浅谈地方政府自主性研究

浅谈地方政府自主性研究

［摘要］地方自主性是地方政府在地方治理时,结合当地的现实情况,在处理与中央、市场、社会的关系时所表现出来的独立性和能动性。中国的经济体制改革的过程也是各地方在中央授权下发挥地方自主性的过程,地方是否发挥好了自主性,与这一改革过程中地方所能取得的发展程度密切相关。中山和温州是在这一进程中地方自主性发挥较为成功的两市,尤其是温州,其地方政府的自主性的发挥在很大程度上推动了当地区域经济的发展、市场体系的完善、社会公平的实现。

［关键词］地方自主性；中央维度；市场维度；社会维度

自20世纪70年代以来,中国政府开启了一场自上而下的“摸着石头过河”的改革,到如今中国的市场经济体制以及与此相适应的政治制度的转变基本完成,在从计划体制到市场体制的转变过程中,各地方政府面对中央和上级政府的放权,结合当地实际的经济、政治、文化等情况采取了不同的发展途径和模式来处理与中央、与市场及与社会的关系,以加快本地的发展,表现出了充分的地方自主性。地方政府的自主性对各地区域经济的发展、市场体系的完善、社会公平的实现都起到了极大的推动作用,地方政府这一角色在地方发展过程中起着举足轻重的作用。

1 地方自主性概念的界定

自主性最早是与国家连用来研究国家自主性的,最早提出国家自主性的是马克思和恩格斯。他们在批判黑格尔的国家理论时指出国家的阶级属性,认为国家的相对自主性就体现在国家与社会的关系中：国家从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离,国家形式上总是独立于社会各阶级之外,并努力增进共同体的共同利益。继马克思和恩格斯之后,有很多学者都开始对国家自主性进行研究,美国著名学者尼科斯•波朗查斯认为国家自主性表现在国家相对于统治阶级利益的自主性,指出“国家对阶级斗争领域的关系,特别是其针对权力集团和派别的相对自主性,并扩大到针对权力集团的同盟和支持力量的相对自主性”。国内很多学者受国家自主性概念的启发,提出了政府自主性。笔者认为，地方自主性是指地方政府根据地方实际的政治、经济、文化等状况,出于地方发展或者其他目标,在处理与中央和上级政府关系、与当地市场和社会关系时,表现出来的对于上级和中央、市场各微观经济主体和社会各种利益需求团体的相对独立性与超脱性,在制定和执行公共政策、履行政府职能、管理地方事务时表现出来的独立性与能动性。当然这种独立性和能动性可以是具有积极意义的,也可以是消极意义,对地方发展以及公平实现起阻碍作用。鉴于地方自主性发挥时所对应的三个对象——中央、市场和社会,可以把地方自主性分为两个大的维度：即纵

向和横向维度,纵向自主性侧重于研究地方政府对国家意志和国家自主性的独立；横向自主性则体现在地方政府相对于市场各微观经济主体的独立性,相对于社会各利益团体,尤其是强势利益团体的独立性。实际上,研究地方政府纵向维度的自主性可以揭示出地方自主性产生的根源,而横向维度的自主性则更多的是地方自主性发挥的表现。为此,笔者通过总结温州和中山两个市级政府,结合地方政府事权和公共服务来进行研究。

2 地方自主性与中央关系的维度

地方自主性与中央关系上的体现就在于地方政府根据当地的自然条件、政治经济环境、文化特征来对待中央的法规、政策、指令等。确切来讲,这体现在地方政府是否能结合当地情况,在中央政府面前保持其相对独立性、能动性。

地方政府在改革开放带来的自主性扩张的动力机制下,地方政府自主性的发挥是通过地方政府特定的行为逻辑来实现的。地方自主性在与中央关系维度上的行为逻辑,大体上可以分为以下两种情况：

第一种情况是，当中央政府的政策指令对地方有利,中央下达的任务与地方利益一致时,地方政府显然是用足中央政策,利用中央政策提供的机遇,汲取更多有利于地方发展的资源,在完成中央政府任务指标时,同时也促进了地方发展,实现了地方利益和官员政绩。比如，中山市政府,中山市是改革开放政策的受惠者,中山市政府充分运用中央赋予沿海开放城市、珠江三角洲开放区发展外向型经济的各项政策,实行以外资为主、经济结构以”三资”企业为主、产品以出口为主、外汇平衡并有结余的政策。中山市从改革开放之初就以发展“三来一补”为跳板,以吸收先进的技术和管理方法,并不断鼓励企业进行科技创新,增强了自身的出口创汇能力,到1990年时,中山的外贸出口总值就达到了1.9亿元之多,高于东莞南海,也将近是顺德的两倍。

第二种情况是,中央政策对当地经济发展的促进作用不是十分明显,甚至有时由于中央对地方的情况不甚了解,制定的政策可能成为地方发展的阻力,这时地方若能发挥好自主性,同样也能促进地方的发展。改革开放初期,温州市的国有经济和集体经济都相当薄弱,在地理位置并无优势的情况下，深知地方人民迫切摆脱贫穷,创业之心强烈的温州市政府,顶住层层压力,温州市政府往往利用中央政策的模糊性,出台比中央政策更为宽松的地方性政策,以营造出最为宽松的区域发展政策环境,保护当地私营经济的发展。如果没有温州市政府在体制转型之初的种种大胆发挥自主性的行为,就不会有今天难得的“温州模式”和“浙江模式”了。

由此,可以看出要想使地方经济充分发展,中央应尽量减少对地方的干预。而在地方经济和公共管理方面,中央应充分放权给地方,从而调动起地方的积极性、主动性和创造性,以促进地方经济发展。

3 地方自主性与市场关系维度

地方自主性在处理与市场关系时的发挥,是地方自主性的在横向层面的重要体现。这主要涉及,地方政府在经济体制转型以来,尤其是地方政府在发展市场经济时,能否独立于市场微观经济主体,不被微观利益主体所“俘获”,制定市场规则,监督微观经济主体的经济行为,维护市场秩序,完善整个市场体系。当然地方政府在处理与市场关系,完善市场体系时,根据地方发展的现实情况,自主性发挥的行为逻辑也有所不同,这里的差异不仅表现在不同政府之间,也表现在市场经济发展的不同阶段上。

3.1 不同地方政府自主性的发挥

仅在政府处理与微观经济主体的关系时,就能看出地方政府在这方面如何发挥自主性。温州市政府最显著的特征仍然是其长期贯彻的“无为”政策,在改革开放初期,在大多其他地方政府致力于执行中央政策——搞活国有经济,或大力扶植乡镇机体企业发展,发挥政府在资源配置和地方经济发展的主导型甚至支配性作用时,温州市由于国有经济和集体经济的基础都薄弱,政府并没有像其他政府一样广泛地介入微观经济过程。在1978年以前,温州市没有一家大型的全民企业,中小企业也只有百余家,且技术条件落后。当年11.12亿元的工业产值中,“国有”企业只贡献了35.6%。

而与温州模式对应的“苏南模式”中,地方政府一直扮演“强政府”、“有为”的角色。由于苏南地区毗邻上海,地理位置比温州优越,而在计划经济时代,苏南地区由于其地理位置和资源条件,形成了良好的集体经济基础,地方政府的资源控制能力较强。

中山市地方政府的自主性主要体现在政府在促进企业集群效应的发展中。中山市政府立足于地方经济发展,积极制定产业政策,提高良好的公共服务,促进科技创新为企业发展创造良好的环境,从而形成了“一镇一业,一村一品”的集群效应。中山市政府积极引导企业与各高校、科研所合作,用科技来推动当地企业发展。2004年财政一般预算内科学研究支出总额为1.4亿元,科技三项费用1.39亿元,合计2.79亿元,占财政支出的比重为6.4%。在政府的积极引导下,中山形成了“一镇一业”的局面：小榄——中国五金制品产业基地；古镇——中国灯饰之都；沙溪——休闲服装基地；大涌——中国最大的红木家具生产基地。