工作研究：特色小镇在乡村振兴战略中的积极作用

特色小镇在乡村振兴战略中的积极作用 党的十九大报告指出: “要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建 立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村 现代化。”特色小镇建设是实施乡村振兴战略的重要着力点、支撑点。通过特色小镇建设,持续推进一批乡村特色产业、文化旅 游,加快一批特而强、聚而合、精而美、活而新的特色小镇茁壮 成长,加快推进农业农村现代化。但从近年来的实践中发现,一 方面各地建设特色小镇的热情不减,一些地区大胆探索,打造 出了一批有产业特色、环境优美、宜业宜居的特色小镇,彰显出 了鲜明的独特性和旺盛的生命力;另一方面在快速推进特色小 镇建设的同时,一些地方特色小镇建设出现了定位不准、急于 求成、盲目发展以及市场化不足等问题,有些地区甚至存在政 府债务风险加剧和房地产化的苗头。这些问题偏离了特色小镇 建设在推进乡村振兴战略进程中重要作用的本质。所以,充分 认识推进乡村振兴战略进程中特色小镇建设的重 要作用,针对 在推进乡村振兴战略进程特色小镇发展中的问题,研究探讨如 何引导特色小镇健康发展,推进乡村振兴战略实施具有重要的现实意义。 一、推进乡村振兴战略进程中特色小镇建设的重要作用 (一)有利于提高农村产业发展水平。 2018 年中央一号文 件提出,乡村振兴,产业兴旺是重点。实现乡村振兴必须牢牢立 足产业兴旺,紧密结合城市发展,实现城乡资源的双向流动。特 色小镇的新兴产业是带动乡村产业兴旺和经济社会发展的内 在动力。特色小镇的建设要求以特色产业为核心,借助特色小 镇建设的东风,原有特色产业的小镇就可以实现产业转型和升 级,提高竞争力,同时原来没有形成特色产业的小镇通过打造 特色产业则可以实现产业结构升级,提高产业发展水平。特色 小镇不仅具有提供旅游服务及相关产品的功能,还具有非常重 要的一个独特功能,即特色小镇优越的生活设施、优美的生态 环境、完善的公共服务,更容易跨界融合产生新兴产业。特色小 镇建设的产业融合发展既有“一二三产业的融合发展”,也有 “制造业服务化”和 “服务业制造化”。正是具有了这些新兴的产 业,特色小镇才能持续确立竞争优势,也才能够吸引更多资金、 技 术和人才。现有特色小镇的产业定位,主要分为“消费服务 型”和“生产服务型”两大类。消费服务型特色小镇以生活服务、 健康服务为主导,构建流程标准化、企业个性化的公共服务平 台,面向个人和家庭,创造出满足不同消费者个性化新产品或 新服务。生产服务型特色小镇以生产性服务业为主导,面向企 业或其他社会经济组织,服务、辐射一定区域范围和市场范围。 由于特色小镇与乡村联系紧密,在地理空间上一体化,在经济 关系上资源互补,在产业链上相互协作。所以,特色小镇能够成 为当前带动乡村产业跨界融合发展的重要平台,在构建现代农 业的产业、生产和经营体系,促进农村一二三产业融合发展,实 现小农户和现代城镇产业发展有机衔接方面发挥独特作用。 (二)有利于缩小城乡之间的差距。 长期以来城市作为人 口、经济、信息、科技等的集聚空间,一直是现代、先进、方便、快 捷、高效、卫生等的代名词,而农村虽然随着科技和农业的发展 有了较高的发展,但是与城市相比,其发展速度慢,发展水平落后,农村居民享受的基础设施和公共服务也远落后于城市居 民。特色小镇的建设可以带动一大批村镇的经济发展和设 施建 设,提高农村居民的生活水平和质量,并为许多农民提供就业 岗位,增加他们的收入,从而有利于缩小城乡差距,促进社会公 平。同时也促进农民思想意识转变:无论是小镇特色产业的发 展、还是旅游业的发展,特色小镇的建设必定使生活在其中的 居民受到经济快速发展带来的冲击,不断认识新事物,接收到 的信息、技术越来越多,接触到的人越来越多,他们的思想意识 在这个过程中会发生一定的变化,有利于素质的提高和一些落 后行为方式的改正。 乡村振兴,乡风 文明是保障。必须坚持物质文明和精神文明一起抓,提升农民 精神风貌,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风,不断提高乡村 社会文明程度。优秀的历史文化、民俗文化、古代建筑遗迹等是 我们中华民族的宝贵财富,这些财富很多都位于农村地区,有 的地方位置比较偏远、交通不便、经济落后,通过特色小镇的建 设就可以加强对这些地区文物古迹的保护、修复、开发和宣传, 弘扬优秀文化,传播优秀思想;乡村振兴,生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应 自然、保护自然,推动乡村自然资本加快增值,实现百姓富、生 态美的统一。特色小镇强调生活、生产、生态三生融合,打造宜 居宜业宜游的空间,良好的生态 环境是特色小镇所必备的,这 就要求特色小镇建设过程中必须重视对生态环境的保护,小镇 规划要与地形地貌有机结合,融入山水林田湖等自然要素,彰 显优美的山水格局和高低错落的天际线。因此,特色小镇对于 推进生态环境保护也具有重要的意义。 二、引导特色小镇健康发展,推进乡村振兴战略实施 近年来,特色小镇在全国遍地开花,从中央到地方,各级政 府都在大力推动小镇建设,短短几年内,特色小镇建设浪潮席 卷全国,成为投资热点。据统计,截至 2017 年底,全国各地特色 小镇项目已超 2,000 余个。在特色小镇快速落地的同时,一些 地方“长官意志”问题严重,把特色小镇建设作为“融资平台”, 追求特色小镇建设数量而忽视质量,建设过程中盲目跟风、急于求成,缺少周密严谨的规划,让特色小镇建设陷入了无“特 色”的窘境。此外,部分房地产开发商在特色小镇建设过程中沿 用圈地盖楼、物业租售的老套路, “房地产化”问题突出。这些问 题既偏离了特色小镇建设的本质,也突显出目前特色小镇发展 缺乏“理念”。引导特色小镇健康发展,推进乡村振兴战略实施, 就应该重视如下几点: (一)准确把握特色小镇内涵,注重打造鲜明特色。 引导特色小镇健康发展,前提是要准确把握特色小镇内涵特质。特色小镇不同于普通的行政建制小城镇,一般是基于小镇所在地资 源禀赋或其他优势条件,在一定的城镇空间范围内吸引资本、 企业、技术、人口等生产要素和创新要素聚集,形成能够发挥当 地禀赋优势、服务于更大范围消费群体的特色产业,以及依靠 产业支撑的小镇。这一特点使得特色小镇更能够成为创新和创业的平台,成为特色产业培育和发展的平台;注重打造鲜明特 色。在推进特色小镇和小城镇建设过程中,要立足区位条件、资 源禀赋、产业积淀和地域特征,以特色产业为核心,兼顾特色文 化、特色功能和特色建筑,找准特色、凸显特色、放大特色,防止 内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。聚焦高端产业 和产业高端方向,着力发展优势主导特色产业,延伸产业链、提 升价值链、创新供应链,吸引人才、技术、资金等高端要素集聚, 打造特色产业集群。保持“特色小镇”的鲜明性和乡土文化的鲜活性。 (二)严格节约集约用地,严控房地产化倾向。 推进特色小 镇发展存在的“长官意志”、“融资平台”和“房地产化”问题,都 跟土地直接相关。政府缺钱,认为抢到特色小镇这顶“帽子”,就 有项目、来钱快。企业缺地,以特色小镇名义拿地容易,成本低。 二者一拍即合,于是把特色小镇建设当作融资平台。有的大干 快上造景观、炒概念,有的不具备产业基础、盲目“跟风”。所以, 在推进特色小镇发展中,要落实最严格的耕地保护制度和最严 格的节约用地制度,在符合土地利用总体规划和城乡规划的前 提下,划定特色小镇和小城镇发展边界,避免另起炉灶、大拆大 建。鼓励盘活存量和低效建设用地,严控新增建设用地规模,全 面实行建设用地增减挂钩政策,不得占用永久基本农田。合理 控制特色小镇四至范围,规划用地面积控制在 3 平方公里左右,其中建设用地面积控制在 1 平方公里左右,旅游、体育和农 业类特色小镇可适当放宽。要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳 就业和常住人口规模,从严控制房地产开发,合理确定住宅用 地比例,并结合所在市县商品住房库存消化周期确定供应时 序。适度提高产业及商业用地比例,鼓励优先发展产业。科学论 证企业创建特色小镇规划,对产业内容、盈利模式和后期运营 方案进行重点把关,防范“假小镇真地产”项目。 (三)厘清政府与市场边界,严防政府债务风险。 按照政府 引导、企业主体、市场化运作的要求,创新建设模式、管理方式 和服务手段,推动多元化主体同心同向、共建共享,发挥政府制 定规划政策、搭建发展平台等作用,防止政府大包大揽和加剧 债务风险。我们要以企业为特色小镇和小城镇建设主力军,引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给,激发企业家创造力 和人民消费需求。鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇, 培育特色小镇投资运营商,避免项目简单堆砌和碎片化开发。 发挥政府强化规划引导、营造制度环境、提供设施服务等作用, 顺势而为、因势利导,不要过度干预。鼓励利用财政资金联合社 会资本,共同发起特色小镇建设基金,尽可能避免政府举债建 设进而加重债务包袱。统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹 措和还款来源,稳妥把握配套设施建设节奏。 (四)严守生态保护红线,有效推进 “三生融合”。 要按照《关 于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求,依据应划尽划、 应保尽保原则完成生态保护红线划定工作。严禁以特色小镇和 小城镇建设名义破坏生态,严格保护自然保护区、文化自然遗 产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域, 严禁挖山填湖、破坏山水田园。严把特色小镇和小城镇产业准入关,防止引入 高污染、高耗能产业,加强环境治理设施建设;我们要立足以人 为本,科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间,促进产城人 文融合发展,营造宜居宜业环境,提高集聚人口能力和人民群 众获得感。留存原住居民生活空间,防止将原住居民整体迁出。 增强生活服务功能,构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣 “商业圈”。提炼文化经典元素和标志性符号,合理应用于建设 运营及公共空间。保护特色景观资源,将美丽资源转化为“美丽 经济”。按照提升资源品质和旅游品牌、培育战略性支柱产业的 内在要求,建设综合性、多功能、多业态的小型旅游区和生态养 生居住区。重点发挥 “三大功能”:生态养生居住功能,旅游、度 假功能,产业培育功能。 (五)坚持产业建镇,实行创建达标制度。 特色小镇规划建 设,首先要进行产业定位。实现 “一镇一业”, “特”就是主攻当地 特色产业,而不是其他。“强”主要表现为围绕特色产业,加大投 入,将特色产业培育成行业中的“单打冠军”。其次要将特色小 镇功能集成“紧贴产业”, “聚”就是特色小镇一定要有产业、文 化、旅游和社区四大功能的聚集。“合”就是四大