BOTPPP的应用之九：联合体伙伴选择

合集下载

ppp(bot)项目投资人选择方式的制度演进冲突及完善(上)

PPP（BOT）项目投资人选择方式的制度演进、冲突及完善（上）【作者介绍】黄瑞，中国企业法务管理研究中心研究员，北京仲裁委员会仲裁员，原中国通用咨询投资有限公司总法律顾问，曾担任国家发改委等九部委《标准施工招标文件》的编制专家，并曾为多个国家重大复杂项目提供法律支持。

摘要Abstract本文通过我国以特许经营（BOT）为主要表现形式的政府和社会资本合作（PPP）项目投资人选择方式的制度进行回顾，总结了三个立法阶段不同的规制侧重及相应选择方式的制度演进，并结合近年的制度规定，在目前《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系并存的背景下，分析了目前PPP（BOT）项目投资人选择时关于公开招标、邀请招标、竞争性谈判等不同采购方式相关的制度冲突。

此外，作者还从促进PPP（BOT）项目务实顺利推进，以及降低制度交易成本之视角，结合当前国家对推广PPP的政策目标，提出了进一步完善投资人选择方式制度的思考和建议。

一问题的提出PPP，即“政府和社会资本合作”英文表述“Public-Private-Partnership”的简称，其核心特征是通过政府授权、社会资本投入资源，合作建设和（或）运营，提供公共产品或服务。

经过近几年在中国立法语境中的急速演变，PPP和以英文表述为“Build-Operate-Transfer”即“建设-运营-移交”为主要代表的特许经营（简称“BOT”），从较早的并列存在关系，已经发展为前者作为泛称涵括后者作为具体形式的关系；而对于基础设施和公用事业领域的特许经营而言，二者则逐步发展为同质替代表述的关系，虽然PPP还包括“转让-运营-移交”（TOT）、“改建-运营-移交”（ROT）等其他形式，而特许经营在项目中的表现除了“建设-运营-移交”即BOT之外，还有“建设-拥有-运营-移交”（BOOT）、“建设-移交-运营”（BTO）等形式。

在相关立法出现相同事项涉及不同表述的现状下，为着重讨论相关规定在基础设施和公用事业领域特许经营项目投资人及政府和社会资本合作项目合作伙伴形成的制度问题，本文将采用PPP（BOT）项目投资人的简要称谓，用于指代基础设施和公用事业特许经营项目中的投资人或政府和合作伙伴项目中的合作伙伴。

PPP模式与BOT、TOT的定义和概念

PPP模式与BOT、TOT的定义和概念PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

由于PPP与传统的公用事业提供方式相比具有很多优越性，近二十年来，各国或国际组织都争相尝试将P PP的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。

从90年代初期开始，全球PPP项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。

伴随19 97年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球PPP项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升。

有资料表明，在未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设。

因此，未来若干年内，全球很可能会出现PPP项目建设的新高潮。

中国正处于经济腾飞时期，对于各种基础设施的需求比其他国家更大更迫切。

由于我国还是发展中国家，国家财政实力不够雄厚，必须引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施。

为此，有关部门应加快PPP的基础性研究和应用，推动公用事业市场化进程。

1. PPP定义及相关概念1.1 PPP定义研究虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP 术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是C oncession、BOT、PFI等。

PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。

德国学者Norbert Portz 甚至认为“试图去总结PP P是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定[1]”。

以下列举了几条有代表性的PPP定义，供参考。

（1）联合国培训研究院PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。

PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[2]。

PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式简析

PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式简析目录PPP模式 (1)PPP模式的内涵 (1)PPP模式的目标及运作思路 (1)PPP模式的优点 (2)PPP模式的必要条件 (3)BOT模式 (3)BOT的含义 (3)BOT投资的特点和优越性 (4)BOT模式的参与者 (4)实施BOT的步骤 (5)BOT的具体方式 (5)BOT投资方式的发展 (6)BOT与TOT的区别 (6)PPP模式与BOT模式的比较 (7)BT模式 (9)BT模式的含义 (9)BT模式产生的背景 (9)BT模式的运作 (10)我国实施BT模式的依据 (10)BT模式的运作过程 (10)BT模式的特点 (10)BT模式的风险 (10)BT模式下的“信用担保” (11)BT模式的“多米诺骨牌” (11)风险补救措施 (12)TOT模式 (13)TOT模式的概述 (13)TOT方式的运作程序 (13)TOT模式的好处 (13)TOT模式的优势 (14)实施TOT方式应注意的问题 (15)BTO模式 (15)什么是BTO模式 (15)BTO模式适用 (16)PPP模式PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私营合作制）。

是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。

或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

BOTBTPPPTOT商业模式介绍一目了然

BOTBTPPPTOT商业模式介绍一目了然商业模式是指企业为了实现盈利目标，通过开展一系列的商业活动来创造价值和利润的方式和方法。

一个好的商业模式能够帮助企业有效地组织资源、提供价值、获取利润，从而保持竞争优势。

本文将介绍四种常见的商业模式：BOT模式、BT模式、PPP模式和TOT模式。

1.BOT模式（建设、运营、转让）：BOT模式是建设（Build）、运营（Operate）、转让（Transfer）的缩写。

在该模式中，政府或企业将建设、运营的权利交给专业公司，公司在一定期限内负责项目的建设和运营，期满后再转让给政府或与政府合作的部门或企业。

BOT模式通过引入市场机制和私人资本，有效解决了政府投资能力和管理能力的限制，实现了公共项目的建设和运营。

2.BT模式（建设、转让）：BT模式是建设（Build）、转让（Transfer）的缩写。

该模式与BOT 模式相似，但不涉及运营阶段，即企业或机构只负责项目的建设，建设完毕后将项目转让给政府或相关方。

BT模式适用于一些不需要长期经营的项目，能够快速推进项目建设，降低政府负担。

3.PPP模式（政府与社会资本合作）：PPP模式是政府与社会资本合作（Public-Private Partnership）的缩写。

该模式是指政府与社会资本（包括私人企业、投资机构等）共同合作，共同投资、建设和经营项目，并分享投资回报。

PPP模式适用于公共基础设施建设，能够充分利用社会资本的资源和管理能力，提高投资效率和项目成果。

4.TOT模式（投资、运营、转让）：TOT模式是投资（Transfer of Ownership）、运营（Operate）、转让（Transfer）的缩写。

在该模式中，企业或投资方在一定期限内投资并运营项目，期满后将项目转让给政府或相关方。

TOT模式适用于一些有稳定现金流和盈利能力的项目，能够快速回收投资并转让给政府获得利润。

总的来说，BOT模式、BT模式、PPP模式和TOT模式都是为了实现公共项目的建设和运营而设计的商业模式。

PPP、BOT、BT、TOT、TBT：这五种模式全部搞明白了

PPP、BOT、BT、TOT、TBT：这五种模式全部搞明白了什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式1BOT 即建造－运营－移交方式这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。

在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。

特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。

在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。

2BT（Build Transfer）即建设-移交是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。

3TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

4TBT模式TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。

在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。

PPP(BOT)项目投资人选择方式的制度演进、冲突及完善(上)

一、问题的提出PPP，即“政府和社会资本合作”英文表述“Public-Private-Partnership”的简称，其核心特征是通过政府授权、社会资本投入资源，合作建设和（或）运营，提供公共产品或服务。

经过近几年在中国立法语境中的急速演变，PPP 和以英文表述为“Build-Operate-Transfer”即“建设-运营-移交”为主要代表的特许经营（简称“BOT”），从较早的并列存在关系，已经发展为前者作为泛称涵括后者作为具体形式的关系；而对于基础设施和公用事业领域的特许经营而言，二者则逐步发展为同质替代表述的关系，虽然PPP 还包括“转让-运营-移交”（TOT）、“改建-运营-移交”（ROT）等其他形式，而特许经营在项目中的表现除了“建设-运营-移交”即BOT 之外，还有“建设-拥有-运营-移交”（BOOT）、“建设-移交-运营”（BTO）等形式。

在相关立法出现相同PPP （BOT）项目投资人选择方式的制度演进、冲突及完善（上）黄瑞法律体系和《政府采购法》法律体系的现实情况下，这种制度规范上的交叉、叠加，进一步衍生出诸多问题、矛盾或冲突。

所以，在看到立法推动项目实践的同时，同样值得面对并思考的是，当前哪些制度冲突对于更快更好地落实立法目标构成一定的阻碍，以及如何改进能够使得制度供应更为有效。

事实上，2016年5月28日，财政部和国家发展改革委联合发布的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）（简称“32号文”），正是对于相关制度冲突的反映和临时应对。

32号文强调，各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。

本文拟通过对国内20多年关于在基础设施和公用事业领域的PPP （BOT）项目中投资人法定选择方式的制度进行简要回顾，归纳分析不同立事项涉及不同表述的现状下，为着重讨论相关规定在基础设施和公用事业领域特许经营项目投资人及政府和社会资本合作项目合作伙伴形成的制度问题，本文将采用PPP （BOT）项目投资人的简要称谓，用于指代基础设施和公用事业特许经营项目中的投资人或政府和合作伙伴项目中的合作伙伴。

PPP与TOT模式的实操性讲解

PPP与TOT模式的实操性讲解PPP（公私合作伙伴关系）与TOT（技术转让）模式是两种常见的实施合作方式，下面将分别对这两种模式进行实操性讲解。

一、PPP（公私合作伙伴关系）模式公私合作伙伴关系（PPP）是指政府与私营部门在基础设施建设、公共服务项目等方面的合作关系。

下面将以一个基础设施建设项目为例，介绍PPP模式的实操性过程。

1.项目选址首先，政府部门需要确定基础设施建设项目的选址，并进行市场调研和可行性研究，以确定项目的可行性和潜在收益。

2.项目招标政府部门会发布招标文件，要求私营部门进行投标，并在评估了各家企业的专业能力和经济实力后，选择合适的合作伙伴。

3.合作协议签署政府和私营部门之间会签署合作协议，明确双方的权责和利益分配。

协议内容包括项目建设规划、资金投入、运营管理等方面的内容。

4.融资私营部门需要筹集资金来支持项目的建设和运营。

通常，私营部门会从商业银行、投资机构等渠道获得融资。

5.项目建设根据签署的合作协议，私营部门开始进行项目的建设工作，并按时完工。

政府会对项目的进展和质量进行监督和评估。

6.运营管理项目建设完后，私营部门会负责项目的运营和管理。

政府会进行监督和评估，确保项目的正常运行和服务质量。

7.回报与维护私营部门通过运营收益和政府的补贴来获取投资回报。

政府需要承担维护和保养的责任，以确保项目的长期运作。

二、TOT（技术转让）模式技术转让（TOT）模式是指企业将自己的技术和专利转让给合作伙伴，以获得资金和市场拓展的一种方式。

下面将以一个技术转让项目为例，介绍TOT模式的实操性过程。

1.技术评估企业首先需要评估自己的技术和专利的价值和市场需求。

通过市场调研和专利分析，确定技术转让的可行性。

2.合作伙伴选择企业会寻找适合的合作伙伴来进行技术转让。

合作伙伴可以是其他企业、研究机构等。

选择合作伙伴时，需要考虑对方的专业能力和经济实力。

3.谈判与协议签署企业和合作伙伴进行谈判，确定技术转让的方式和费用。

BOTBTTOTTBT和PPP投融资模式概念及案例

BOTBTTOTTBT和PPP投融资模式概念及案例投融资模式是指在企业进行资金筹措和配置过程中采用的一种模式或途径。

在实际应用中，存在着各种不同的投融资模式。

下面将介绍BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式的概念，并列举一些相关的案例。

案例：中国的杭州湾跨海大桥就是采用了BOT模式。

中国交通建设公司与建议持有公司共同成立了湾跨公司，负责桥梁的投资、建设和运营。

公司在合同约定时间内收取通行费，同时承担桥梁的维护和运营责任。

2. BT（Build-Transfer，建设-转让）是指政府或企业委托给合作方进行特定项目的建设，合作方将完成的项目直接交付给政府或企业。

BT模式的特点是：资金大部分由政府或企业提供，合作方负责项目的建设。

案例：中国的北京新机场就是采用了BT模式。

北京市政府与合作方成立了新机场投资控股公司，由合作方负责新机场的设计、建设和交付。

项目完成后，新机场将归北京市政府所有。

3. TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-转让）是指政府或企业在自有项目建设完成后，将该项目转让给专业运营方进行经营和管理，一定期限后再转让回政府或企业。

TOT模式的特点是：项目的所有权在整个过程中归政府或企业所有，专业运营方负责项目的经营和管理。

案例：英国的伦敦地铁就是采用了TOT模式。

伦敦地铁由伦敦地铁公司负责建设，建设完毕后转让给运营方进行运营和管理。

项目合同期满后，伦敦地铁公司重新获得了地铁的所有权。

4. TBT（Transfer-Build-Transfer，转让-建设-转让）是指政府或企业委托给合作方进行特定项目的经营和管理，合作方在合同约定的时间内完成项目的建设和运营，然后将项目转让给政府或企业。

TBT模式的特点是：资金由合作方提供，合作方负责项目的建设和运营。

案例：香港的尖沙咀东水务项目就是采用了TBT模式。

香港特区政府与合作方签订了合同，合作方负责尖沙咀东地区的供水、排水和处理废物的经营和管理。

PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式简析

是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。

或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果.典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

最新PPP、EPC、OM、BOT、ROT及招投标模式选择分析

EPC工程一般采用联合体投标，主要包括设计方、施工方，材料供应商也可以参与。但同时具有设计和施
工总承包资质的设计院及综合施工企业可以单独承揽。
特点：
1、业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，总承包商更能发挥主观能动性，能运用其先进的管
理经验为业主和承包商自身创造更多的效益;提高了工作效率，减少了协调工作量;
月1日执行）：
货物类单项或批量预算200万元（含）
未达到国家规定的依法必须招标规模标准，但达到政府采购限额标准，采用政府采购竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源方式的，采用政府采购文件范本，使用政府采购网上公开信息系统，由财政部门监管。政府采购限额标准以下的，根据单位内部管理规定组织采购。
政府集中采购目录外货物类、服务类、工程类政府采购限额标准统一为采购预算金额50万元（含）。
EPC+O&M一般采用联合体投标，主要包括设计方、施工方，运营管理方。
PPP、EPC、OM、BOT、ROT及招投标模式选择分析
BOT
建造-运营-移交(BOT)模式
是指一国财团或投资人为项目的发起人，从政府获得某项目基础设施的建设和特许经营权，然后由其独立式地联合其他方组建项目公司，负责项目的融资、设计、建造和经营。在整个特许期内，项目公司通过项目的经营获得利润，并用此利润偿还债务。在特许期满之时，整个项目由项目公司无偿或以极少的名义价格移交给政府。
政府采购法：第三十条符合下列情形之一的货物或者服务
政府采购非招标采购方式管理办法:第二十七条符合下
，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：
列情形之一的采购项目，可以采用竞争性谈判方式采购：
（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新

1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。

卢伟, 王守清. BOT/PPP的应用之九：联合体伙伴选择. 中华建筑报, 2007年4月28日,第2
版-行家论道.
BOT/PPP的应用之九：联合体伙伴选择

卢伟王守清
（清华大学建设管理系，北京100084，sqwang@tsinghua.edu.cn）
在BOT/PPP项目的竞标中，投标人大多组成联合体进行投标，以增强整体竞标实力和有效分
担项目风险。联合体的组建（核心是联合体的伙伴选择）结果将直接影响联合体的竞标实力
和项目的成败，是项目公司初始发起人运作BOT/PPP项目的关键步骤之一。
发起人组建BOT/PPP项目联合体时，应紧紧围绕三个目标来进行伙伴选择：（1）确保联合
体在项目竞标中的竞争优势，增加竞标成功的机率；（2）确保中标后所组建的项目公司在特
许期内各阶段具有足够的运作能力，保障特许权协议的顺利执行和实现预期收益；（3）尽可
能优先保障发起人的个体利益。
BOT/PPP项目联合体的伙伴选择应遵循的一般原则是：（1）考虑潜在合作伙伴对联合体整体
能力的贡献，拟选伙伴必须至少在某一方面能力上具有核心竞争力且此能力恰为联合体所急
需；（2）考虑合作伙伴能力的优势互补性和战略协同性；（3）有利于风险的合理分担与控制
和降低整体运作成本；（4）考虑合作伙伴的诚信情况以及伙伴间企业文化等的相融性。
根据以上目标和原则，BOT/PPP项目联合体的伙伴选择流程框架可采用如图1所示的四阶段
模型：（1）是否组建联合体的决策。主要研究发起人的自身能力是否具有足够的竞争优势、
是否能够独立承担风险；（2）确定评价指标。根据互补性原则，确定候选伙伴的强势核心能
力及企业类型，进而分别选择相应核心能力的评价指标，用于对伙伴的综合评价。（3）对候
选合作伙伴的综合评价。首先根据前一阶段确定的候选伙伴企业类型，初步筛选并确定潜在
候选伙伴名单，然后对候选伙伴进行综合评价，确定各类型企业的备用成员伙伴名单。（4）
确定最佳备用成员伙伴组合。在确定各类企业备用名单后，对可能的伙伴组合进行相容性评
价，以确定联合体伙伴的最佳组合方案。如果伙伴组合方案数较少，可以对所有的伙伴组合
方案进行评价，找出最优组合；如果伙伴组合方案较多，可尝试使用人工搜索法搜索，具体
步骤是：先对各类型企业所代表的核心能力的重要性进行排序（如投融资—运营—建设—设
计等），按各能力的重要性顺序从相应备用成员中挑选伙伴。每增加一名伙伴，评估其与已
选成员的相容性，直到找到较满意组合方案。
在上述四阶段模型中，第四阶段已考虑到伙伴之间的战略协同性和文化相容性等因素；另外，
为了尽可能避免候选合作伙伴对发起人潜在利益不利的可能性，还可以在第二阶段确定评价
指标时增加相应的协同性和相容性指标，并将之用于第三阶段的综合评价。
鉴于在实际操作中存在获取潜在候选伙伴基本情况和相关数据的困难，在联合体伙伴的评价
和选择过程中还可引入专家或咨询（顾问）企业的服务，以保证评价和选择过程的全面和客
观性等。

图1 BOT/PPP项目联合体伙伴选择流程框架