中国农村公共产品供给问题
中国农村公共产品供给问题
改革开放以来,我国农村公共产品的供给取得了巨大的成就,但仍然存在着供给不足、供给结构失衡以及供给效率低等问题。如何才能提高农村公共产品的供给水平,实现有效供给,已成为政府和各界共同关注的问题。 本文以马克思主义经济学理论为指导,在借鉴国内外相关研究成果的基础上,运用科学的理论和方法对我国农村公共产品供给问题进行较为系统的研究,旨在进一步增强对改善我国农村公共产品供给重要性的认识,并为政府实现农村公共产品的有效供给提供对策建议。
一、农村公共产品理论
农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。它既包括中央政府提供的覆盖农村地区的全国性公共产品，又包括地方政府和村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品。
1.公共工程：大中型农业基本建设投资项目，主要指政府办的对农业生产有直接联系的，如根治河流、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，兴建大中型水利枢纽，大规模植树造林，农业生产和农产品流通的重点基础设施及商品粮基地建设等专案；农村环境保护工程，如退耕还林还草工程、治理环境污染等。 2.公共教育：农村范围内的中小学九年义务教育；教育各部门所属各类学校的基建支出；支援不发达地区的教育支出；农村扫盲工作等。
3. 社会保障：主要用於抚恤和社会救济福利事业，对农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持，农村福利机构的建立和福利设施的建设，以及自然灾害救济等。
4.医疗保障：环境治理、健康宣传等公共卫生和计划生育、传染病控制等基本临床医疗服务支出；农村基本医疗服务网路的建设等。 5.行政机构管理费和事业单位事业费：指农村基层政府正常运作，实现宏观管理职能所需要的管理费，以及农村农林水气象等部门的事业费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费。
6.社会秩序和法律的维护：法律和秩序是保障社会正常、健康发展和运行的基础，农村社会也不例外，因此，公检法等部门所需经费应由公共财政负担。
二、我国农村公共品供给存在的问题
（一）农村公共产品供给总量不足
我国农村公共产品的供给呈现出总体不足的状况。
首先，由于历史原因，长期的以农补工已是我国农业基础设施严重不足，多年来农业基建投资的数额始终偏低。1978—1998年，国家的农业基建投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基建投资的1.5%，虽然1999年和2000年国家把这一比重分别提高至2.4%和2.7%，但比较其他行业，仍然很低。其次，农村大部分人口未享受医疗保险，也没有社会保障。由农村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。
（二）农村公共产品供给效率低下
农村公共资金使用效果差，农村公共产品供给效率低，突出表现在以下三方面 ：
1.财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。
我国政府对农业投入的渠道较多，财政对农业的支出分部门管理，涉及政府的多个职能部门。由于分属不同部门管理，财政资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同成程度地存在条块分割，除了上级转移支付外，几乎没有其他经费来源。
2.税费改革后农村公共产品的财政投入渠道不健全。税费改革取消了乡统筹等制度外收费，国家相应补助地方一定转移支付资金，但除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外，对其他公共产品投入只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，用于县以下的比例不低于70%”，没有作出硬性的专门规定，实际工作中农村公共产品提供存在经费困难的问题。
3.税费改革后部分公共产品和公共服务质量下降。公共服务管理和专业技术人员流失，突出反映在农村义务教育方面。
（三）农村公共产品供给结构失衡 农村公共产品的供给，主要是帮助农民发展生产，改善生活质量。我国农村是否提供公共产品，不是依据农村需要，而是根据基层政府指令决定的；基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行为目标和农民的需求往往不一致。这种自上而下的供给决策机制造成了造成了农村公共产品供给结构失衡。
(四)农村公共产品供给主体责任不明确
由于中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出。乡镇政府只能凭借自身的行政强力寻求制度外财力，所以事实上制度外供给成为我国农村公共产品供给的鲜明特点，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。这样无形中本应由国家负担的职能便被转嫁给了农村经济组织和农民，影响了农村公共产品的供给能力。
三、完善我国农村公共产品供给对策
（一）建立民主表达机制，优化农村公共产品供给决策机制
（二）科学划分各级政府的财力和事权，完善财政供给机制
1.根据农村公共产品的特性，明确划分各级政府的事权
2.按照财权与事权对称的原则，调整中央与地方政府之间的财力分配格局
3.完善政府间转移支付制度，加大各级政府对农村的财政转移支付力度 (三）加强农村公共产品供给的法制化和制度化，健全农村公共资金监督管理机制
新时期我国农村公共产品供给问题探析
第２７卷 第４期
２０１０年１２月 河 北 工 程 大 学 学 报 （社 会 科 学 版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖｏ１．２７ Ｎｏ．４
Ｄｅｃ．２０ｌ０
新时期我国农村公共产品供给问题探析
潘琼琼
（安徽师范大学政法学院，芜湖２４１００３）
［摘 要］农村公共产品是农民增收，农业和农村得以发展的前提保证。但目前我国农村公
共产品供给存在着供给总量不足，供给效能低下和供给主体错位等问题。当然，导致农村公共产
品供给困难的原因是多方面的，文章主要从两方面来分析，并根据这两方面原因提出了加大对
农村公共产品的供给，建立农民需求表达机制，实现供给主体多元化和完善相关监督机制等解
决途径。
［关键词］农村公共产品；供给困难；解决路径
［中图分类号］Ｆ３２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７３—９４７７（２０１０）０４—００４６—０３
农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，具
有非排它性和非竞争性，用于满足农村公共需求。它包
括农村基础设施、农村公共教育、农村社会保障、农村
公共卫生等。农村公共产品供给是社会主义新农村建
设的关键所在，是新农村建设中的一项基础工程，是构
建社会主义和谐社会的一个重要因素。但是，目前我国
农村公共产品的供给仍存在很大的问题。这对我国发
展社会主义新农村和构建社会主义和谐社会仍是一项
巨大的挑战。因此，分析和解决农村公共产品供给困难
是我们的当务之急。
一、农村公共产品供给存在的问题
相比城市宽敞的马路，明亮的教室，设施齐全的医
院以及和谐的敬老院，农村公共产品的现状突出的表
现在行路难、上学难、看病难、养老难等。通过对有关资
料的收集，笔者认为主要有以下几个方面。
（一）农村公共产品供给总量不足
新中国成立之后，我国实行近半个世纪的城乡二元
结构体制政策，走得是一条“农村推动城市，农业支持工
农村公共产品供给现状、成因及对策分析
第２２卷第３期 湖南工程学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｎａｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｖｏ１．２２．Ｎｏ．３ Ｓｅｐｔ．２０１２
农村公共产品供给现状、成因及对策分析
陈秋芸
（福建师范大学公共管理学院，福建福州３５０００７）
摘要：目前农村公共产品呈现供给总量不足、供给机制不合理的现状；其主要原因是城乡二元结构、
农村公共产品供给机制不合理、政府权责配置不当及农村财政困难等，这严重制约了农村经济社会的发 展；为此，必须采取打破城乡“二元结构”、统筹城乡发展，完善转移支付制度、加大财政投入，改革农村
公共产品供给机制，实现农村公共产品供给资金渠道多元化等措施，改变农村公共产品供给现状。
关键词：农村；公共产品；现状；对策 中图分类号：Ｆ３２３．８９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—１１８１（２０１２）０３—００１３—０３
公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或 使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，
“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对 该产品消费的减少”。｜ｌ 农村公共产品是相对于农
村私人产品而言的，为农村地区农业、农村或农民生
产、生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性 的产品或服务。＿２ 实践证明，增加农村公共产品供
给有助于农民生活水平的提高、农村生产条件的改 善与建设和谐社会。
一我国农村公共产品供给现状
（一）农村公共产品供给总量不足
由于我国在工业化初期实行“以工促农”政策， 将大量的农业积累转化为工业积累，同时又通过
“户籍制度”限制农村剩余劳动力向城市转移，以缓 解城市空间发展压力，可以说，中国农民为城市工业 化进程作出了巨大的牺牲。 这种“二元经济结构”
直接导致了农村公共产品供给不足，需要国家财政 的鼎力相助。从我国财政支农支出来看，虽然绝对 额逐年增长，但是从相对额来看，则呈现逐年下降 的趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重远低 于农业在国内生产总值中的比重。＿４ 这使农村公共
农村公共产品供给存在的问题及原因探析
安徽农学通报，Ａｎｈｕｉ Ａ ．Ｓｃｉ．Ｂｕｌ１．２００８，１４（１） ４３
农村公共产品供给存在的问题及原因探析
张士云 江激宇 （安徽农业大学经济与贸易学院，安徽合肥２３００３６） 摘要：本文从农村公共产品供给效率和供给公平性两个方面分析了农村公共产品供给所存在的问题．进而从供给 制度角度剖析其产生的原因，并在分析的基础上，从农村公共产品供给机制的设想、供给主体的设计及供给制度创新 等方面重构了新时期农村公共产品供给制度。 关键词：农村公共产品；供给；原因探析 中图分类号Ｆ３２０．１ 文献标识码Ａ 文章编号１００７—７７３１（２００８）０１—４３一ｏ４ ｌ 当前我国农村公共产品供给存在的问题 农村税费改革后，取消了农业税，也取消了“三提五 统”，义务工和劳动积累工也大为减少，农村公共产品供给 的建设资金主要靠上级转移支付，基层政府制度外筹资的 能力大为下降。由于供给资金的短缺，我国农村公共产品 供给存在的问题暴露无遗。我国农村公共产品的供给不 管是从效率上，还是公平方面都存在着很多的问题。同 时，由于我国经济发展的不均衡性，中西部地区的农村公 共产品供给中效率和公平的问题尤为突出。笔者从效率 和公平两个方面分析了当前我国农村公共产品供给存在 的问题。 １．１现行农村公共产品供给效率低下效率通常被用于 评价各种资源配置的优劣。政府资源配置效率是指公共 部门在正常生产条件下，政府提供的公共产品符合帕累托 效率条件。虽然帕累托效率是一种理想状态，但它作为资 源配置有效性的一个标准是有意义的。在评价政府提供 公共产品的效率时，政府因信息不对称、腐败等原因产生 的低效率就是没有达到帕累托最优。现行农村公共产供 给，存在着这种低效率问题，主要表现在供给总体水平偏 低、结构不尽合理两个方面…。 首先，农村公共产品供给总体水平偏低。我国当前的 农村公共产品远远不能满足农民的需求。随着我国农村 社会经济的发展，尤其是农民自身素质的提高及权利意识 的觉醒，农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、 越来越个性化，而政府的公共提供严重滞后，公共产品供 给严重不足。 先从中央对农业支出的规模来看，近年来，除１９９９年 略有下降外，中央财政用于农业支出的绝对数额在不断增 加，到２００３年农业支出总计达１７５４．４５亿元，比上年增加 １７３．６９亿元，增长了ｌｌ％。尽管农业支出的绝对数额是 递增的，但同时也可以看到财政农业支出在财政支出中的 比重却相对下降，１９９８年至２００３年间，基本呈现持续下降 的趋势。从１９９８年的１０．６９％下降到２００３年的７．１２％， 下降了近４个百分点。如果将农业支出中的水利气象等 事业费支出剔除，农村投人只占财政支出的３％左右 ］。 再从地方财政对农村的支出规模来看，投人同样呈逐 年下降趋势，并且其支出预算的执行还存在重大的偏差， 在执行过程中出现截留、挤占、挪用支农资金，这就从总量 上削减了地方财政支农的规模。除此之外，乡镇自筹统筹 资金的投人也有所下降。村集体以私人形式提供的农村 公共产品也因近年来农村经济发展缓慢、农民收人较低等 原因，供给极其有限。 由此可见，虽然近两年国家财政支农规模保持了较高 的增长速度，但财政农业支出占财政总支出的比重仍然很 低，加之其他形式的农村公共产品供给规模存在一定的限 制，因而导致了我国农村公共产品供给的普遍不足。 其次，我国农村公共产品供给结构不尽合理。农村公 共产品供给效率低下不仅表现为总量短缺，而且还表现在 供需结构上的不合理，供给不足与供给过剩并存。一方 面，某些关系到农村稳定、农业发展、农民生产生活切身利 益的农村公共产品供给不足。另一方面，某些不符合农民 实际需要，但是对提供主体有利的农村公共产品却被提供 甚至过量提供。 １．２现行农村公共产品供给缺乏公平性 我国现行农村 公共产品的供给是缺乏公平的，主要表现在区域性不公平 即城乡间不公平和地区间不公平，以及负担成本的不公 平。 首先，城乡公共产品供给的不公平性。从国家的角度 来看，应该对所有的纳税人提供均等的公共产品和服务， 可现实并非如此。近几年，我国农村公共产品虽然不断增 加，但与城市相比，还存在相当大的差距。城市公共产品 供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。在 城市公共设施齐全，城市居民在享受这些优越的、方便的 居住环境的同时，还能享受低廉的基础教育、完善的社会 保障、周到的市政服务等。农村的情况截然不同，在很多 农村地区，仍然是交通不便，通讯落后，信息闭塞，环境脏 乱。农民生产、生活所需的公共产品不仅数量短缺、质量 基金项目：该课题得到安徽省科技厅软科学项目资助，项目编号０６０３５０２３。 作者简介：张士云，安徽农业大学经济与贸易学院副院长，教授、博士、硕士研究生导师。 收稿日期：
我国农村公共物品供给的理论分析与政策思考
经济评述
品供给的理论分析
策思考
韩鹏
农村公共物品的有效供给，是保证农村稳定、农业
发展以及提高农民生活水平的必要保障，也是全面建设
“和谐社会”过程中有待解决的问题之一。
在建国后我国经济不断提升的过程中，农村经济运
行机制几经完善，农村公共物品的供给也得到不断提
高，但局限于我国经济基础薄弱、农村区域广大等因素
的制约，目前仍显不足。绝大多数农村地区的供水、供电
条件仍然较差、通讯网络和道路交通设施薄弱，与农村
经济发展的需要不相适应。在经济发展受阻的情况下，
社会发展的稳定器社会保障制度在农村却相对落后。众
所周知，我国社会保障制度在不断发展，城市地区相对
完善，养老保险基本没有延伸到农村，家庭养老以及个
人储蓄养老在农村仍占主流，基本养老保险在农村供给
尤显不足。在社会保障中，医疗保险也是农村经济发展
过程中的软肋，目前我国在农村地区全面推广合作医疗
制度，是一个很好的尝试，但是仍然难以与城镇人口相
比，不利于人口素质的提高。此外，与农业、农民以及农
村相关的通讯等基础设施以及农业信息、公共图书馆、
教育、文化娱乐等公共物品，在供应一ｈ均处于短缺状态。
农村公共物品在供给总体不足之外，其供给结构也
不够合理。长期以来，我国农村公共物品属于“供给主导
型”的供给模式，在市场经济逐步完善的今天，加之政府
行为人具有理性经济人的属性，难以与农村之需求相适
应，存在供求错位问题，使得准公共产品较多，而纯公共 物品相对不足；短期公共物品较多，而长期公共物品相
对不足；重视公共物品新建，而对于维护、维修已有的农
村公共物品重视不够。同时，供给的地区结构不尽合理，
地区差别较大。
总的来说，目前农村公共物品的供给短缺，结构不
尽合理。而有效的农村公共物品供给对农民、农业的影
响是巨大的，在提高农民物质文化生活方面具有不可或
缺的重要作用。农村生产性公共物品有效供给对农民收
入的增加有着长期有效的作用，是对农村生产、投资环
我国农村公共产品供给的思考
我国农 村公共产品供 彭 霈 给的思考 （中国海洋大学 山东 青岛 ２６６０００） 摘要：随着我国经济的飞速发展．农村公共产品的供给水平正在稳步提升。然而，农村公共产品的 供给发展与城市公共产品的快速发展相比．其供给令人担忧。作为广大农民所赖以生存、农业生产发展不 可或缺的基础性条件。农村公共产品的供给状况直接关系到农业生产、农民生活水平和农村经济社会的 稳定和又快又好发展．应予以高度重视 关键词：农村：公共产品；有效供给 中图分类号：Ｆ３２３ 文献标识码：Ａ 在中国．公共产品的问题是巨大的 城乡二元差距的主要体现。在城市．交 通便利、公共卫生体系健全、生活用水 和用电方便、信息网络服务发达、教育 基础良好且价格便宜．而在农村．与之 对应的这些则是既落后又昂贵．并且农 民所能享受到的公共产品越来越少．这 大大提高了农民个体的生活成本．使本 来就处于弱势地位的中国农民更加被 动。同时许多社会矛盾的产生都是农村 公共产品的缺失导致的．这不仅堵塞了 农民合法权利的实现路径．使经济社会 的发展呈现不均衡．而且对于社会经济 总水平的发展也是极大的制约 我国农村公共产品供给现状 在我国当前的经济结构下．公共资 源配置并不平衡．主要倾斜于城市和工 业。农村公共产品供给制度．是农民为 主的“自给自足”型．这就表明了农民生 产、生活所需的公共产品在很大程度上 都是由农民自己掏腰包的．农村公共产 品一直存在供给总量短缺、质量低下的 问题，主要表现在以下方面： １．１农村公共产品供给结构失调 一些如大型的水利灌溉设施等农 民相对迫切需要的生产性公共产品和 促进农村的可持续发展的如教育、医疗 保障及农村的环境保护等公共产品严 重不足的同时．政府方面提供的没有实 际效应的供给出现了过剩现象．某些为 了政绩的地方政府，采用摊派、收费等 收稿日期：２０１２—０１—０６ 方式提供给农民效率低、已存在的公共 产品。偏向于一些投资见效快、周期短 的公共项目．使得农村公共产品的无效 供给不断膨胀 １．２农村公共产品供给总■不足 ２０世纪８Ｏ年代中后期．财政支出 的总额中．用于农业支出的数额在８％ 左右。９０年代以后．从国家财政支农支 出的绝对值来看．农业所占的份额在不 断增加．但从相对值来看．其比重却一 直呈下降趋势．在国家财政支出中农业 财政支出所占的比重远不及农业在国 内生产总值中的比重。截至今日。全国 仍有约一半的行政村没有通自来水．使 用上卫生厕所的农户还不到４０％．有 １．５亿的农户还有燃料问题亟待解决． 没有通公路的行政村也占到了６％ １．３农村公共产品供给体制不合理 当前．农村公共产品供给主要表现 在政府供给缺位和制度外供给．村委会 实行的村民自治决定了农民公共产品 供给的私人性质．多数由乡镇政府提供 的本应由中央和地方政府承担的纯公 共产品。目前仍由农民税外负担。没有 对应财权的基层政府要承担供给任务． 只能通过向农民摊派等方式来完成 １．４农村公共产品供给税费改革中存 在问题 温家宝总理于２００５年３月提出了 取消农业税．这对减轻农民负担在一定 程度上起到了作用．然而并没有动摇三 农问题的疾患根本 无论是税费改革前 的“三提五统”．还是税费改革后的“一 事一议”．都依旧是困扰农民对公共产 品的成本负担 ２农村公共产品有效供给的 重要意义 ２．１缩小城乡差别的重要措施 长期以来．我国城乡经济社会发展 很不平衡．城市发展很快．农村发展滞 后。坚持“城市带动农村、工业反哺农 业”的举措是我们在缩小城乡差别道路 上不能放松的．关键还是要靠农村自身 的发展．通过城镇化和新农村的建设进 行统筹推进 这就要求全民上下必须在 思想认识和工作部署方面．加大力度进 行农村基础设施建设．改善农村的基 础设施条件．提供高效高质的农村公 共产品．提高农村综合水平．缩小城乡 差别。 ２．２促进新农村建设的客观需要 目前，城乡居民在吃、穿、用方面的 差距有所缩小．但公共产品的消费．尤 其是公共福利和社会保障上的差距逐 步拉大．公共产品的短缺严重制约着农 村居民生活质量的提高。“行路难．上学 难．就医难”在不少地区仍然存在 因基 础设施的缺少．一些地区仍不能使用家 用电器，现代通讯手段等．因此。要改变 这种不协调的局面．促进新农村建设． 必须加大公共产品的供给力度。 ２．３提高农民生活水平的必由之路 农村公共产品的有效供给对于减 ＰＩｏＮＥＥＲＩＮＧ ＷＩＴＨ ＳＣｆＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮｏＬｏＧＹ ＭｏＮＴＨＬＹⅣ口．３ ２０＂１２
农村公共产品供给中存在的问题及原因分析
２００６年１ １月 总第１２６期第６期 黑 河 学 刊
ｌＨｅｉｈｅ Ｊｏｕｒｎａｌ Ｎｏｖ。，２００６ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．１２６ Ｎｏ．６
农村公共产品供给中存在的问题及原因分析
⑧ 贺沁源
（北京师范大学政治学与国际关系学院，北京１００８７５）
【摘要】公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品。现阶段我国农村公共 品的供给中存在着供
给总量不足．供给结构不合理及地区供给不平衡等问题。城乡二元经济结构使政府公共产品供给产生了城市偏
好的价值取向；自上而下的供给决策机制使得农民很少有机会直接表达自己的需求；部分公共产品供给主体错
位、缺位；农村公共产品供给主体单一，缺乏政府以外的其它主体是造成农村公共产品供给现状的主要原因。
【关键词】农村公共产品；供给主体；现状；原因
【中图分类号】Ｃ９１４【文献标识码】Ａ【文章编号】１００９—３０３６（２００６）０６—０１２９—０３
农村公共产品的供给对农民福利、农村发展和稳定具
有重大的影响作用。近年来，国家为农村公共产品的供给
做出了巨大的努力，取得了一定的成效；但农村公共产品
供给依然存在供给不足和失衡等问题。因此，研究农村公
共产品的供给，具有重要的理论价值和现实意义。
一、农村公共产品的内涵
公共产品（Ｐｕｂｌｉｃ Ｇｏｏｄｓ）的严格定义是美国著名经
济学家萨缪尔森在１９５４年给出的，他提出所谓公共产品
是“每个人对这种产品的消费，并不能减少其他人也对于
该产品的消费”。根据公共产品的定义，经济学学者们概括
出公共产品的两大特征：消费的非竞争一ｔ￣（ｎｏｎ—ｒｉｖａｌｏｕｓｎｅｓｓ）
和非排他性（ｎｏｎ—ｅｘｃｌｕｄａｂｉｌｉｔｙ）。所谓非竞争性，即一个人
对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费
中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引
起产品成本的任何增加。所谓非排他性，即使用者对某种
物品或服务的消费并不减少该物品或服务对其他使用者
农村公共产品供给现状及其投入体制创新研究
农村公共产品供给现状
及其投入体制创新研究*
张四梅阳立高
摘要:新中国成立以来长期存在的以农补工政策和潜在不合理的城乡两套公共产品供给体制,以及现有的农村公共产品融资渠道单一、供给决策机制不合理等因素造成了我国农村公共产品供给总量严重不足、结构不合理等诸多问题。同时,农村税费改革也影响了乡镇政府的财政收入,在一定程度上降低了乡镇政府公共产品的供给能力,从而使原本短缺的农村公共产品供给面临更为严峻的挑战。因此,本文在分析农村公共产品供给现状的基础上,主要研究了农村公共产品供给投入体制存在的主要问题,并对后农业税时代农村公共产品供给投入体制提出了相对应的政策建议。关键词:农村公共产品投入体制创新研究中图分类号:F12文献标识码:文章编号:1009-5675(2007)02-114-04
长期实施的城乡分割的两套公共产品供给模式,以及农
村公共产品供给体制存在的严重缺陷和弊端,导致了主要由
乡(镇)政府和村(居)委会提供的农村公共产品供给存在诸
如总量不足、总体质量不高、供给结构不合理以及现代化水平低等一系列的问题。取消农业税后,在很大程度上减轻了
农民负担,但同时也相应减少了乡(镇)政府的财政收入。基
层政府财力的削弱,势必减少对农村公共产品供给的财政支出,降低了农村公共产品的供给能力。农村公共产品供给的
严重不足又会阻碍农村经济的发展和农民收入的增加,拉大
了城乡差距,不利于社会稳定和构建社会主义和谐社会。因此,根据中国国情和后农业税时代农村经济发展的特点,分
析农村公共产品供给现状,探讨如何改革农村公共产品供给
投入体制,构建符合建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的农村公共产品供给投入新体制,具有重大的理论意义和
现实意义。
一、公共产品与农村公共产品供给现状
1公共产品与公共产品的特征分析。公共产品(public
goods)是相对于私人产品(privategoods)而言的。亚当斯
我国农村公共物品供给存在的问题及政策建议
２０１２年４月 第９卷第４期 湖北经济学院学报（人文社会科学版） ｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔ，Ｌｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ａｐｒ．２０１ ２ Ｖｏ１．９ Ｎｏ．４ 我国农村公共物品供给存在的问题及政策建议 邹童芳 （安徽财经大学财政与公共管理学院。安徽蚌埠２３３０４１） 摘 要：农村公共物品供给问题一直很受Ａ－，Ｉｎ的关注，虽然目前我国农村公共物品供给不足状况得以缓解，但 是在许多方面仍然存在不足，这制约着我国农业产业化、规模化、经济化发展。文章通过对农村公共产品供给现状进 行梳理，指出我国农村公共品供给不足的问题，并分析了产生问题的原因，进而提出解决农村公共物品供给的对策。 关键词：农村公共物品；供给机制；公共财政 一、农村公共物品的界定 （一）根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私 人产品．公共物品是和私人物品相对应的，由市场供给用来满 足个别人需要的商品和服务称之为私人物品；由国家机关和 政府部门，即公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和 服务称之为公共物品。公共物品具有非排他性和非竞争性。 农村公共物品是相对于农村私人物品而言，用于满足农 村公共需要，在消费上具有非竞争性和非排他性的社会物品。 农村公共物品是公共物品的一种特殊形式。 农村公共物品范围及分类：农村纯公共品指在消费过程 中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提 供的产品。包括农村基层政府（县、乡级）管理服务、农村基础 设施建设、农村义务教育、农村发展规划、农村信息系统、农村 基础科学研究、农村环境保护、计划生育，农村治安等；农村准 公共品指介于纯公共品和私人产品之间、在消费过程中具有 不完全非竞争和非排他性的产品，包括农村电网、农村公路建 设、农村文化建设、农村公共卫生、农村教育等。 （二）农村公共物品的特性 谈到农村公共物品的供给就不得不和一般的、城市的公 共物品供给做一下比较，这样能使我们更加深入地了解农村 公共物品的供给。 １．城乡公共物品的供给规模不同。由于过去“重城轻乡” 体制的束缚，农村公共物品供给规模远落后于城市，农业基础 设施建设滞后。农业生产“靠天吃饭”的局面并没有根本改变。 ２．供给体制不同。城市所需公共物品由政府预算安排且 供给资金较充裕，而农村公共物品供给多由农村县乡政府安 排，虚报财政收入和支出现象很严重，很容易挤占本应用于支 持农村公共物品供给和社会发展的支出。’ ３．对公共物品的选择与偏好不同。目前我国城市公共物 品的管理．具有比较健全完备的管理体系，城市居民不仅能够 享受到越来越多的公共物品，还可以通过听证会的方式表达 自己对公共物品的选择、偏好，很多偏远农村地区至今连基本 的水、电、道路等设施都没有享受到。 二 我国目前农村公共物品供给的现状及成因分析 （一）目前我国农村公共物品的供给现状 ・５６・ １．供给不足、供给效率低下 第一，农业基础设施建设不足。建国后，我国长期实行“以 工补农”的政策，中央政府对农村的基础建设投入不足。 表一 支援农业生产 农业支出占 支农和 基本建设支出 科技三项费 财政支出的 年份 农村各项事业费 比重 ２００Ｔ １６９３．８ ５４２．４ １５．６ ８．２ ２００８ １７９２．４ ５１２．６ １９．９ ７．２ ２００９ ２ｌ６１．４ ５０４．３ ２１．４ ７．９ 《中国农业统计年鉴》 第二，健康与医疗保障不足。 表二 指标 单位 ２００７ ２００８ ２００９ 行政村数 万个 ６２．９ ６２．５ ６１．４ 设置卫生室的村占的比重 ％ ８５．８ ８８．１ ８８．７ 村卫生室数 万个 ５８．３ ６０．９ ６１．４ 乡村医生和卫生院数 万人 ９１．７ ９５．Ｔ ９３．２ 平均每村乡村医生和卫生员数 人 １．４６ １．５３ １．５２ 每千农村人口乡村医生和卫生员数 人 １．０５ １．１ １．０６ 《中国农业统计年鉴》 第三，农村义务教育投入不足。 实行九年义务教育是我国的一项基本国策，目前我国农 村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管 理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主 要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中 央政府给予必要的支持，税费改革后农村义务教育投入不足 问题更加严重，偏远地区农村中小学校舍破陋，教学设施简 陋，教学质量低下，教师工资拖欠严重，导致农村后备人才缺 乏，不能适应现代化农业发展的需要，必将阻碍农村经济的发 展。 ２．我国农村公共物品供给的地区性差异显著 中西部地理资源之间的差异是造成我国农村地区公共物 品供给失衡的主要原因。东部沿海地区经济发达，政府财政收 入较充足．政府就有能力加大农村建设，有能力提供较多的公 共物品．而西部偏远地区则受交通、资源等制约因素的影响，
我国农村公共产品供给现状及解决对策研究
２０１１正９ ｔ ＿＿ ；ｌｌ｜ －ｉｔ ｔ ０ ｜ 财税纵横
我国农村公共产品供给现状
及解决对策研究
■吴 静 王佳
一、农村公共产品的涵义 本文认为．农村公共产品首先是公 共产品，即具有非竞争性和非排他性的 表１ 国家财政用于农业的支出 单位：亿元 年份 合计 支农 农韭基本 农业科技 农业救 农业支出占财 支出 建设支出 三项费用 济费 政支出的比重 】９７８ 】５ｎ６６ ７ ９５ ５】Ｊ４ Ｊ ０６ ８８ 】３ ４３ ｌ９８０ １４９ ９５ ８２．１２ ４８．５９ ｌ ３ｌ ７．２６ １２ ２０ １９８５ ｌ５３．６２ １ ０１ ０４ ３７．７３ ｌ ９５ １２．９０ ７．６６ １９９０ ３０７．８４ ２２１．７６ ６６．７１ ３ｌｌ １６．２６ ９．９８ Ｉ９９Ｉ ３４７．５７ ２４３．５５ ７５．４９ ２．９３ ２５．６０ １０２６ ｌ９９２ ３７６０２ ２６９．０４ ＆５ ００ ３．００ １８．９８ １０ ０５ ｌ９９３ ４４０．４５ ３２３．４２ ９５．ｏ０ ３ ００ １９．ｏ３ ９ ４ｑ ｌ９９４ ５３２．９８ ３９９．７０ １０７．０ｏ ３．００ ２３ ２８ ９．加 ｌ９９５ ５７４ ９３ ４３０．２２ ｌ１０．００ ３ｌ加 ３１．７１ ８４３ ｌ９９６ ７００．４３ ５１００７ １４１．５ｌ ４９４ ４３．９１ ８．８２ １９０／／ ７６６．３９ ５６０．７７ １５９．７８ ５．４８ 加３６ ８＿３０ １９９８ ｌ１５４．７６ ６２６ ０２ ４６０．７０ ９．１４ ５８ ９０ ｌ０．６９ １９９９ ｌ０８５．７６ ６７７．４６ ３５７．Ｏ０ ９ｌ３ ４２１７ ８．２３ ２０００ ｌ２３１．５４ ７６６．８９ ４１４．４６ ９．７８ 加．４ｌ ７．７５ ２００ｌ ｌ４５６．７３ ９１７．９６ ４８０ ８ｌ ｌＯ．２８ ４７．６８ ７ ７１ ２。０２ Ｊ５８ｎ７６ 】ｌｏ２．７０ ４２３．８０ ９．ｓ８ 她３８ ７ Ｊ７ ２００３ ｌ７５４．４５ Ｉｌ３４．８６ ５２７ ３６ ｌ２．４３ ７９．蚰 ７．Ｉ２ ２００４ ２３３７ ６３ ｌ６９３．７９ ５４２．３６ ｌ５．６ｌ ８５．８７ ９ ６７ ２００５ ２４５ｏ．３１ ｌ７９２．４０ ５１２ ６３ ｌ９．９０ ｌ２５＿３８ ７ ２２ ２００６ ３１７２ ９７ ２１６Ｉ．３５ ５０４ ２８ ２ｌ ４２ Ｉ８２．ｏ４ ７．８５ ２００７ ４３１８ ８．７１ ２００８ ５５９５ ５４ ２００９ ７２５３ ｌ０．５９ 资料来源：中国统计年鉴（２００７），２００７、 ２００８、２００９年数据为国家财政用于三 农的支出，数据分别来源于２０１０、 ２００９、２００８年政府工作报告。 产品，其次主要是为了满足农村经济社 会发展、农业生产、农民生活消费所共 同所需的一类特殊农村社会产品，主要 涉及农村公共设施、公共事业、公共福 利以及公共服务等各个领域和方面。 二、我国农村公共产品供给的 现状 （一Ｊ农村公共产品供给总量不足 当前，随着我国农村经济社会的快 速发展，农民对公共产品的需求增长速 度很快，但与此相对照的是，农村公共 产品的供给规模总量并未随之同步增 长．国家财政用于农业的支出占财政支 出的比重逐年降低，如表１和图１所 示。数据表明，尽管国家财政用于农业 支出的绝对额在增加．但是国家财政农 业支出比重从整体上来看却呈现出不 断下降趋势。 １ 厂———一—————————］ ｌ４ —————————————————————一｛ １２卜 ——————————————————————一—
我国农村公共产品供给与三农问题初探
Ｎ 。Ｅ
我国农村公共产品供给与三农问题初探
李 军
（大连市高新园区地方税务局，辽宁大连１１６０２１）
文摘编号：１００５＿９１３Ｘ（２００９）０２～００２０一ＣＡ 摘要：结合农村公共产品的特征，从农村公共产品供 给的成本分摊机制和决策机制的角度分析我国三农问 题 真正实现城乡统筹发展应采取以下措施： “存量 调整”和“增量投入”、制度创新和重塑农村公共产 品供给机制等。， ， 关键词：农村公共产品；三农问题；制度创新 中圈分类号：Ｆ３０文献标识码：Ａ 文章编号：１００５－９１３Ｘ（２００９）０２—００２０—０２ 我国在工业化过程中走的是以农村支持城 市的发展之路，这使得在国民经济迅速发展的同 时，也出现了农村和农业发展后劲不足等问题。 尤其是“九五”以来，农民收入增长幅度呈减缓 的趋势，而农村税费负担又日趋加重，农业的产 业化和规模化也由于城乡分割的体制而受阻。可 以说，三农问题已到了相当严重的程度，如不能 逐步解决，势必影响整个经济的平稳发展。本届 政府已将三农问题列为当前各项工作的重中之 重。而有效的增加农村公共产品的供给则是解决 三农问题的一项重要措施。政府通过公共财政体 制向广大农村提供公共产品和服务，可以改善农 民生产、生活的外部环境条件，有利于农业生产 的发展和农民收入的增加。 一、我国农村公共产品简述 农村公共产品是相对于由农民或家庭自己 消费的所谓“私人产品”而言、由当地农村社区 居民共享的产品，它具有一般公共产品的基本特 点，即非排他性、非竞争性和不可分割性。农村 公共产品又可分为纯公共产品与准公共产品。纯 的农村公共产品是指在消费过程中具有完全的非 排他性与非竞争性的产品。如：农业环境保护、 农业基础科学研究、全国性的水土保持、农业发 展综合规划及信息系统、农业气象预报、受灾面 积大的洪涝、干旱、病虫害防治等。而大多数农 村公共产品是以准公共产品的形式存在的，即是 介于纯公共产品与私人产品之间，仅有不完全的 非排他性与非竞争性。如：农村基础设施、义务 教育、社会保障、基本医疗、农业病虫防治和农 业科技推广等。 农业本身是具有自然风险与市场风险相交织 特征的弱势产业，而我国农村目前实行的是以户 为单位的分散生产经营组织形式，这些因素都决 定着农村私人产品的生产对农村公共产品有着较 强的依赖性。农业生产外部条件的好坏，直接影 响到农业生产和农民收入的增减。因此，农业、 农民、农村特别需要政府提供多种公共产品和服 务，对其给予有效的支持与保护。我国加入ＷＴＯ 之后，农业面Ｉ临着巨大的挑战，农业需要进行战 略性的经济结构调整，这也对农村公共产品供给 的数量和质量提出了新的需求。由于我国在新中 国建立之初，就推行优先发展重工业的非均衡发 展模式，因而形成了城乡分割的二元经济结构。 与此相适应，自２０世纪５０年代以来，我国公共产 品的供给一直实行“双轨”制：城市中的各类公 共产品，如水、电、路、通讯、学校、医院、图 书馆等等，基本上都由政府提供；而在广大的农 村，大部分公共产品则由农户自筹资金建设，政 府仅是给予一定限度的补贴。改革开放之前，农 村公共产品的供给一直都是依靠以劳动力替代资 本的办法，基本上是由政府动员，靠劳动投入， 组织承担灌溉、防洪、水土改良项目。另外，公 社为满足本区域范围内对公共产品的需求，所筹 集的经费也不列入政府预算收支系统，因此，具 有明显的制度外供给的特征。改革开放和实行家 庭联产承包责任制后，这种农村公共产品供给体 制并没有完全改变，一直延续到今天。 二、我国农村公共产品现状 一是从公共产品供给的成本分摊制度来看， 由于政府对农村公共产品的投人极为有限，农民 反而承担了很多本应由政府承担的公共产品供