论行政法的演变及其发展

论行政法的演变及其发展

作为近代民主政治的产物，行政法迄今已经历了二百多年的岁月变迁。这期间，世界经济、政治、文化等各方面都已发生了巨大的变化和长足的发展。以敏锐反映现实生活见长的行政法，同样有着自身的发展和演化轨迹，对此进行深入的梳理和剖析，无疑将益于我们更加深刻地理解和把握现当代行政法的精神实质以及它所体现的鲜明时代特征，从而更准确地把握行政救济制度的发展，以及我国行政救济制度建立和发展的历史背景。

一、行政法的理念：从权力到福利

行政法的基本理念体现着行政法的存在基础及其价值追求，支撑着行政法体系的建构和适用。自十七世纪中叶英国资产阶级革命以来，随着资产阶级革命在世界范围内取得胜利后各国宪政体制的陆续建立，近代意义的行政法得以产生和发展。在十七、十八世纪的自由资本主义时代，各国行政法无不围绕“行政权力”建立起适合本国国情的行政法律制度。总的说来，这一时期的行政法理念集中于“权力行政”，即“警察行政”。正如路易亨金所言：“宪法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣食住行。”①人们深信“最好的政府，最少的管理”。这一时期政府的任务在于“（1）保护国土，不受邻国侵犯；（2）在国内维持正义，安定秩序，使富人财产不受侵犯；（3）举办私人所不愿办之事业。”②公共行政被局限于国防、外交、警察、税收等以“权力行政”为特征的狭小范围。正因为如此，在被誉为“行政法母国”的法国，十九世纪70年代以前，行政法都是以“公共权力学说”为其基本理念。该说认为，公共权力就是国家赋予行政机关国防、外交、警察、税收等方面的权力。行政机关的活动可分为两类：一是行使公共权力的活动，即权力行为，以命令和禁止为特征。另一类为事务管理活动，称为管理行为，它以行政机关和当事人处于平等地位采取合同方式为特征。前者适用行政法，受行政法院管辖；后者适用私法，受普通法院管辖③。公共权力观念确立后，影响了整个大陆法系国家的行政法理论。

这种行政法理念是适应当时社会的经济发展状况的。在十八、十九世纪的自由资本主义时期，刚刚挣脱了封建专制桎梏的资本主义生产关系，完成了从“身份”到“契约”的转变。人们笃信自由竞争、自动调节、自由放任的经济原则，要求经济完全按照市场自身的规律自由发展，反对国家以任何形式干预经济。正如古典政治经济学始祖亚当斯密所言：“在市场的自发秩序下，当每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就象被一支看不见的手指引着去实现公共利益。政府不应过多地干预经济，应放任经济的自由发展，依靠市场自发调节。”

④于是，政府甘居幕后，扮演“警察”的角色，担当起社会的“守夜人”，行政的职能集中于“秩序行政”，即保障国家的安定、社会的安宁，确保人民的权利（私有财产权）和自由（契约自由）。

然而，自由放任的市场经济在十九世纪末二十世纪初进入垄断资本主义时期后，市场以其自身无法克服的自发性、盲目性、滞后性开始带来一系列的社会问题。周期性的经济危机、

①转引自杨小君：《二十世纪西方行政法的扩张》，载《西北政法学院学报》1986年第2期。

②林纪东：《行政法新论》，台湾五南图书出版有限公司1995年版，第40页。

③王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第24-25页。

④（英）亚当斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1974年版，第27页。

通货膨胀、失业等，一方面严重阻碍了经济自身的发展，另一方面动摇着社会秩序的稳定。1929-1931年爆发的世界性的经济危机，更是打破了市场万能的神话，暴露出资本主义生产社会化与无政府主义之间的尖锐矛盾。在此情景下，以凯恩斯为代表的宏观经济学主张通过国家干预这只“看得见的手”对社会经济进行综合性、经常性的调节。凯恩斯主义相继为各主要资本主义国家采纳，行政开始干预社会生活的各个方面，人们期待着“最好的政府，最大的管理”。在干预经济的同时，为了满足公共利益，政府还大量从事社会教育、卫生、交通、公共事业等方面的活动。在这些活动中，典型的“权力”特征已很微弱，但它又与私人行为不同，不受民法支配而是适用行政法。因此，在法国，传统的“公共权力”标准被抛弃，而代之以“公务”观念。根据新的标准，凡是行政机关直接以满足公共利益为目的的活动都是公务活动，适用行政法。然而，随着“二战”后“福利国家”的到来，行政职能的进一步变化，公务学说已不能完全界定行政法的外延，从而受到动摇。现代行政法已很难提出一个能为多数人接受的简单明确的理论作为其基本的观念，而呈现多元化的态势。

第二次世界大战以后的资本主义国家，随着经济的恢复和高速发展，政府不仅要面对继续存在的垄断、失业、经济危机、通货膨胀等问题，同时还需要面对一系列与经济发展密切相关的新问题，如环境、能源、交通、通讯等，以及由城市化所带来的人口膨胀、教育、卫生、人口老化、妇女儿童权益、医疗保险等诸多社会问题。行政职能因而进一步得到强化，行政管理手段也日益多样化，出现行政指导、行政合同等新的行政管理方式。社会生活中，行政权的作用已经是无所不在、无时不在，其范围涉及到“从摇篮到坟墓”。以公共福利为目的的行政服务功能得到了极大的发挥。面对这些新的发展，即使习惯于从司法审查角度理解行政法的英美国家学者也不得不承认：“越来越多的服务性项目，如帮助残疾人、分配福利、资助需抚养的儿童、医疗服务等都放在行政程序的监护之下。人们对环境保护事务越来越关注，这又导致了具有更大权力的新机关的诞生。传统的管理领域与正在不断扩大的社会福利和环境领域相比，可谓小巫见大巫了”①。的确如此，现当代行政法已普遍注重构建“实质的法治国家和给付国家的综合体制（社会法治国），即行政应为给付的主体，而予人民充分的照顾”②。随着二十世纪集体主义理论的兴起，壮大经济实力，增进社会福利，全面提高人民的物质和精神文化生活，正是现当代各国行政法共同的价值追求。

从另一个角度说，一个阶级在取得政权以后，已经不再强调斗争与对立，而是宣扬信任和合作。从而认为行政机关与相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系。法国法学家狄骥的社会联带主义法学，奥地利和德国学者的利益法学，德国当代学者的团体主义思想，美国法学家庞德为代表的社会实证主义法学，都论证了某种服务与合作的信任关系。而这种种理论目的就在于推行和提高社会福利，强调和平和发展，强调追求最大限度的物质文明。

二、行政法的基本原则：从形式法治到实质法治

根据古典自然法学家的设计而建立起的近代资本主义宪政制度，无不将法治主义确立为本国宪法的一项基本原则。在“法治主义”之下，行政的职能就是执行代表民意的立法机关的意志，所谓“无法律就无行政”，行政的活动受到严格的限制。行政法的基本原则在英国表现为“越权无效”、“自然公正”原则，在美国表现为“基本权利”、“正当程序”原则；法国由判例确立了“依法行政”原则。尽管各国的表述有所不同，实质都是依法行政。基于发展

①（美）伯纳德施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第22页。

②城仲模：《现代行政法学发展的新趋势》，载台湾《人事月刊》1988年第7卷第6期。

自由资本主义的需要，也由于新兴资产阶级对封建专制心有余悸，这时的依法行政原则有着严格的意义：（1）狭义的法律至上。行政所依之法必须是立法机关通过的法律，没有法律依据不得使人们负担义务或者免除特定人的义务，也不得侵害权利或者为特定人设定权利。（2）法律规定力求细密，避免弹性，尽量减少行政自由裁量的余地。

在这种机械的、形式的、消极的“依法行政”原则之下，行政受到法律的严格控制，自由裁量行政被缩小到无可奈何的最小限度。正如美国法学家庞德指出的那样：“法律使行政陷于瘫痪的情况，在当时是屡见不鲜的。几乎每项有关治安和行政的重要措施都被法律所禁止……将行政限于无以复加的最小限度，在当时被认为是我们这个体制的基本原则。换言之，当一些人走向一个极端并接受官僚支配时，我们却走向另一个极端并接受着法律的支配。”①但是，随着自由资本主义过渡到垄断资本主义时期，尤其到了二十世纪二、三十年代，这种状况发生了改变。严格意义下的消极法治观念虽然有效地控制了行政权，使它失去了做坏事的能力，但同时也失去了为人民做好事的能力。经济自身的发展以及由此带来的一系列社会问题，都迫切要求行政积极和及时地干预和处理。议会的立法已跟不上社会生活的发展变化，授权行政机关制定规章的“委任立法”大量出现。同时，由于行政职能扩张而引起各类行政纠纷日益增多，各国又纷纷建立起较司法程序更为简便的专门性行政裁判制度。资产阶级法学家开始意识到：“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关。为了有效管理经济，三权分立的传统必须放弃”②。昔日“议会主导”开始向“行政主导”转换，行政一改过去消极被动局面，不断强化对社会的有效管理，“依法行政”原则从而被赋予了相对的、积极的、实质的法治内涵：（1）狭义的法律不再至上。行政机关制定、公布的规章、命令都可作为行政的依据，甚至“无行政即无法律”。与此同时，基于传统的民主、法治思想和分权理论，立法和理论上出现了法律保留原则。③（2）法律规定富有弹性，不必力求细密，授予行政以广泛的自由裁量权，使其能充分地发挥行政的效能。对于“依法行政”原则的变化，日本学者田中二郎有精辟的论述。他指出，（1）最初谓一切行政行为，均需依据法律，始合于依法行政之本义。（2）其后谓仅系侵害人民权利或使人民负担义务的行为，必须有法律之根据，其余行为，可听有行政机关自由决定，其解释已较前为广泛。（3）迨于最近，学者谓依法行政一词，仅有消极之界限，即指在不违反法律范围内，允许行政机关自由决定而言，非谓行政机关一举一动，均须有法律根据之意，其解释与前更不相同④。实际上可以说早期行政法强调的是“依法律行政”，而现代行政法强调的是真正的“依法行政”⑤。

积极的、实质的依法行政原则赋予了行政机关极大的自由裁量权。在对社会进行有效的组织管理中，行政职能的施展得到了充分的自由空间，使它能够充分地做好事，能够及时处理各种紧迫的社会问题。然而，所有的权力都可能被滥用，这种可能性将是侵犯公民合法权益的极大隐患，因此它必须受到严格的监督和制约。对此适用“依法行政”原则已无能为力，

①（美）庞德：《依法审判》，载《哥伦比亚法律评论》，第14期（1914年）。转引自（美）E 博登海默《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第354-355页。

②（美）伯纳德施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第6页。

③即“特定领域的国家事务应保留由立法者以法律规定，行政权惟依法律的指示始能决定行止”。参见许宗力：《论法律保留原则》，载《法与国家权力》，台湾月旦出版社股份有限公司1993年版。

④（日）田中二郎：《依法行政之原理》，转引自林纪东：《行政法新论》，台湾五南图书有限公司1995年版，第51页。

⑤参见蔡志方：《行政法三十六讲》，台湾成功大学法律学研究所法学丛书编辑委员会编辑，1997年版，第30页。

因为自由裁量的行政行为在形式上可能是合法的，但它却可能是不合理的。于是作为对依法行政原则的重要补充，“合理行政”原则成为行政法的又一项基本原则。

各国行政法上对“合理行政”原则有不同的阐释，概括起来，就是要求（1）行政行为不仅须符合法定的条件、种类、幅度，还必须符合立法的动机和目的，符合法律的“正义性”。否则，即使形式上合法，实质上也是不合法的。（2）行政行为还必须符合事物的客观规律，合乎正常的情理。“合理行政”本身并非一个简单、明确的标准，而是蕴涵了法律正义性和对事物客观规律的理性判断，如意大利1955年《行政程序法（草案）》第44条就要求行政行为不得违反行政法上的妥当性和平衡性，并且不得以任何方式违背“良好行政”的法则，否则该行为具有欠缺正当之瑕疵。日本法学界在评价1953年“蜂巢城案”时阐明“合理性”就是非法律规范的条理和道理，即按社会上一般人的理解，所尊重的合乎事情性质的状态①。作为行政法上的两大基本原则之一，合理性原则不仅弥补了合法性原则的不足，为监督行政自由裁量权提供了理论上的依据，而且它本身也已成为当代“行政法治”是重要组成部分。

三、行政法的内容：多元化和民主化

现代行政法在内容上紧随时代脉搏，体现出多元化和民主化的趋势。具体表现在：

1．政务民主

传统的民主以议会为中心，公众通过议会参政、议政，议会代表公众督政、控政。但随着现代行政法的发展，行政权力扩大，人们对议会逐渐失去信任，转而要求直接民主、直接参政，因而，现代行政法日益体现出政府和公众之间的一种相互信任与沟通的关系。各国行政程序法尤其是它所设立的听证制度正是体现着这种信任与沟通精神，为公众提供了直接参与政府决策和参与具体行政决定的机会。行政程序法的主要内容一是事先说明理由，它要求行政机关在作出行政行为时，须向相对人说明行为的依据。二是事中听取意见，相对人可以表达自己的意见，提供证据，进行辩论等。三是事后告知权利。行政机关作出决定后，须告知相对人在什么时间以什么方式向哪个机关提出不服，请求救济。其中大量内容体现政务民主之精神。

2．政务公开

政务民主的一个重要条件就是政务公开，这不仅仅是为了监督行政而增加透明度，也是为了使行政机关更好地为公众服务。政务公开的主要内容，一是行政依据公开，如美国1946年《联邦行政程序法》第522条规定“除非某人确已及时获知有关内容，否则机关不得以任何方式要求遵守本应但并未公布在《联邦公报》上的规定事项或者使其受到不利影响。”同年，英国颁布的《行政法规法》对于行政法规的公布也给予了高度重视。二是行政资讯公开。各国行政程序法几乎都规定了行政机关应当根据相对人的申请提供有关资讯，允许其查阅卷宗等。三是行政过程公开。世界各国行政程序法广泛规定行政程序上的听证制度，使得相对人有机会参与行政过程。四是行政决定公开。如1976年德国《行政程序法》第43条第1款规定：“行政行为自被通知到该行为所针对的个人，或者受该行为影响的个人时始产生效力。”

3．行政行为多元化

除了传统的行政行为形式如行政处罚、行政强制措施外，现代行政法在行政行为的表现形式上呈现出多元化的趋势，新的行政管理手段层出不穷。特别是反映所谓“软化行政”的

①参见皮纯协、胡建淼主编《中外行政诉讼词典》，东方出版社1989年版，第758-760页。

诸项行政行为的出现和发展更是充分地体现了这种多元化的趋势。这种多元化趋势产生的根源在于现代社会的发展所带来的行政法理念的变化，体现了现代行政走向实质法治的特征。

以行政指导为例，行政指导起初主要是一种行政行为现象或者说是一种行政事实行为，由于其所具有的操作上的简便性、手段上的温和性和充分体现对相对人意志的尊重等特征，顺应现代行政法的发展而受到行政主体和相对人的广泛欢迎。这一新的行政行为随着其运用领域的逐步拓宽和影响范围的逐步扩大而引起学术界的重视，并受到立法者的关注，1993年日本《行政程序法》第一次对行政指导作出专门规定。

行政合同同样因具有所谓“软化行政”的特点而在现当代得到广泛应用。相对于行政命令和民事合同而言，行政合同所具有的行政性和民事性的双重特征适应了现代社会政府职能扩张、国家对经济活动进行干预的社会客观需要。采用行政合同的方式管理经济，既能够实现国家公共行政目的，又不致破坏经济活动本身的秩序，因而具有深厚的社会基础。其产生的思想根源正在于现代社会民主观念的形成和国家观念的转变①。“行政合同应用最广泛、且最具制度化的当首推法国”；而“在英国，利用契约作为推行政府政策的手段，已成为行政机关经常采用的方式”；“在美国，行政法的产生和发展是与国家对经济的干预有着直接的联系，而政府契约的出现则与福利国家有关”②。德国1976年《行政程序法》则以专章规定了公法合同③。

4．多渠道救济和多形式监督

在行政权的行使逐渐从权力走向福利的过程中，与行政权的行使关系最为密切的是人们即要求行政机关提供积极、有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力扩大进行有效的监督，以及对行政权力侵犯公民权利实施完备的法律救济。而一个简单的道理是，监督、救济的途径必须与被监督、被救济的行为相适应，行政行为和行政管理手段的多元化和复杂化必然要求和导致多途径、多方面地实施监督与救济。因此，尽管从行政法产生之初直至今日，对行政行为的事后救济都是行政法上一项非常重要的内容。但是，第二次世界大战以后，这种事后救济制度有了新的发展和变化，行政诉讼不再是唯一的手段，各国都确立了多途径的救济机制。一般而言，对相对人权利的救济途径亦是对行政机关实施监督的方式。这一时期，行政法发展的一个显著的特征是司法单轨制的危机和行政救济途径与行政监督形式的多样化。

（1）行政裁决

英美法系国家向来坚持由普通法院统一审理和裁决行政纠纷的“司法单轨制”，然而由于行政职能的强化，社会经济、科技的进一步发展，行政纠纷日益具有复杂性和专业性，并且要求得以及时解决。由普通法院按照严格的诉讼程序应付这些问题造成案件的大量积压，甚至出现较多的裁判错误，“司法单轨制”出现危机，由专业性行政机构以简便程序处理不断增多的行政纠纷成为必要。因此各国纷纷建立行政裁判制度，以发挥行政机关内部机构处理行政案件的优势。

（2）行政赔偿

行政赔偿责任是国家责任的一种。在资本主义以前，由于绝对奉行“国家至上”理论，

①参见张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年版，第8-14页。

②参见张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年版，第5-6页。

③参见（印）M P 赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，台湾五南图书出版有限公司1991年版，第382-384页。

国家处于法律之上，国家对自己的行为不承担任何责任，所以不可能有行政赔偿制度。资本主义建立后，基于人民主权和民主制度的要求，在“人民主权”、“天赋人权”、“法治主义”等政治和法律原则之下，国家无责论失去了政治和理论依据。于是，在各国立法和司法实践中逐渐出现了过错官员责任制度，即行政官员对其有过错的职务行为造成相对人损害的，应负个人赔偿责任的制度。此后，为了使公民的合法权益得到全面的救济，基于国家责任理论，这种官员个人赔偿制度很快被国家赔偿制度所代替。到二十世纪二十年代，行政赔偿责任得到迅速发展。

（3）行政补偿

行政补偿是对合法的行政行为造成公民权利缺损予以救济的一项制度。行政补偿制度起初源于私有财产神圣不可侵犯理论，典型的规定是法国《人权宣言》第17条的规定①，以后各国宪法纷纷作出此规定。随着国家赔偿制度的建立，行政补偿制度依赖国家赔偿制度的建立而得以制度化。行政补偿制度的产生是国家责任的一次重大进步，有利于人民获得较完全的救济。

（4）申诉专员对行政失当的救济

1809年瑞典依据宪法规定，首创设立独立的调查官员（ombudsman）调查市民对行政失当（maladministration或译不良行政）所作投诉的制度。这一制度首先传播到斯堪地纳维亚半岛国家，但其真正为世界各国各地广为借鉴和采用，则是在第二次世界大战以后。各国申诉专员制度具体内容虽有不同，但其共同的特点在于申诉专员独立于行政机关，专门对行政失当行为展开调查并提出改进建议，因而主要针对行政失当行为实施救济。

四、行政法的形式：规范化和成文化

在自由资本主义时期，行政职能范围狭小，行政法上的重要原则和主要内容一般都是通过行政判例形成。然而，资本主义发展进入垄断时期以来，随着行政权的不断扩大，判例已愈来愈不能适应这种变化，各国开始倾向以成文法来规范行政权的行使。“二战”以后，调整政府与公民关系的各种行政规范性文件更是层出不穷，呈现出法典化态势，一些主要资本主义国家成熟的行政法制度大都定型于这一时期。立法的重心一是转向加强对行政行为的事前规范。由于制定统一的行政实体法典的困难，选择从程序上规范行政行为的作出过程并进行行政程序法典化运动，成为二十世纪之后尤其是第二次世界大战以后行政法发展的方向。二是加强对行政行为的事后救济，行政裁判法、行政诉讼法以及国家赔偿法的出台，对违法、不当行政行为设立了多途径的救济机制。

1．加紧行政程序立法

对于行政程序的立法最早可追溯到十九世纪末，但将其作为行政立法的核心内容加以立法则是在第二次世界大战以后。1946年美国制定《联邦行政程序法》，该法主要规范了行政机关制定规章和行政裁决行为，并设置了对这两种行为进行司法复审的程序。该法的实施对资本主义国家产生相当大的影响。各国开始着手起草或者加速了酝酿已久的立法化运动。1950年奥地利颁布了《行政程序法》，1955年意大利提出《行政程序法》草案；1958年西班牙《行政程序法》颁布；1968年瑞士联邦《行政程序法》出台；1976年德国《行政程序法》在1963年《行政程序法标准草案》和1965年“慕尼黑草案”基础上修改成熟得以颁布实施；日本《行

①该条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”

政程序法》自1964年提出草案以来经过近30年的论证最终于1993年推出。至此，行政程序法典化运动方兴未艾。

在制定行政程序法的过程中，各国立法或在行政程序法中，或制定单行法律、法规强调政务民主与政务公开。美国于1967年颁布了《情报自由法》，专门规范了政府文件的公开和保密制度，以确保公众的知情权。受其影响，澳大利亚于1982年也出台了《情报自由法》。一贯重视行政程序的美国，不满足于《联邦行政程序法》和《情报自由法》，于1976年又颁布了《阳光下的政府法》，规定合议制机关的会议公开制度。

在法国，行政程序传统上采取秘密原则，只有法律上规定必须公开的才予以公开。1978年7月17日，法国制定了《行政与公众关系法》①，规定行政程序公开是原则，秘密是例外。公民有权查阅行政程序上的各种非记名的文件，记名的文件只能由文件中记载的人查阅。不能查阅的文件限于政府正在讨论中的秘密事项，关于国防、外交、财政方面的秘密，关于审判程序的秘密，工商秘密，违反税法和关税的侦查等。为了保证行政程序的公开，法律规定成立一个行政文件了解委员会，保障公民查阅文件的自由。在行政机关拒绝查阅某项文件时，公民可向该委员会申诉。委员会审查公民的请求后，有权向行政机关提出建议。若该建议遭到行政机关的拒绝，公民便可向行政法院申诉。该法还规定，行政机关的内部规则，例如各部所作的包含对实体法的解释或行政程序的描述的通令、指示、通知、答复等等，也必须依法公布。

关于行政行为说明理由制度，法国于1979年颁布《说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法》②，规定行政机关作出行政决定应当说明理由，说明理由应当以书面形式进行，且应指出构成决定根据的法律理由和事实理由；即使因紧急情况不能说明理由的，应当事人的要求，行政机关也应当在1个月内将理由告知当事人。一些国家则在行政程序法中规定行政行为说明理由制度。

与政务公开相映衬的是，行政程序立法上对私情报给予了保护。美国1974制定《私人保密法》，规定行政机关对其掌握的公民个人的有关资料应予保密。该法被编入《美国法典》第5编第522条1节，成为《联邦行政程序法》的一部分。澳大利亚也于1988年颁布《隐私权法》，以保护企业、团体和个人的私情报。

2．规范行政裁决制度

1958年，英国制定《行政裁判所与调查法》，正式确立了由行政裁判所处理行政纠纷的行政救济制度。美国则早在1946年《联邦行政程序法》中就授予了相对人“行政上诉”权。澳大利亚1975年实施《行政上诉裁判法》。大陆法系国家虽然一般都设有专门的行政法院，但同时也确立了类似的以原行政机关或者其上级行政机关受理不服请求的制度。如法国的行政救济制度。德国以其1960年《行政法院法》和1976年《行政程序法》规范了行政申诉制度。融两大法系特点于一体的日本，与1962年颁布了《行政不服审查法》，确立了今日日本的行政不服审查制度。

3．行政诉讼和司法审查制度的成文化

可以说以保护公民权益，监督行政机关依法行政为目的的行政诉讼制度与行政法有着同①又名《改善行政机关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的各项规定》，见应松年主编：《外国

行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第563页。

②见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第568页。

样悠久的历史。第二次世界大战以后，西方各主要国家都积极总结经验，以成文法规范行政诉讼。1945年，法国汇集了以前行政法院组织的零星条文，颁布了《最高行政法院组织法令》，它不仅是最高行政法院的组织规则，也是行政诉讼的程序规则。1948年，美国制定《司法审查法》。1960年德国颁布《行政法院法》。1962年日本修改其1948年《行政案件诉讼特例法》，颁布《行政案件诉讼法》。1977年澳大利亚实施《行政决定（司法审查）法》。

当代行政诉讼的主要发展趋势，一是诉权的扩大。过去，只有直接受到行政行为侵害的利害关系人才有起诉资格，现在这种限制已经大为宽松。在英国，以丹宁勋爵为代表的法官们自二十世纪五十年代起，就对传统的诉权制度进行了改革。他认为，当事人只要与行政行为有着“充分”利益便具有诉权，从而受行政行为的间接侵害的当事人也具有起诉资格①。二是受案范围的扩大。各国在确定行政诉讼的受案范围时，立法大多由列举式转向概括式，审查对象也不局限于具体行政行为，还包括抽象行政行为。如澳大利亚《行政决定（司法审查）法》第5、6、7条规定，受到行政机关“决定”、“措施”、“拖延”等不利影响的利害关系人可提起行政诉讼。这里的决定既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。值得注意的是，该法还规定了对“正在或将要”作出的行政行为也可起诉，不同于大多数国家限于已经作出的行政行为。

4．行政赔偿立法的法典化

典型的例子是1910年德国颁布的《官吏国家责任法》，这一法律文件至今仍未完全失去其效力②。但是，行政赔偿责任真正在理论上和立法实践上的成熟，还是在第二次世界大战以后。1946年美国颁布《联邦侵权求偿法》，率先抛弃了普通法传统的主权豁免原则。1947年，英国颁布《王权诉讼法》，彻底放弃了“国王不得为非”的封建神话，首次承认国家赔偿责任。同年，日本制定《国家赔偿法》。1948年，奥地利《国家赔偿法》颁布。1959年，瑞士制定《联邦、官署委员会及公务员责任法》。1967年，韩国颁布《国家赔偿法》。

5．关于申诉专员的立法

对申诉专员制度，各国一般是在宪法中加以规定后又制定有专门的申诉专员立法。芬兰于1919年，丹麦于1953年，挪威和新西兰于1962年，法国于1973年，澳大利亚于1976年在本国创设了相同或类似的制度。英国于1967年建立议会行政申诉专员，1973年在全国建立卫生行政申诉专员，1975年在全国建立地方行政申诉专员。受英国立法的影响，我国香港地区于1988年颁布《申诉专员条例》，确立了香港的申诉专员制度。世界各国各地的申诉专员制度在保障公民权利，促进行政公平与效率方面，发挥了重要作用。

①参见（英）丹宁：《法律的训诫》，杨百揆等译，群众出版社1985年版，第56-124页。

② 1981年联邦德国曾颁布《国家赔偿责任法》，规定在法律规定的情况下，国家对立法、司法、行政领域里的一切侵权行为承担赔偿责任。但联邦宪法法院在1982年以联邦议会无权制定一个既适用联邦，又适用各邦机构的法律为由判决宣布无效。因此，目前德国行政赔偿的依据主要是1949年《基本法》和1900年《德国民法典》。参见（印）M P 赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，台湾五南图书出版有限公司1991年版，第329-332页。