宪政中国初论

一、问题意识与研究计划 一个世纪以前，梁启超先生曾饱含深情地在他的《少年中国说》中指出：“故今日之责任，不在他人，而全在我少年。少年智则国智，少年富则国富，少年强则国强，少年独立则国独立，少年自由则国自由，少年进步则国进步，少年胜于欧洲则国胜于欧洲，少年雄于地球则国雄于地球。”“美哉我少年中国，与天不老；壮哉我少年中国，与国无疆！”哲人已逝，但他的话语却跨越了时空。“宪政中国”在语汇上便是对“少年中国”的借鉴。不仅如此，我们还试图套用他的话提出，今日中国之前途与命运，主要不在于别的，而在于宪政建设；宪政建设欣欣向荣则中国欣欣向荣，宪政建设生生不息则中国生生不息，宪政建设推进顺利则中国发展顺利，宪政建设成效显著则中国发展成效显著。在中国加入了WTO之后，在各种各样的依法治国方案层出不穷之时，在宪法意识缺乏仍然是中国理论界（当然包括法学界）最普遍、最严重的“集体缺钙症”[1]之情况下，强调“宪政中国”而不是“法治中国”，无疑具有极其重要的意义。 然而，问题的复杂性在于，能否套用梁启超先生的论断浓墨重彩“宪政中国”？而且，为什么恰恰是“宪政中国”，而不是别的“××中国”？在我们看来，套用是完全可以的，理由至少有以下四个：第一，从纯学术探究的角度来说，“宪政中国”比“法治中国”、“民主中国”、“民主宪政中国”等更具优越性；第二，从中国的演进历史来看，“宪政中国”是当代中国国家发展[2]的内在逻辑；第三，“宪政中国”是中国实现现代化的客观要求；第四，放眼世界，“宪政中国”是中华民族实现伟大复兴并为全人类作出更大贡献的必由之路。对这四个理由，我们将分别撰文论述，本文即是对第一个理由的发挥。至于“宪政中国”究竟是怎样的中国，在既有条件下如何建设“宪政中国”等等，在我们的研究中，那是在把“宪政中国”的必要性、紧迫性与可能性阐述清楚之后的事情。 二、“宪政中国”的导出 历史发展到20世纪后期，经过十年内乱折磨的中国再次擦亮了自己的眼睛。以1978年12月中国共产党的十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放时期，中国的民主法制建设揭开了新的序幕，中国的国家发展也因此获得了新的色调。对此，我们只要简单梳理有关线索即可了然于心。 中国共产党的十一届三中全会公报强调指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”“要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。”该公报还特别提出要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。” 1981年6月，中国共产党十一届六中全会在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中又进一步指出：“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律，并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似文化大革命的混乱局面在任何范围内重演。” [!--empirenews.page--] 1982年9月，中国共产党十二大通过的新党章进一步规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”十二大报告还为此强调：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重重要原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”十二大报告还明确指出：“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。” 1982年12月，五届全国人民代表大会五次会议通过的《中华人民共和国宪法》庄严宣布：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” 上述重要决定和规定，深刻表明我国在民主法制建设的指导思想上实现了拨乱反正，也标志着我国的国家发展从此开始了重大转折；但同时也应看到，这些决定和规定只是把民主提到了根本目标与根本任务的高度，而法制却没有受到同样的“礼遇”；相反，它们提及法制，主要是为了防止文革式错误的再次发生，正如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“决不能让类似文化大革命的混乱局面在任何范围内重演。”而且，它们在谈到民主与法制的关系时，主要是把法制作为保障民主的一种手段和方式，正如中国共产党的十一届三中全会公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”。这绝非我们在信口开河，亦非我们在苛求历史。相反，在我们看来，这种情形的出现似乎是注定的，是由中国社会所处历史阶段的现实条件所决定的，比如学术界尚不能及时提供足够的理论支持，这可从80年代初法学界关于“人治与法治”问题的大讨论中得到印证。尽管在这场讨论中观点纷坛，但都是针对文化大革命中的“无法无天”进行的反思和政治批判，因而没有把法治提到根本的治国方略来认识和对待。当时主张实行法治的观点，较多地局限于要求恢复和建立社会主义的法律、法律制度和法律机关；强调“健全社会主义法制”，也主要理解为将法制作为管理国家与控制社会秩序的手段；而且，当时的指导思想和法制实践，也只是“既依靠政策，又依靠法制”，二者并重（实际上仍然是政策占上风），而没有把法律摆在至高无上的权威地位。然而这一切随着中国共产党十五大的召开而发生了巨大改变。 中国共产党的十五大将永远在中国历史上引人注目，因为这次大会将依法治国确立为中国共产党领导人民治理国家的基本方略，明确提出了“建设社会主义法治国家”这一关于国家发展的崭新目标。在十五大报告中，关于“依法治国，建设社会主义法治国家”的论述，其分量之厚重，旗帜之鲜明，地位之突出，是前所未有的。它突出表现在6处提及“依法治国”，并果断地把“建设社会主义法制国家”的提法改变为“建设社会主义法治国家”。在十五大报告中，从“法制”到“法治”虽然只有一字之改，但是“这一字之改，同人治划清了界限，体现了时代精神，这是中国共产党第一次以党的决议正式宣布要告别人治的历史，走上社会主义民主法治之路的新阶段的开始，是党在治国方略与理念上的重大突破。”[3]1999年3月，“依法治国，建设社会主义法治国家”在时代的呼唤与人民的期待下被载入宪法，从而标志着中国国家发展方略实现了重大飞跃。正如全国人民代表大会常务委员会委员、法律委员会委员谢安山所说，把“依法治国，建设社会主义法治国家”的内容写进宪法，是用法律的形式把党的十五大提出的依法治国方略确定下来，标志着我国彻底摒弃人治影响，坚定不移地走上了法治之路。[4] [!--empirenews.page--] 治国方略的改变，给中国国家发展带来了新气象。俞荣根教授在论及十五大报告将法治提升为治国方略时指出，自那以后，在共和国所及之处，诸凡政治生活、会议文件、集会讲演、新闻报道、大众传媒、学术著述、课[1][2][3][4][5]下一页 堂教学乃至街谈巷议，“法治”二字在见著纸面、显示银屏等等方面的频率都居高不下。[5]高鸿钧教授更是形象地将法治类比于红楼，从而揭示出治国方略改变前后的明显差别。“法治之运，其戏剧性颇似红楼。她虽姗姗来迟，然一旦登场，竟如此占尽风光，实始料所不及。时下，法治几近口头禅，学人奉为时髦话语，大众拜作降魔符咒，政要目如灵丹妙药……”[6]所有这些，表明法治正逐步由国家政治中枢走向社会，由专家学者的呼号深入民间，中国正一步步稳健地走向“法治理想国”。这是必有的要事，亦是天大的好事。正是在这里，有两个相互关联的方面值得我们特别注意：一方面，我们必须保持足够的清醒，切忌用趋势代替现实，切忌被一时的进展模糊视线，绝不能虚妄地称当代中国为法治国家，毕竟只是在“走向”而远未“达致”；另一方面，我们又必须冲“法治理想国”抱有坚定的信念，更加理直气壮、更加自觉、更加有效、更加执著地追求“达致”，哪怕这种“达致”的可能性只有1％，也要付出100％的努力。历史就这样把责任摆到了当代中国人的面前。那么，该如何看待并承担这份责任呢？在我们看来，关键在于要大张旗鼓地倡导“宪政中国”主张，排除万难地去建设一个“宪政中国”。 三、为什么是“宪政中国”而不是“民主中国” 何谓宪政，仁者见仁，智者见智，如有学者从权力制约角度来阐述宪政，认为宪政的直接目标就是“限政”，[7]宪政简而言之就是有限政府；[8]有学者则从宪法实施的角度来界定宪政，认为宪政的主要内涵是指依照宪法规定所产生的政治制度，是宪法规范与实施宪法的政治实践相结合的产物；[9]还有学者认为，作为宪法之果，宪政是宪法逻辑运动的状态。[10]尽管学者们从不同角度描述了他们认识上的种种区别，但他们都普遍把宪政与民主、民主政治联系在一起。比如1985年以来出版的众多法学辞书一般都大同小异地认为，“宪政是以宪法为中心的民主政治”，[11]是在“立宪政体下，统治阶级的成员都平等地参政，即实行民主政治。”又比如，许崇德教授认为，宪政的实质是民主政治，“如果再加上形式要件，那么，宪政应是实施宪法的民主政治。”[12]再比如，张庆福研究员认为，“宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来，以便巩固和发展这种民主事实。”[13]可以说，宪法学界乃至整个学术界，在谈及宪政时往往都涵盖了民主政治。这种高度一致自然受到毛泽东同志“宪政是什么呢？就是民主的政治”[14]这个重要论断的影响，但不能认为这是一种教条主义。[15]简言之，从宪政与民主政治的联系看，倡导“宪政中国”自然包括了民主政治的要求，因而在提“宪政中国”时没有必要再提“民主中国”或“民主宪政中国”。 [!--empirenews.page--] 更重要的还在于，从宪政与民主、民主政治的区别来看，宪政实际上是对民主、民主政治的超越。尽管宪政与民主政治关联甚切，但不能说两者是一回事，因为它们无论在人文关怀与价值取向上，还是在实现途径与保障机制上都存在相异之处。比如，宪政主义不仅尊重多数人的意见，而且保护少数人的权利，防止“大多数人的暴政”。的确，对于不受法律规范的“大民主”，宪政主义尤为在意。又比如，宪政主义不仅意味着国家权力要受到限制，而且更看重政府权威与权力同国民权利与自由之间的制衡。既然是制衡，就不能不信守中立与公正，因而在政府与民众之间保持着一定的张力就构成了宪政的精义。事实上，有民主政治并不等于实现了宪政，古希腊城邦民主制、中世纪城市民主制以及近现代不少国家的民主实践都能说明这一点。随着宪法学的发展，学者们在论及宪政时除了将之与民主政治联系起来之外，还往往将宪政与宪法、法治和人权相联系，从而将宪政与民主政治区别开来；而正是在这一系列区别当中，宪政明显地体现出相对于民主政治的优越性。试以宪法与宪政的关系为例。 不管学术界对宪法与宪政的关系如何概括，有一点是可以肯定的，即没有宪法就没有宪政，或者说无宪法即无宪政，而不论成文宪法国家还是不成文宪法国家，对这样一种认识，虽然学者们表述各异，但观点却高度一致。如有学者认为宪法与宪政是形式与内容的关系，宪法是宪政的形式，宪政是宪法的内容。[16]而内容与形式相互联系、不可分割，因而可以说无宪法即无宪政。有的学者进一步明确指出，宪法是宪政的基础、前提或起点。[17]当然，“一语道破天机”的还是许崇德教授。他说：“一个国家假若没有宪法，那也就谈不上什么宪政了。此乃不言自明的道理。”[18]民主政治由来已久，在古希腊就曾兴盛过，但那时并无宪法，说明民主政治可以与宪法相分离。然而这种分离并不能说明民主政治相对于宪政的独立性与优越性，相反，它意味着风险，意味着不完全，在当今世界尤其如此。因为脱离开法律尤其是脱离作为国家根本大法的宪法的民主政治，极有可能成为乌托邦式的空想，可望而不可及；或者犹如建立在沙滩上的大厦，随时都有倾覆之危。改革开放以前的中国以极其惨重的代价印证了这一点。痛定思痛，邓小平同志反复强调要实现民主的制度化与法律化，并且使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法与注意力的改变而改变。 更进一步说，不能离开法律尤其是宪法来谈民主政治，不仅是历史的昭示，而且是理论的必然。对于民主与法治的关系，人们基本一致的看法是，民主是法治的基础与精髓，法治则是民主的体现与保障。尽管一种言简意赅的概括还有进一步深入的必要与可能，但确实大体揭示了两者的基本关系。而言及法治，不管对它采取何种意义上的理解，宪法都是不能缺位的；换句话说，离开宪法来谈法治是令人莫名