浅谈消防自由裁量权

浅谈消防自由裁量权

“自由裁量权”最早出现于西方法律中，即国家机关可在法律的限度内结合具体情况、实际需要，行使的权力。自由裁量权贯穿现代行政，与此同时现实执法、消防行政管理中也充分发挥自由裁量权的重要性，基于这一点本文主要深入剖析消防行政活动中的自由裁量权。

一、消防自由裁量权的内涵

（一）行政自由裁量权

我国绝大多数的学者都认为是这样的定义“行政自由裁量权”的，即行政部门在行政总管中所依据的法律、行政法规结合合理、公正、立法目的而自行选择、判断行为条件并做出具体的决定的一种权力。因而从这一方面来说即认为行政自由裁量权是一种法律要件裁量，更充分体现了法律效果，即涉及较为宽泛的裁量权。换言之也就是行政机关所享有的裁量权是体现在方方面面的，其中主要包括认定事实、法律适用怀、法律解释以及是否采取措施，采取什么样的措施等方面。这也是本文所阐述分析的自由裁量权。

（二）消防自由裁量权

笔者是这样定义消防自由裁量权的，即包括公安消防机构在内的消防行政依据与消防相关的法规所规定的具体的范围、权限等，结合具体情况、相关程序自由的选择裁量的权利。并以广义的裁量权展开深入的分析与研究。即不仅以“何种情况”做为突破口，更包含了“何种行为”下的自由选择权做出的具体规定。

二、消防自由裁量权的表现形式

作为一种最常见的消防行政权可以说在整个消防行政管理活动中都离不开消防自由裁量权，因而其具有相当丰富的表现形式，具体而言主要体现在以下几方面：

（一）对事实认定上的自由裁量

事实认定指的是：首先定义引起火灾的原因，调查火灾事故；其次分析单位中可能引起火灾的隐患；第三消防安全检查，其主要针对公众聚集场所；最后审核、验收建筑工程的消防情况。同时要求消防机构一定要除了要结合具体的情况认定之外，还应该以具体的消除法律法规为依据。因为实际情况是复杂的，因而在分析具体问题过程中难免会存在主观意识。如《建筑设计防火规范》（GB50016--2014）中规定大、中型幼儿园应设置自动灭火系统和火灾自动报警系统，对于大、中型幼儿园的认定就存在主观方面的自由裁量等等。

（二）对行政处罚种类上的自由裁量

在做处罚消除行政相对人的决定时，消防机构具体的具体选择处罚种类。即可结合消防行政处罚种类做出对行政相对人员的行政处罚决定。比如在消防法中明确规定了，对于那些违反了消防安全规定，比如在爆炸危机区使用明火、吸烟、违法使用明火、作业火灾等相关规定，在易燃易爆的危险品中违反了相关安全规定，消防行政执法主体有权自由选择处罚力度，即中包括五日以下拘留、罚款、警告等等。

（三）对行政处罚幅度上的自由裁量

即相关法律法规具体规定的范围内消防机构有选择处罚范围幅度的权力。比如在《中华人民共和国消防法》中第59条就有这样的规定“违反本法规定，存在下行行为，责令……并处……”换言之也就是结合这一规定相关规定可在这一个范围之内所规定的幅度上下调整处罚的数额。

（四）对行政处罚主体上的自由裁量

消防机构在作出行政处罚时如果主体不一样，量罚的标准也不一样。在比如同样是《中华人民共和国消防法》第60条就规定了“违法本法者，存在以下行为的，即要责令改正，并处5000元以上50000万以下的罚款。而如果个人存在前未第二项至第五项的行为中的一个，即可处五百元以下、警告等处罚方式，结合这一规定，即可分析认为在处罚上，个人和单位还是具有较大的差异的。

（五）对情节认定上的自由裁量

“情节较轻”、“情节恶劣”等在消防法律中也经常出现，显然这些词汇是糊糊的没有具体的量化标准。又如《中华人民共和国消防法》第64条中规定了“违反本法规定，尚不构成犯界，但是存在以下行为的，即可处15日以下、10日以上拘留，500元罚款；同时规定了情节的具体处罚规定……，那么问题来了，什么叫情节较轻，情节较轻是一种什么样的情况，对此从法律上并不能得出准确的规定，换言之也就是在具体的认定过程中认定性质、情节的自由度较大。

（六）对行政行为时限上的自由裁量

纵观当前的消防法律法规不难发现均没有明确关于相对人具体所要履行的相关义务的期限的具体规定。换言之也就是公安消防机关即可拥有自由裁量时限的权力了。在《消防监督检查规定》中第20条规定，针对那些依据法律进行整改的，则可结合相关违法行为，合理的确定难易程度，更改期限，而这里的“难易程度”本身就是基于主观判断的，即很有可能会存在随意认定的问题。

（七）处罚程序的自由裁量

《中华人民共和国行政处罚法》23条中规定，针对那些有法定的确凿证据的违法事实，相关部门可以采取简易的程序针对处于公民50元以下罚款、组织处或法人1000元以下罚款、警告等处罚行为。换言之也就是在这一过程中消防机构在具体的处罚过程中可选择普通的程序也可以选择简易程序。即在此情况下消防机构是有自由选择适用程序的权利的。

三、消防自由裁量权的控制

（一）消防相关法律规范的完善

法律法规赋予了消防机构自由裁量权。因而从这一角度而言以立法的层面控制自由裁量权，即可有效的压缩裁量权的范围、空间。笔者在分析过程中主要结合了消防工作的实际特点，总结分析认为具体可从以下几方面完善规范性文件。

1、完善法律法规中的模糊用语

毋庸置疑要想在立法中完全避免模糊用语是不可能的。但是我们可以尽量的少用模糊用语，比如可明确表达的就尽量不要使用模糊用语了。比如针对法律中的精线条的规定，可以利用规范性的文件进行修复，合理解释相关概念。制定裁量权，限定并约束裁量权的范围。

2、贴近实际，增强可操作性

实施是规范的目的之所在，因此在制定规范时就必须充分考虑实际的执法情况，确实做好征求、草案意见，在这一阶段中要充分发挥一线执法人员在实际执法过程中所积累的经验，裁量技术等并以此作为参考性意见。值得一提的是还要注意强化可操作性，切记盲目的照搬他人成功的经验，或者仅以理论设置规范，要尽量可能的减少实践适用性问题。

3、完善裁量基准制度

细化规则，裁量基准，从而合理话行政执法人员的裁量空间，刺激其规范使用裁量权，客观上说这也是规避“同案异罚”的根本方法。不可否认的是制定裁量基准本身就是一项涉及到方方面面的立法活动。换言之要将其控制在一个合理的范围内本身就不是一个简单的问题。在今后行政裁量中，还要充分发挥裁量基准的作用，因而非常有必要反复论证、全面剖析以往成功的经验，结合实际情况从而制定出在实可行的裁量标准，这也是避免裁量基准不具备可操作性，或者操作性不强的根本方法之所在。

（二）消防执法责任制度的完善

就当前消防机构内部监督机制而言其最大的问题就在于尚未明确责任，责任与行政权力脱节的现象时有发生。而责任缺失最终的结果就是未能够真正贯彻规则，行同虚设，也正是因为这样才给了那些执法者滥用裁量权，在行政机关中要落实追责问题更难以上青天。分析现行的制度不难发现其多强调政治责任、机关责任、而很少涉及到法律责任、个人责任，这样一来，即不能明确责任，就算出了问题也不能找到具体的人。因此非常有必要进地步规范行政自由裁量权，具体而言可通过以下几方面落手：

1、明确职权和责任

首先要求执法人员能够科学的、正确的使用自由裁量权。结合职权的相关义务要求，即不作为或者乱作为都应该承担相应的责任；明确领导责任，从根本上规避现行消防体制的局限性。比如要求下级一定要绝对服从上级，领导拥有绝对权力，随意干扰下级行政执法，甚至仅以“打招呼”、“批条子”等方式要求下属服从，针对这一问题就必须强化领导审批制，落实谁签字谁负责，并要求具体人承担相应的法律责任。客观上说只有明确了具体的责任、职权范围，才能使执法者明确自己具体责任，能干什么、该干什么，不能干什么，从而正确行使法律赋予的裁量权。

2、完善过错责任追究制度

公安机关、消防内部等均尚未建立完善的规定。比如《公安消防机构工作人员过错责任追究暂行规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，其主要以违法违规的追责为主，而很少涉及到滥用裁量权等相关方面。针对这一点笔者认为非常有必要进一叔叔完善过错追究责任制，消防行政责任体系，制定追究责任制度、行政过错责任，建立单位执法以及个人执法档案，只有这样才能从根本上杜绝核权力越大，责任越小的问题，落实谁主办谁负责，客观上说这样一来也能够充分发挥威慑的作用，优化裁量自由权。

3、完善绩效考核制度

当前在全国消防系统中已经广泛应用了绩效考核，并成为企业最为重要的管理策略之一。另外非常有必要充分发挥绩效考核制作的作用，并结合自由裁量控制。特别是要充分发挥绩效评估标准的核心作用，针对这一点笔者认为非常有必要强化社会组织、公众参与。充分体现考核结果联系，强化消防执法的自我控制。

（三）消防执法人员综合素质的提高

要落实消防行政内部控制就充分发挥发挥相关执法人员的综合素质、自律性。具体而言要从硬件要素和软件要素两方面落手，即完善消防行政制度机制以及执法人员的基本素质两方面落手。针对这一点笔者认为具体的可从以下两方面入手：

1、强化建设职业道德的力度。

一直以来消防部门高度重视政治学习，政治学习也是全面推进队伍建设的重中之中。笔者认为具体而言其中最为重要的就是要完善职业道德教育，帮助执法人员树立起良好的价值观、职业道德约束，自觉履行职业操守，特别是要注意避免以个人的喜好、利益倾向而影响公平执法。

2、推行职业化消防监督执法

当前我国消防系统内部以持有“上岗证”作为执法人员的资格证书，笔者认为针对这一点非常有必要进一步提高准入门槛，推行全国性的职业资格考试，这样一来即能够更加广泛的挑选更具高素质的执法人员。

3、强化培训力度、夯实消防人员执法水平

消防行政活动随着社会的发展也不断趋于复杂化的发展方向，由此要求相关的执法人员必须不断夯实自身水平，强化培训力度，从而契合时代发展的需求。

（四）社会控制的完善

要充分发挥自由裁量权的作用，就要落实社会控制，社会控制无论是监督主体或者监督范围等各方面均较为庞大、全面。另外一方面不可否认的是再完美的制度、运行也会有一定的瑕疵的，因此要实现合理的控制消防自由裁量权，其中最为根本的就是要充分发挥监督的作用，扩大公众参与度。

1、社会舆论监督

伴随着经济社会的快速发展，新闻媒体应运而生且成为最为重要的一股社会力量。特别是在各类行政违法事件中发挥着越来越重要的角色作用。显然舆论监督是广大民众维护自身合法权益、捍卫法律公平的重要举措之一，甚至可以说这也是我国实现依法治国不可缺少的一部分。从本质上说舆论监督其实就是一种民主权利，是在民主政治的形势下行使的一人民监督政府行政。对于消防执法人员而言舆论监督具有一定的威慑力，会形成舆论压力、心理压力，因此从这一方面来说这无疑是一种更有效、更廉价的控制方法。

2、相对人的监督

消防行业务管理管理的对象称为行政相对人，在实际的行政行为中充当着直接承受者的作用，在每个具体的消防行政行为中一定存在对应的行政相对人，因而其有权表达意见看法，捍卫自身的合法权益，有监督、约束滥用自由裁量行为。结合当前我国相关制业来看，相对人行使监督消防自由裁量的方法主要包括听证、复议、检举、信访以及诉讼等，从而捍卫自身权益。

3、其他监督机制

各级人民代表大会行使着国家权力，具有监督行政权利的职责。具体而言可充分借鉴美国议会监督行政权力的措施，全面发挥各级人民代表大会的监督职能，监督消防行政活动，，除此之外法国的“协调员”制度，也有一定的可取之处，具体可落实特邀、聘任监察员制度。

参考文献：

[1] 建筑设计防火规范，GB50016-2006

[2] 中华人民共和国消防法,2008.10

[3] 赖广庆.论消防自由裁量权的控制.华南理工大学硕士学位论文，2013

[4] 陈雅娟、姜新平：《浅谈消防行政执法中的自由裁量权》，载《法制与社会》，2008

年第 12 期。