化很难形成。

因此,为排斥共同市场的一切贸易障碍,实现自由贸易,欧盟竞争法不仅针对企业的垄断行为和其他反竞争行为规定了禁止和限制措施,还对国家的反竞争行为(如国家援助)规定了禁止和限制措施。

欧盟竞争法有三个的渊源:一是 欧洲联盟条约 (以下简称 欧盟条约 ); 二是欧盟部长理事会和欧盟委员会制定的法规、指令和决定;三是欧洲法院的判决和预裁。

欧盟条约 中的有关竞争的规则是主要的渊源,属于一级立法。

该条约的第3(g)项要求建立确保共同体市场内的竞争不被扭曲的制度。

第81~90条是这些原则的具体化:第81条禁止限制竞争或者有可能影响共同体成员国之间贸易的协定。

第82条禁止企业滥用市场支配地位,包括排斥竞争对手、剥夺消费者等行为。

第87~90条是有关国家援助、商业性国家垄断组织和公用企业行为。

欧盟部长理事会是欧盟的主要立法机构,根据第83条第(1)、(2)款之规定,欧盟部长理事会在一致同意或者合理多数同意欧盟委员会提交的立法建议的基础上,征询欧洲议会的意见,可以制定竞争法规或者指令。

欧盟委员会是竞争法的执行机构,但具有向欧盟部长理事会提出二级立法建议而参与欧盟竞争法起草的职能。

欧洲法院通过受理有关竞争争议的案件,进一步解释竞争法的基本原则和制度,以判例的形式弥补竞争法的立法空白,并且通过预裁书的形式向成员国有关法院解释条约和二级立法的规定。

欧洲法院的判例生成大量的司法解释,丰富和完善了欧盟竞争法律规范体系。

值得注意的是欧洲法院的判例不一定约束其后来所作的判决,也就是说欧洲法院在后来审理类似案件时,一般应遵循以前的基本原则,但是客观情况的变化,可以不受约束,从而使新判决更改旧判决。

这样就为欧洲法院配合经济政策,灵活适用竞争法提供了制度上的支持。

法院在处理涉及环境保护的竞争案件时,除考虑市场影响外,引入环境政策因素全面分析案件,作出与以往不同的判决也就成为可能。

二、欧盟环境政策与竞争法的冲突和协调(一)环境政策与竞争法的冲突在欧盟的法律体系中,环境政策和竞争法是两个相对独立的部分,有各自不同的目标。

根据 欧盟条约 第174条第(1)款的规定,欧盟的环境政策应有助于实现下列目标:(1)维护、保护和改进环境质量;(2)保护人类健康;(3)谨慎和合理地使用自然资源:(4)促进国际措施以解决区域或全球环境问题。

竞争法的目标表明在第3(g)项中 共同体活动确保建立内部市场竞争不被扭曲的体系。

欧盟委员会 第九个报告 的序言中指出竞争政策的首要目标是保持共同市场的同一和开放。

从目标上看,环境政策和竞争法的目标似乎不存在矛盾。

问题是当成员国以维护、保护或者改进环境质量为由限制进口时,冲突便产生了。

成员国的限制措施有悖于竞争法确立的同一、开放市场原则,丹麦啤酒案就是一个例子。

委员会认为丹麦政府要求啤酒只能装在特殊形状瓶子里出售而且要求收回的法令违反欧盟条约第36条禁止对进口货物实行数量限制的规定。

丹麦政府引用第42条 为保护人们健康和动物生活可以采取适当措施 进行抗辩。

欧洲法院认为环境保护因素应当考虑,并且是强制性要求,可以对抗第36条的适用。

最后判决丹麦限制瓶子的使用类型并回收瓶子来节约原材料保护环境效益的做法是正当的。

然而在另一个德国案件中,环境效益的诉讼请求没有获胜。

德国政府对除德国以外的其他欧共体成员国的机动车使用高速公路征收公路税,认为这是开辟财源以改善环境。

法院对其辩辞不予采纳,判决这种做法是不合理的、歧视性的,并指出环境保护可以通过其他途径实现。

基于这点,环境效益的辩解被驳回。

在法院的判决中,环境保护和自由市场的竞争政策哪个优先不甚明朗,但是欧洲法院禁止使用歧视方式实现环境保护的立场是明确的。

这一点与WTO非歧视原则是一致的。

不同的是,WTO成员国经济发展水平差别较大,发达国家用高标准的环保要求,对其他国家环境标准较低的国家常常构成贸易壁垒。

而欧盟内部实行同一的市场,统一的环保标准较为容易形成,环境与自由贸易的冲突相对较少,环境政策与竞争法易于协调。

(二)环境政策与竞争法的协调通过自由竞争实行统一大市场是共同体的初衷。

随着国家环境保护的呼声越来越强烈,环境政策也成为共同体不可缺少的一部分。

虽然两者存在一定的冲突,但是协调是主旋律,主要表现在以下几个方面:1.法律基础上的协调在欧盟法律体系中, 欧盟条约 具有基础性质,成员国通过这个条约赋予委员会权利,委员会只有在这个条约的一个或者几个条款授权的前提下,才可能按照授权要求实施行动。

因此, 欧盟条约 成为环境政策和竞争法的共同法律基础。

首先, 欧盟条约 中与环境保护相关的制度主要体现在第6条的规定: 环境保护的要求必须融入共同体其他政策的制定和实施中,特别是以可持续发展的观点看待 。

这个条款是对 单一欧洲法 中 环境保护要求应为共同体其他政策的组成部分 的修正,同时比 马斯特里赫条约 增加 可持续发展 的表述。

这个修正意义重大,它进一步明确了环境保护的政策与其他政策一体化原则,不仅在政策 制定 方面,而且又专门提及政策 实施 方面,取代了原来的仅仅考虑而没有行动的表述,强调了 可持续发展的重要性 。

欧盟条约 的竞争条款第85~94条没有具体提到把环境保护考虑进去,但是根据第6条的规定,委员会有关竞争的决议必须和环境保护相协调。

其次, 欧盟条约 第95条第(3)款虽然规定 委员会 在其涉及健康、安全、环境保护和消费者保护的提案中将以较高水平的保护为基础 ,但 高水平保护 不等于 最高水平保护 。

如果各成员国在某一环境领域存在不同的保护水平,共同体在制定政策时不是以最高环境水平为基础,而是以相对较高水平的成员国为目标,这表明欧盟环境政策的原则是 兼顾不同区域差异的高水平保护。

这样的共同环境政策易于实现,也减少了因环境标准不统一引起的争议。

2.污染者负担原则的确立污染者负担原则最早由24个国家组成的经济合作与发展环境委员会于1972年提出。

欧洲委员会第一个环境行动纲领就将其列为基本原则, 欧盟条约 使这一原则具有法律效力。

欧洲发展委员会对这一原则的定义是 污染者承担政府为确保环境达到 可接受状态 而采取措施所花费的费用。

换言之,采取这些措施的费用必须计算在带来污染的生产或者消费的商品和服务的成本中。

实际上污染者负担原则主要是为了经济发展,而不是环境保护,目的是降低政府的补偿费用,因为当工厂产生污染而没有负担时,政府就必须补偿,这样就把污染的成本通过赋税形式转移给社会公众和其他企业,对污染较少的企业来说是不公平的。

在环境政策中确立污染者负担原则有积极意义:首先,它将鼓励企业采取积极措施尽量控制、减少甚至消除其造成的污染。