大数据时代地方政府治理面临的困境与应对措施

56中共桂林市委党校学报 第19卷第3期社科纵横 2019年9月

大数据时代地方政府治理面临的困境与应对措施○ 李 超 （华东政法大学 法律学院 ， 中国 上海 200042）

[摘 要]在大数据时代，大数据对政府的治理观念、治理方式和治理效果都产生了一定的积极影响，然而，地方政府治理仍然面临着数据的真实性不足、数据的开放性不够、数据分析能力缺乏和数据的安全性欠缺等困境，这些都影响政府治理能力的提升。为此，需要完善数据收集机制保证其真实性，政府和企业要加强数据的公开，并建立专业的大数据人才体系，以及通过立法、技术保障、道德等多途径来保障数据信息安全，将政府治理的层次和水平提升到新台阶。

[关 键 词]大数据；政府治理；治理能力；应对措施[中国分类号] C931 [文献标识码] A [文章编号] 1671-1750（2019）03-0056-05

[基金项目]教育部“行民交叉案件的诉讼模式研究”（12YJA820037）阶段性成果。[定稿日期] 2019-08-18[作者简介]李超（1996-），男，安徽宣城人，华东政法大学2018级硕士研究生，研究方向：行政法与现代治理。

21世纪，全球已进入大数据时代，大数据正在深刻改变人们的生活方式、消费习惯、思想观念，并将继续推动全球化的发展。为了顺应历史潮流，在新的历史背景下，欧美等西方发达国家都先后制定了大数据发展战略，把发展大数据产业作为本国新的经济增长点。将大数据技术应用到各个领域，助力供给侧改革、精准施策、转变经济发展方式和提升政府治理能力，已是大势所趋。2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》和2016年上海市政府印发的《上海大数据发展实施意见》，都提出要完善大数据治理，创新治理模式，发展大数据产业，为此分析大数据时代地方政府治理面临的困境及应对措施具有重要的现实意义。一、大数据的概念与特征（一）什么是大数据学界目前对于大数据并没有明确统一的定义，率先提出大数据概念的也是源于天文学等自然科学[1]。

现如今随着信息时代的来临，大数据的概念也被广泛应用到各个领域。维基百科对大数据的定义是：“大数据是一个研究如何分析、系统地从中提取信息，或以其他方式处理传统数据处理应用软件无法处理的太大或太复杂的数据集的领域。”[2]百度的定

义是：“用传统工具无法在规定时间内搜寻、控制的数据集。”[3]Gartner作为专业的研究机构对它的定

义：大数据是具有全新处理模式的信息资产。虽然各种观点对大数据的理解并不一致，但是都从不同

方面描绘出了大数据的特征，笔者认为，大数据是指在信息时代超越传统工具，迅捷、高效处理并存储各类信息的数据集合。（二）大数据的特征对于事物内涵的把握，除了对其概念进行界定之外，分析其特征也实属必要，通过分析大数据的特征，能够发现其在政府治理过程中扮演着怎样的角色，对进一步研究政府治理面临的困境大有裨益，经分析，大数据具有以下特征：1.数量巨大，即Volume。信息时代的来临，对数据的量提出了新的要求，传统数据中有限的量已不能被满足，数据的规模迅速扩大，从TB扩充到了PB，海量化的数据特征日渐突出。2.形式多样，即Variety。大数据时代数据产生的源头和存在的形态多样化，不仅限于传统数据的格式化方式，还超越了传统数据增加了诸如音频、视频、图片、浏览记录、定位信息、聊天记录等新形式。3.快速迅捷，即Velocity。大数据的快速迅捷体现在其对各种纷繁复杂数据的处理能力上，由于大数据产生的源头多样，各种数据的堆积提高了对其处理要求，以微信为例，2018年微信每个月活跃用户达10.82亿，有450亿消息每天通过微信被发出，这种快速迅捷也是大数据的时代特征。4.价值化，即Value。由于大数据时代数据的纷繁复杂与形式多样，使得有价值的数据所占的李 超 ：大数据时代地方政府治理面临的困境与应对措施社科纵横 2019年9月

比例降低，但是我们可以通过使用各种分析工具，准确的对数据进行梳理、整合，挖掘其中的高价值信息，获得高价值的回报，数据的价值化是真正能体现数据意义之所在。二、大数据对地方政府治理能力的影响（一）大数据对政府治理观念的影响大数据提升了政府治理心态的包容性。当前，我国已进入新时代，人民对美好生活的需求日益广泛，从物质文化领域拓展到民主、法治等领域，大数据背景下，对法治政府建设、政府治理创新提出了新的要求，这种变化使政府从管理者转化为服务者，将人民群众的利益置于中心，群众的利益不再呈现在边缘化的状态，因此，政府的任何行为，其核心的价值目标聚焦在“服务”而非“管理”上。与此同时，政府机关的工作人员，在角色上也需要予以转变，成为群众利益积极的保护者，这就要求政府以更加包容的心态对待自身角色和服务内容的转变，善待民众的利益诉求。大数据提升了政府决策的科学性。政府决策是对政治、经济、文化、生态环境等多领域调查研究、分析论证、制定政策的过程，其关涉到各个方面的利益，决策的非科学性，将会对个体和整个社会带来巨大的灾难。大数据时代背景下，将大数据分析技术应用到政府决策的过程中，通过可视化图表方式，可以直观的对比、分析各种数据结果，提炼出其中的高价值数据信息，为政府决策的科学性提供强有力的支撑。通过大数据分析手段，以详实的数据为基础，改变经验主义的做法，让科学理性成为思考的重要途径。（二）大数据对政府治理方式的影响大数据使政府治理方式由静态向动态转变。一直以来，地方政府治理的重要目标是维护社会的和谐与稳定，在这种治理目标下，政府治理形成了静态的治理方式。当前，中国特色社会主义进入新时代，政治、经济、思想等多方面都发生了翻天覆地的变化，先前静态的治理方式已无法适应社会变迁与时代的发展，构建科学、高效、机动性强的动态治理方式呼之欲出。大数据时代，先进的大数据技术能快速、综合的掌握治理层面的变动情况，并给出动态的、科学的技术建议，为政府治理提供全方位的科学建议。大数据使政府治理方式由单一向整体转变。治理单一化是我国政府治理中一直存在的问题，具体体现在承担治理任务的不同政府部门统一协

作性不足，不同部门之间职能交叉、重叠情况比较普遍，容易造成资源的浪费。由于各部门掌握的海量数据并未充分利用，部门间相对闭塞，数据僵化不流通，“孤岛”化现象严重[4]。随着大数

据时代的到来，由于大数据来源的多样性，自然人、法人及其他组织之间的信息得以畅通，及时的在相关主体之间互换与补充，成为治理的重要数据来源，通过及时对社会发展动态的关注与了解，各类主体增强相互协作，从而摆脱了单一的治理方式，使整体性更加突出。（三）大数据对政府治理效果的影响大数据使政府治理效果由分散向集中转变。政府治理的效果是指政府通过一系列的规划、政策和手段作用于治理对象所产生的结果。由于在传统治理方式下，部门之间的协作性不足，不仅对治理的方式产生了影响，也影响了治理的效果，政府治理往往是就治理而治理，未考虑到充分发挥治理的效果，使之过于分散，也无形中增加了政府治理的成本。大数据时代的来临，可将分散的治理通过数据分析进行有效的集中，减少治理的成本，此外，对于产生良好治理效果的典型，可通过大数据集中共享，共同分享治理的经验，打破区域不流通壁垒，以产生共建、共治、共享的效果。大数据使政府治理效果由模糊向透明转变。由于国家机构在传统治理方式下发挥着关键作用，但相对而言，其相关的治理程序、效果并不透明，缺乏相应的监督机制，就容易滋生腐败问题，法治国家、法治政府要求建立公开透明的政府治理，体现各阶段治理的透明度，也就是说透明度是化解治理中矛盾的必要条件。而大数据时代加速推进了治理的透明化，可以借助互联网，通过诸如微信、微博等传播软件及时的对治理的各个阶段和结果予以公开，阳光是最好的防腐剂，在此背景下，政府治理中的一些违法乱纪行为便会得到有效的遏制，也提升了地方政府的治理效果。三、大数据时代地方政府治理面临的困境创新治理方式、提高治理能力是新时代背景下国家治理体系现代化的必然要求。顺应时代的发展趋势，大力发展大数据产业，将大数据的核心技术应用到政治、经济、文化、生态等各个领域，是新时代背景下政府为人民服务和与时俱进的体现。然而，事物皆具有两面性特征，大数据也不例外，在创新政府治理手段、提升政府治理效能的同时，也对政府控制数据的能力提出新的58

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要求，政府治理面临着各种困境。（一）数据的真实性不足数据的真实性是数据的灵魂，也是数据被有效利用的前提，缺乏真实性的数据，谈利用就是个伪命题。传统数据中存在的真实性问题在大数据时代仍未得到完全解决，且由于大数据在应用上存在着巨大的引导性，不真实的大数据就有可能造成难以挽回的损失。近年来，在发展如火如荼的电子商务领域，各种数据造假情形不断被爆出，商家为了华丽的数据，穷尽各种手段。以网络购物为例，部分卖家为了高盈利，人为制造高销售量、高度好评，甚至重金求刷信誉评分，屡屡出现的此类情形，让我们不得不反思数据的真实性问题。当前我国国内改革进入深水区、攻坚区，国外面临着日益复杂的国际形势，此双重背景要求我们必须保证所收集数据的准确性。此外，借助现代技术手段，PS图片、视频、文字等虚假信息也司空见惯，对政府数据管理部门的审慎分析、严格判断能力也提出新的要求。无论是公司大数据的发展，还是整个部门大数据的发展，亦或智慧城市建设，都离不开准确、真实的大数据支撑，其中真实性是最难应对的棘手之处。大数据存在最严重的问题之一就是“蝴蝶效应”被放大，用户的一个数据错误往往会导致大数据应用的崩溃，要知道，不合格的数据是潜在的定时炸弹，真实性是数据的生命。（二）数据的开放性不够大数据时代，虽然数据在数量和流通速度上都有很大的提升，但是数据封闭的困境仍然存在，数据的开放性还不够。由于大数据本身蕴含着各种价值，即使是对小范围或特定行业的数据进行分析，也能够发掘其经济、社会价值。正是由于其高价值性，各个企业、组织以及政府机构都综合运用各种手段去收集数据、整合数据、分析数据，这部分数据中，绝大多数是公共数据，少数的是企业内部数据[5]，政府管理部门也以其所保存的数据涉及国家秘密或第三者利益为由拒绝公开。这种拒绝共享的观念造成了数据的垄断，助长了数据封闭性，数据往往被某一主体所占有，不仅制约了数据作用的有效发挥，而且不利于经济价值的发挥与社会治理的创新。大数据背景下，能否打破这种数据被垄断的格局，促使数据的占有者以一个平等的姿态与一般主体进行数据交流以及如何处理好大数据背景下政府信息公开问题是提升政府治理能力的关键环节。（三）数据的分析能力缺乏据统计结果显示，若缺乏有效的分析手段，则大约有95%的计算被浪费。大数据在表现的方式上，除了折线图、柱状图等传统图表以外，主要是通过可视化图表将分析结果综合的呈现出来。通过数据可视化，使数据呈现得更加清晰，以加速大数据应用的发展，形成一套完整系统的数据分类、处理体系。它是将数个关联型数据库通过技术手段整合后形成有系统的、庞大的数据集，再基于客户需要，筛选掉若干子集，再分析数据之间的规律与发展趋势，从而得出结论。如果运用数据分析后的结论与实践相符，就可以通过可视化图表的方式予以具体化。然而，展示数据的图表并非是完全不变的，纵然是简单的柱状图，也能由于横轴纵轴的设置不同呈现出不同的形状。大数据技术所生成的可视化图表比传统的折线图、柱状图要更为繁杂，任一数据的变动都可能导致结果的非真实性，这就对可视化技术提出了更高的要求，从目前看来，我国暂时缺乏数据分析领域的专业性人才，从而在很大程度上影响了数据分析能力的提升。（四）数据的安全性欠缺将社会中各类信息收集后整理并将其数据化是大数据时代的基本特征，此外，大数据还会将涉及多领域、多层次、多方位的数据集中在一起，发掘出其中的潜在价值。为了保证所发掘的信息之准确、可靠，就要求数据主体之间保持交流、开放与互补，因此，便会产生大数据的发展与个人隐私权冲突问题。大数据技术在应用上，遵循着自身特殊的算法规则，这种规则本身是极其复杂的，因此就要求政府亟待解决信息安全的问题。大数据背景下即使个人的相关信息（如姓名、电话、住址等）不出现在数据库中，但随着信息内容和数量的爆炸式增长，仍可以通过交叉检验的方式进行个人相关隐私的精准预测[6]。