我国土地制度与土地政策的走向
新中国土地政策的历史轨迹及问题分析
新中国土地政策的历史轨迹及问题分析土地问题在中国历史上一直是一个重大的政策问题，特别是近些年来伴随着改革开放的大潮和城镇化速度的加快，土地问题日益成为一个中国当今最为棘手的经济社会问题。
土地问题解决的好坏直接影响到“三农”问题解决的顺利与否；关系到实现经济社会能否可持续发展；并将对中国未来经济的发展和社会的方向起到至关重要的作用。
因此，我们有必要通过分析中国共产党历来对土地问题所作出的探索和实践，力图使我们针对目前土地问题的现实困境制定出符合今天社会主义和谐社会所需要的土地政策，真正实现好、维护好最广大人民的根本利益。
一、中国土地政策的历史轨迹从1949年10月中国共产党颁布《中国土地法大纲》以来，中央政府土地行政主管部门和相关部委办局共颁发土地政策文件超过1000份，在这些政策的指引下，中国的土地政策取得重大的发展，这主要分为以下两个阶段：第一阶段：1952年―1991年社会主义计划经济时期的重要决策有：1947年10月的《中国土地法大纲》、1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》、1953年12月的《关于发展农业生产合作社的决议》、1958年8月的《关于农村建立人民公社的决议》、1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》、1986年6月的《中华人民共和国土地管理法》以及1991年11月的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。
这一系列的政策使得农民获得了土地的使用权，规定农村土地以生产队为基本的所有单位制度，实行家庭联产承包责任制，解除了束缚农业发展的生产关系的障碍，大大解放和发展了农业生产力。
第二阶段：1992年10月至今，伴随着社会主义市场经济体制的建立，期间主要有1993年4月的八届人大、1998年8月，第九届人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》、2002年8月的《中华人民共和国农村土地承包法》、2003年7月国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、2004年3月，国土资源部、监察部下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，10月的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年1月，国家税务总局下文宣布开征土地增值税，释放出对房地产行业的持续调控的信号，同年10月，只对以往土地转让过程中的“灰色地带”的国土资源部“39号令”出台及2008年1月的《国务院关于促进节约集约用地的通知》等等。
中国共产党农村土地政策的百年演变及其历史启示
杨 苗中国共产党农村土地政策的百年演变及其历史启示摘 要：中国共产党成立百年以来，农村土地政策也历经了百年演变。
探索和总结党在百年历史进程中制定不同土地政策的经验和教训，从中汲取历史智慧，对我们今天更好地实施乡村振兴战略、推动农业农村现代化建设具有重要的意义。
关键词：中国共产党；新民主主义革命时期；新中国成立；新时代；土地政策；一、新民主主义革命时期农村土地政策的演变新民主主义革命时期中国共产党的土地政策可以分为四个阶段：（一）建党初期和大革命时期（1921-1927年）：“减租减息、限租限田”的土地政策建党初期，在毛泽东、澎湃等先进共产党人的领导下，农村掀起了反对地主恶霸的农民斗争，在斗争中，党提出了限租、减租，对地主占有土地提出“限田”的口号。
老一辈无产阶级革命家谢觉哉早期曾说过:“国民革命即是农民革命,真实去解决农民问题是革命,反之是反革命,农民问题的中心是土地问题。
”在这些思想影响下，大革命过程中党正式提出了“减租减息、限租限田”的土地政策。
这些土地政策，对于刚刚接触革命的农民在反对地主恶霸方面，具有很大的激励作用，农民缴纳的地租少了，生活水平有所提高。
更为重要的是，争取土地的斗争进一步促进了马克思主义、中国共产党革命主张的广泛传播和接受，为革命奠定了重要的思想基础和群众基础。
（二）土地革命时期（1927-1937年）：“耕地农有”的土地政策在这十年间，中国共产党的土地政策历经了多次调整，对土地政策的摸索不断走向成熟。
1927年11月，中共中央临时政治局扩大会议决定：“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。
”1928年颁布井冈山《土地法》，其中规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有。
”这两个土地政策都是实行土地国有制，对于当时渴望拥有自己土地的农民来说，吸引力不大、支持度不高。
因此，1929年党又颁布了兴国《土地法》，把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”；1931年2月，毛泽东同志又修改了井冈山《土地法》中关于农民只有土地使用权、禁止土地买卖的规定，肯定农民对土地的所有权。
民主革命时期中国共产党土地政策的演变及历史作用
民主革命时期中国共产党土地政策的演变及历史作用从古至今，“土地问题”就一直是农民人口占大部分的中国社会中一个最严重，最根本的问题。
整个民主革命时期，随着形势的发展，中国共产党的土地政策也在不断的变化，大致可分为五个阶段：大革命时期、国共对峙十年时期、抗日战争时期、解放战争时期及新中国成立初期大革命时期：在这段时期内，中国共产党领导的农民运动发展十分迅速。
农民阶级在中共的领导下，组织了农会，起来打倒土豪劣绅和不法地主，推翻地主并建立起农民的政权和武装，且有力地支援了后期的北伐战争。
但在这一时期，中国共产党没有明确提出土地革命路线，也没有真正意识到土地革命对于发动农民阶级参加革命的重要作用。
中国共产党没有解决农民的土地问题，是这次革命失败的重要原因之一。
国共对峙十年时期：大革命失败后，共产党总结吸取了历史经验教训，清算和批判了陈独秀右倾投降主义路线的错误，在“八七会议”上确立了开展土地革命的总方针。
“八七会议”之后，毛泽东发动了秋收起义。
在率领部队到达井冈山之后，为取得农民支持，开始了打土豪，分田地的土地革命斗争。
1928年，毛泽东总结井冈山一年的土地革命斗争经验，颁布了中国农村革命根据地的第一个土地法——《井冈山土地法》，规定没收一切土地归苏维埃政府所有;以人口为标准，男女老幼平均分配。
以后的土地法,大多是在这个土地法的基础上根据实践经验不断完善而成的。
1928年，党的“六大”对土地政策作了原则性的调整：只没收豪绅地主的土地；依靠贫农，雇农；联合中农；区别对待富农。
1929年，毛泽东又总结赣南土地斗争经验，制定了《兴国土地法》，将“没收一切土地”改成“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。
同年7月，通过《土地问题决议案》。
1931年，毛泽东明确表示；土地由农民私有。
党的一系列措施，调动了一切反封建因素，保证了土地革命的进一步开展和胜利。
土地革命的深入开展，也推动了红军和根据地的扩大。
抗日战争时期：1937年，日本帝国主义发动全面侵华战争。
我国国有土地出让政策的演变历程
2019年第07期（总第223期）百家论点我国国有土地出让政策的演变历程雷安琪（宁夏大学经济管理学院，宁夏银川750011）摘要：中国土地市场和房地产市场的形成和发展是一个持续的过程。
我国的土地政策经历了双重土地使用制度和土地改革的演变，展示了地方政府的权力集中和权威的逐步建立的过程，以及土地使用权从完全的行政分配到在开放市场中出让的转变过程。
本文回顾了中国土地改革的制度演变，包括土地储备制度和土地分配制度改革。
关键词：土地政策；转让方式；出让制度一、土地交易的概念新中国建立以后，国内逐步建立了二分法土地所有制，即国家拥有城市所有土地，农村集体拥有农村土地。
此外，我国将土地使用权与土地所有权分开，这意味着“土地分配”是指“通过土地租赁将土地使用权从国家转移，这构成了初级市场的土地交易”（Wong＆Zhao，1999）。
若将农村土地用于城市建设，该农村土地必须先由地方政府收购，将所有权改为国家之后，地方政府或开发商方可以将土地用于其他目的。
二、中国土地转让方式的变革与发展中国土地市场和房地产市场的形成和发展是一个持续的过程。
中国用了近20年的时间从一个国家垄断性的土地市场转变成一个以市场为导向的土地市场，从土地使用权不可转让转变为双轨制土地转让。
1949-1976年，中国实行中央集权的计划经济，土地分配是一种绝对的行政分配过程。
土地市场完全被中央政府垄断，包括土地数量的分配和土地发展的时间分配，地方政府在土地出让和开发方面发挥着极小的作用。
直到1978年邓小平提出改革开放政策，中国市场化的土地市场才重新出现。
三、土地出让制度的变化自改革开放以来，土地交易逐步市场化，我国土地市场发生了翻天覆地的变化。
1982年，《中华人民共和国宪法》第10条明确规定了土地所有权，但土地产权问题仍悬而未决。
1986年，中国第一部土地管理法的制定合法地明确了二元土地所有权制度在中国的确立。
同年，国务院设立国家土地管理局，主要负责制定有关土地保护、开发和利用的国家政策及法律法规。
中国土地制度变迁
中国土地制度变迁
中国的土地制度经历了几千年的变迁，从封建社会的世袭土地制度到现代社会的农村土地流转制度，每个时期都有不同的土地政策和制度。
下面将介绍中国土地制度的主要变迁。
1.封建社会的世袭土地制度：在封建中国，土地是国家赐予的，皇帝和贵族统治着土地分配和使用。
土地制度高度集中在统治阶级手中，土地所有权无法转移。
农民只能通过缴纳租金和交纳劳动力来享受土地的使用权，土地使用权是世袭的，由父母传给子孙。
3.全面退耕还林政策：在20世纪70年代，中国面临严重的土地退化问题，为了保护土地资源，中国政府实施了全面退耕还林政策。
这项政策旨在减少农业用地，减少农民对土地的依赖，保护生态环境和提高农民的生活水平。
政府通过经济补偿和土地转让来引导农民退耕还林，并发展农村非农产业。
4.农村土地承包和流转制度：在20世纪80年代，中国政府开始试行农村土地承包和流转制度。
这项制度允许农民通过承包、租赁和流转土地来提高农业生产效率和农民收入。
农民可以租赁或流转自己的土地给合作社或公司，或者与其他农民合作经营农田。
这项政策有效地提高了土地利用率，促进了农民经济的发展。
5.农村土地制度：在当前，中国正进行农村土地制度。
这项旨在解决土地产权问题和保护农民利益，推动农村土地资源的优化配置和农村经济的发展。
政府试图建立现代农业产权制度，鼓励农民流转土地，引导农业转型升级。
总的来说，中国的土地制度经历了从封建世袭土地制度到现代农村土地流转制度的变迁和发展。
土地制度的变迁反映了中国社会和经济的发展变化，也是中国现代化进程中的一个重要组成部分。
建国六十年来农村土地政策_制度演变历程以及启示
MANAGEMENT建国六十年来农村土地政策、制度演变历程以及启示■ 张志 李晓晨 中南财经政法大学经济学院中图分类号：F321 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2010) 06-241-03摘要中国农村土地政策和制度的变迁一直是国内外讨论的热点。
本文通过回顾中国农村土地政策和制度的变迁历史，按照农村土地权利不同，将中国农村土地政策的时代划分为四个阶段，分阶段分析。
根据对于不同阶段的历史的分析，对于历史经验给予总结，得出其中给我们的启示，并且对于中国未来农村土地制度的改革方向提出建议。
关键词农村土地政策 土地权利 农村土地制度自1949年中华人民共和国成立以来，农村的土地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化运动以及家庭联产承包责任制等一系列的变革过程。
在建国60年的时间中，这样纷繁复杂的土地制度的变迁中所隐含的动因、得失以及尚处于变迁之中的中国农村土地制度的未来走向问题，都是十分重大的理论问题。
本文试图以中国农村土地制度的变迁历程问线索，深入分析这个历程之中的所深藏的农村土地制度以及土地产权制度变迁的动因、影响，以及在推进共和国农村土地产权制度进一步合理化的有益启示。
为了了解农村土地制度以及土地产权制度的变迁，我们要先了解一下何为农村土地产权。
土地产权制度是只构成土地产权结构和土地产权关系的制度安排。
土地产权制度包括：土地的所有权、使用权、支配权和收益权。
这样我们可以更好的从土地制度的变迁讨论中得出启示。
一、建国后农村土地制度变革历程讨论建国后农村土地制度变迁的历史之前，我们有必要了解一下，解放之前我国农村土地制度的状况。
其中以人口比例表述为：“中国的土地制度极不合理。
就一般情况来说，占乡村人口不到百分之十的地主、富农，占有约百分之七十至八十的土地，残酷地剥削农民。
而占乡村人口百分之九十以上的雇农、贫农、中农及其他人民，却总共只有约百分之二十至三十的土地，终年劳动，不得温饱①。
建国以来的农村土地政策演变
建国以来农村土地政策的历史演变建国以来的农村土地政策演变大致经历了三个时期：第一个时期是颁布《中华人民共和国土地改革法》，变封建地主土地私有制为农民土地私有制时期；第二个时期是制定《关于发展农业生产合作社的决定》和《中共中央在农村建立人民公社的决议》等一系列政策决议，通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，变农民土地所有制为“三级所有﹑队为基础”的农村集体土地所有制时期；第三个时期即新时期是通过中共中央发布的一系列一号文件等决议措施，使土地的所有权与使用权发生分离，实行集体土地家庭承包经营时期。
1、1950-1952土地改革时期中华人民共和国成立之初，许多属于民主革命范畴的问题尚未解决。
农村的封建剥削制度依然存在。
1950年6月28日由中央人民政府通过，并于6月30日由毛主席发布命令颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，标志着1950年全国土地改革开始，土地改革的总体思想是：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实现“耕者有其田”从《土地改革法》公布到1953年春，除了中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区（约700万人）外，中国大陆的土地改革已宣告完成。
在农村彻底废除了延续几千年的封建地主私有的土地制度，实现了农民土地所有制2、由互助合作（1953年—1957年）土地改革，及人民公社化运动（1958年—1961年）向“三级所有，队为基础”的土地集体所有制过渡（1962年—1978年）。
1951 年9 月，中共中央召开全国第一次农业互助合作会议，制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，它不仅认同了互助组的做法，而且引导农民在一些比较巩固的互助组内试办初级社。
1953年12月，中共中央做出《关于发展农业生产合作社的决议》，指出由常年互助组，到初级农业生产合作社，到实行完全的社会主义集体所有制的高级农业生产合作社。
是我们党所指出的农业逐步实现社会主义改造的道路。
”1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。
中国共产党土地政策的演进
中国共产党土地政策的演进
中国共产党的土地政策经历了不同的阶段。
在土地革命战争时期，中国共产党倡导实行土地革命，实行“耕者有其田”的土地制度，将
土地分配给农民，满足民众对于土地的渴望。
此后，新中国成立后，
中国共产党继续推进土地改革，实行“土地国有、农民承包、家庭联
产承包责任制”的基本方针，实现了新民主主义革命时期的土地改革。
改革开放后，中国共产党开始推进农村改革，实行“承包到户、
家庭联产承包责任制”的政策，鼓励农村集体经济组织和农民家庭经
济发展。
2003年，中国共产党启动了农村土地制度改革试点，试点地
区开展了土地承包经营权、集体经济组织资产、农民住房等方面的制
度创新，推动了农村经济的发展。
之后，2019年，中国共产党再次推
出了“三农”政策，提出了以保障农民利益为核心的农村振兴战略，
鼓励农村经济发展，改善农民生产和生活条件。
总的来看，中国共产党的土地政策演进体现了国家的发展需要和
时代的变迁。
在各个历史阶段，中国共产党都力求以保障农民利益为
基本出发点，推出有利于农村稳定发展的土地政策，为农民群众谋求
实际利益。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
我国土地制度与土地政策的走向摘要：从20世纪90年代以来，我国土地征地制度的演化及至现行土地制度和政府经营土地的形成，可以看出正是现行征地制度与政府经营土地制度的结合，形成了现有的土地财政和土地金融，进而引发一系列矛盾和问题。
一是土地利用粗放，浪费严重，二是透支未来，三是导致社会分配不公。
为改革现行土地征地制度，一要构建城乡统一的土地市场，二要对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权。
至于政府经营土地制度改革，应分步实施。
同时，要进一步解放思想，更新土地理论，深化各项改革。
关键词：土地财政；土地金融；征地制度；政府经营土地制度；土地政策走向近来，各界对土地财政和土地金融议论较多。
实际上，西方市场经济发达国家也存在土地财政。
西方国家的地方政府财政收入，主要依赖财产(地产、物业)税，高的约占地方财政收入的60％一70％，这是典型的土地财政。
另外，西方国家普遍不直接对土地增值征税，但土地交易所得要缴纳所得税，实际上是间接对土地增值征了税，这也算是土地财政。
但西方的土地财政，主要靠向存量土地资产征税，而我国的土地财政，则主要依赖增量土地，这是一个很大的区别。
存量土地资产面广、量大，税收收入可以预期，便于纳入预算支出和规范管理。
增量土地的收入则难以预期，很难纳入严格意义的预算支出，也难以规范管理。
而且，过分依赖增量土地的收入，会形成征地、卖地依赖症，导致政府行为扭曲，并陷入外延扩张的恶性循环。
我国这种主要依赖增量土地的土地财政，是在两个制度基础上形成的。
一个是现行征地制度，另一个是政府经营土地的制度。
征地制度各国都有，但政府经营土地制度则是中国特有的。
我国政府征收农民的土地，用于经营获取收入所形成的土地财政规模越来越大。
2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年地方本级财政收入的48.8％，2010年土地出让收入高达2.9万亿元，相当于地方本级财政收入的71.4％。
所谓土地金融，是指政府把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款。
近些年来，城市建设资金中土地金融占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政。
严格说，这样做并没有法律依据，是不合法的，但已成为普遍的趋势。
按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。
有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。
目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融。
据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地收益权质押融资约占70％。
与土地财政一样，土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合，才得以形成的。
一、我国现行征地制度和政府经营土地制度的形成与演变现行征地制度是从计划经济演化来的，政府经营土地制度则是城市土地使用制度改革的结果。
这两个制度紧密契合，才可能形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后，土地金融更晚一些。
先看征地制度的变化。
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。
具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。
在当时条件下，这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益，多数农民欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。
一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。
二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。
即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。
于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。
也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。
但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。
补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。
其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。
就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。
但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。
我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。
广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。
“一脚踢”以后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突显。
社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。
国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少。
同时，大量的重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多。
当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。
因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
20世纪90年代中期，开发区热遍及全国。
开发区征地，属于批次(即区片)征收，一征就是一大片，导致失地的农民数量越来越多。
开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。
征地引发的社会矛盾，越来越突出，成为全社会关注的热点问题。
90年代中后期至今，城镇化发展战略全面实施。
在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。
城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。
过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。
而这一轮城市建设中，奢华的行政中心、超国际水平的大广场、大花园、大酒店等等建设，一发而不可遏。
同时，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。
因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。
再看政府经营土地是如何形成的。
20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有偿使用土地。
有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式，其着眼点是搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。
但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一律”招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让(一律“招、拍、挂”，就是一律出让)，其他多种形式不再是工作的重点。
提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加政府收入。
我国的土地出让制，主要是借鉴我国香港的土地批租制。
但香港的土地管理与土地批租(即经营)，分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。
这一点，我们却没有学，这是由当时的历史条件决定的。
20世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。
但国土局作为副部级机构，权威不够。
在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度。
在当时的背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，形成集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身的体制。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，城市土地有偿使用制度逐渐确立，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在多有批评的土地财政和土地金融。
与此同时，政府经营土地特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。
以上对历史的回顾说明，现行征地制度和政府经营土地制度相结合，有一个逐步发展的过程，矛盾的积累也有一个量变到质变的过程。
二、我国现行征地制度和政府经营土地的弊端现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现，也可以说是旧发展方式的重要组成部分。
这种发展方式，有利也有弊。
近十几年间，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过征地和经营土地，积聚了大量建设资金。
城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。
但在取得辉煌成绩的同时，所积累的经济的、环境的、社会的乃至政治的矛盾越来越多，现在已经到了非解决不可的地步了。
(一)土地利用粗放，浪费严重改革开放以来特别是最近十几年问，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。
据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52.21％，增加的土地主要来自于农村。
据刘守英对相关统计数据的研究，2000-2007年间，全国城市建成区面积年均增长率为6.44％，而人口城镇化率的增速仅为4.55％，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。
我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳人城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。
就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，实际上大大超过两个百分点。
我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。
外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。
一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。
我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。
近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。
我国工业用地的容积率，低的只有0.3％，高的也只有0.6％，而国际平均水平为1％。
因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20％-30％甚至更高，而国际平均在15％以下。
城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。
国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。