全国税务大集中的内涵和实施

全国税务大集中的内涵和实施

当前，我国税收信息化建设正在进入以金税三期工程为主要内容的新的发展阶段，将要面临和解决的一个基础性的重大课题，就是在全国税务系统经过十多年来不懈努力所取得的信息化建设成果的基础上，如何实现全国大集中。全国大集中不同于以往各省、各市范围内的设备、数据或应用集中，它是以在全国范围内实现统一执法管理、统一业务规范为基本出发点和归宿的大集中，是金税三期工程建设的基础性环节。可以说，没有全国大集中，就无法提供全国统一的执法信息系统环境，信息管税就没有充分流畅的信息渠道。全国大集中将从根本上触动甚至解决当前税收现代化建设过程中所面临的诸多制度和业务障碍，突破技术瓶颈，确保金税三期工程如期达成既定的建设目标。

所谓“大集中”是一种通俗的、形象的说法，旨在与过去的“数据分散”和“有限集中”相区别。从我国银行业在2000年到2005年期间完成的大集中来理解，它是在特定国家的特定信息化发展阶段出现的一个词，特指为了解决业务和管理分散、不统一带来的诸多问题，以数据集中存储、处理和备份为手段，通过建立统一的业务和管理系统，推动业务处理集中和管理集中的过程。我们认为，当前税务大集中的内涵可以用八个字来概括，即：数据集中、系统整合。集中是数据的“相对”集中，不是绝对集中；整合是数据集中基础上的应用整合和系统整合。

就信息化发展的一般规律而言，根据公认的衡量信息化发展阶段的经典理论诺兰模型和米歇模型，都可以认为我国税务信息化的总体进程经过了初始、蔓延、集成阶段，目前已经推进到了“实现数据的集中和应用系统的整合”的发展阶段。也就是说，信息化发展的普遍规律决定，“大集中”是未来一个时期内我国税务信息化的发展方向。

从业务需求的角度看，对税收实行统一、规范的管理一直是我国统一税制的内在要求。但长久以来，由于包括技术条件在内的各种因素的制约，我国的税收管理在某些层次、环节上处于分散的状态，这也是不争的事实。而当信息技术的发展使之由税收统一管理的制约因素之一转化为有利条件时，大集中就必然成为构建我国现代税收管理体系框架中的重要一环。

全国大集中的实践

大集中既是信息化发展的普遍规律所决定的未来一个时期内我国税务信息化的发展方向，也是我国税收管理现代化对其技术支撑体系提出的客观要求。

纵观国际税务管理的发展，许多发达国家通过对信息资源的集中、整合、优化，有效地提高了管理效率，促进了纳税遵从，降低了税收成本，并为向纳税人提供优质、公平、公正的服务提供了高效率的技术支撑体系。

以美国国内收入局的现代化工程为例：美国国会在1998年通过了IRS重组和改革法案，此后，IRS开始了以改造组织机构、业务流程和信息技术应用三方面为主要内容的IRS现代化工程。在现代化工程中，IRS主要通过纳税人交流系统、电子服务系统、纳税人账号数据引擎等十二大系统的建设，建立了全国大集中的税收管理模式。在数据管理方面，几乎所有的数据在收入局集中采集；在应用层面，IRS基于数据大集中模式对业务应用进行了流程再造；在数据和应用大集中的基础上，IRS改组了旧的组织结构形式，形成了一个规模较小、设置合理、运行高效的联邦税务管理体系。

在金融系统的信息化建设中，国外的大银行目前基本上采用的是应用处理集中模式。如花旗银行在全球共有三个数据中心，分别为CEEMEA中心（拉美部分地区、中/东欧、中东、非洲）和拉美中心、亚洲中心，在基于统一的数据中心的基础上，按照对公业务应用、客户应用和公共应用实现业务处理系统的整合，并通过规定路径提供给银行员工及客户使

用。大集中在行政和业务的管理方面所具有的优势可以归结为以下几点：首先，管理上，加强了总部对下属机构的控制力，形成了真正意义上的统一管理、统一决策，分行逐步退化为纯粹的运营部门，最起码的，总部能够完整、透明、真实地把握分支机构运营的状况；其次，业务上，提高了业务处理的效率，而且大大提升了新业务、新产品的创新能力；再次，技术上，几十个几百个分中心统一为一个或者少数几个中心，总体预算是降低的，维护工作更加简化，发生问题的几率大大降低；最后，人力资源上，通过业务处理中心、产品研发中心和数据中心的建设，促使最优秀的人才集中到总部层面的各个中心，形成合力。

全国大集中的愿景

全国大集中的实现，将为构建我国现代化的税收管理体系奠定坚实的基础。基于大集中模式建立的税务信息平台，将可充分共享数据、实现应用流程优化和业务的联动，运用信息技术完成事务、控制、管理、战略以及业务、组织、文化等各个方面从电子化向信息化、知识化的转型，实现以多层数据组织、网络信息传输、统一执法管理、科学决策支持为标志，以行政执法规范化、业务流程标准化、执法监管过程化、服务方式多元化和管理决策科学化为特征的电子税务系统，为税收管理现代化提供强有力的支撑。具体表现为以下几个方面：首先，在全国大集中条件下，以纳税服务、纳税评估、辅助决策等为代表的新兴业务形态将得以跨越过去行政层级之间、部门之间、地域之间的信息鸿沟，获得广阔的发展空间，并在实践、探索中形成和完善自身的业务体系，以更高的效率、更低的成本、更公平的管理效果逐步取代传统税收管理体系中对应的业务形态，最终成长为现代税收管理体系的核心支柱。

其次，税收执法监控体系更加科学、严密。税收执法监控体系包括对内（税务系统）行政执法监督和对外（纳税人）纳税监督。在应用系统融合、数据集中和数据共享的基础上，对内可以实现上级组织对下级组织、组织对个人执法行为的监督和工作绩效的考量，促进队伍建设，提高行政管理水平；对外利用纳税评估和智能选案系统，可以提高纳税评估水平和税务稽查准确率，提高征管效率。

第三，基于涉税数据深度利用的辅助决策手段更为有效，并形成体系。影响税收决策智能化水平的一大制约因素是决策层与执行层、管理对象之间严重的信息不对称现象的客观存在，而有效的大集中可以支持辅助决策系统在实现内部数据共享的基础上，吸纳外部有价值的数据信息，运用数据仓库、数据挖掘和多维分析等先进技术，引入或构建成熟的经济计量模型，建设税收决策支持系统，提供辅助决策服务，提高科学决策水平。

第四，现代纳税服务体系将覆盖纳税人涉税事项的各个环节，纳税服务将成为税收业务面向纳税人的主要形态。伴随着我国构建服务型政府的步伐，税务部门作为国家重要的经济管理部门之一，其工作中心也将实现由“管理”向“服务”的转变。向社会各界提供全面、方便、快捷、全天候的一站式纳税服务，是顺应社会发展客观规律、实践科学发展观的具体举措。现代化的纳税服务体系应该是“以纳税人为中心”，充分应用现代科技的成果，实现面向纳税人的统一、规范、全方位、多渠道的服务。

全国大集中的模式

对于一个部门或系统而言，业务效率的提高是其进行信息化建设的根本动力和核心目标，而信息技术对业务的支持具体体现于信息系统在业务中的应用，据此，大集中这一概念在技术、应用和业务等三个层次上表现为逐次递进的三种模式，即：数据集中、应用集中和业务集中。

数据集中，是指通过必要的技术和管理手段，实现数据的集中存储、管理和使用。其中，针对数据分散情况，原有分散在各地或各部门的业务数据通过网络方式，集中存储到同一个主机（主机群），以便于管理，这种集中模式与业务应用无关，可称之为管理数据集中。将部门内部数据集中到同一台主机或多台主机构成的集群系统中，实现数据的集中存储和管

理，可称为物理数据集中。在分布式技术和宽带网络技术条件下，数据的集中还可以采取“数据物理分布、逻辑集中”的模式，可以称为数据逻辑集中。数据集中可以在统一各种业务数据的基础上实现系统内的数据共享，极大地提高数据的利用效率，克服由于数据分散管理带来的许多弊端。

应用集中模式是指在数据大集中的基础上对部门（系统）的软件体系架构实现一体化设计，打破以往应用系统的界限，对应用架构、流程及其管理进行重整和优化，以实现整个系统应用架构的集成。应用集中模式在框架设计中蕴含了在数据大集中的基础上对应用的通盘考虑和优化整合，在业务效率上优于单纯的数据集中。

业务集中模式是指在一定的技术条件（如数据大集中）和部门（系统）信息系统应用条件（如应用大集中）的支持下，对业务系统的组织、架构、流程、规范等进行集成、整合、优化，实现业务的统一管理。业务集中是对业务系统的改造、集成，是对业务管理模式的变革，是一种制度创新。

模式的选择是全国大集中的首要问题，即我们需要建设什么层次上的大集中，这主要取决于我国新一轮税制改革的战略方向和税收管理现代化建设的总体目标。显然，在上述三种集中模式中，业务大集中模式具有最高的业务效率。然而，业务大集中的建立是以数据大集中与应用大集中为前提的，而我国目前税务管理水平还有待提高——如国、地税管理的差别，地区间征管基础建设的差异，信息化建设的差距，各类应用系统的不兼容等等。以上问题的存在提醒我们，理想模式的选择与实现也许需要采取某种较为现实的步骤或策略。

全国大集中的实施路径

从我国银行业大集中的成功案例来看，其基本路径是在做好省级区域集中的基础上，首先统一核心系统和业务处理模式，然后建立数据中心，将分行的数据逐一上挂（放到数据中心），先物理（相当于把主机搬过去），再逻辑（真正把业务处理存储并到一套主机之下），最后形成一个数据集中存储、集中处理、集中备份的格局。相对于税务系统，尽管管理业务不尽相同，但在全国大集中模式已经基本确定的基础上，仍然可以参照这一实施路径，并充分考虑我国税务管理存在的种种现实差异，在国、地税系统之间，地区之间，业务之间实施全国大集中的过程中，其路径、步骤采取适当不同的策略。

从积累与创新的角度考虑：全国税务系统在多年的税收信息化建设中，已经积累了大量的人员、数据、设备、网络和应用系统等信息化资源，在不同程度上实现了信息系统的整合，并且正循着信息化发展的客观规律向更高的信息集成阶段推进，这一切是全国大集中得以提出并付诸实现的客观现实基础，未来全国大集中的实现也正是它们共同的阶段性目标。一方面，由于国、地税之间，地区之间信息化发展的不均衡，导致部分地区、部分单位的基础相对薄弱，在全国大集中的建设中，需要按照金税三期统一的建设目标予以整合、补充、完善；另一方面，一些信息化建设进展较快的地区和单位，已经在不同程度上为全国大集中在技术、应用和业务等方面做了有益的探索，形成了宝贵的积累，而全国大集中的实现，也将为这些成果的进一步发展、成熟提供一个更高、更广阔的平台。至于现有应用系统与未来金税三期业务系统之间的过渡，可以考虑“一刀切”模式或分阶段过渡模式，需要针对具体情况进行具体分析和决策。

从国、地税系统之间信息化建设进程的差异角度考虑：经过金税一期、二期工程的建设，应该说，国税系统已经实现了数据层面的大集中和部分应用的大集中。而地税系统由于种种原因，目前部分地区仍在努力实现数据集中到省级的目标，已经实现省级集中的地区，其应用的集中程度也有很大的差别。因此，国税系统大集中的主要目标可以设定为进一步完善、优化应用体系的集成，而地税系统则需要在工程总体框架内，首先作好网络、硬件、软件、应用系统、数据标准、技术规范、安全体系和运行维护等各项基础工作，在此条件下建立规范的数据集中，并考虑部分应用的集中和协调。