征地拆迁制度案例分析

新制度经济学案例分析

-----关于巧家县爆炸案的一点想法

5月10日，云南巧家县爆炸案发生，造成4人死亡、16人受伤。许多网民强烈呼吁上级检方甚至最高检介入案件，通过独立而严谨的调查，还“5·10”爆炸案以真相！由于爆炸袭击的正是当地房屋征收拆迁协议的签字现场，引发公众对巧家征地拆迁问题的关注。因为我也是来自农村，因此对这件事也比较关注，刚好我的《新制度经济学》课程也讲到制度理论这一章节，所以我就想利用所学的一点知识，对农村征地拆迁制度提出自己的一点看法和理解。

根据2009年11月出台的《巧家县城市规划区建设用地征地拆迁安置补偿办法（试行）》（巧政发〔2009〕79号），拆迁户可以按照原有占地面积1：1划拨国有土地。而2010年4月12日重新发布的《巧家县县城规划区土地与房屋征收安置补偿办法》（巧政发〔2011〕28号）则规定，征收房屋占地面积在60-100平方米的，按照60平方米划拨国有土地；100-120平方米、120-150平方米、150平方米以上的，分别划拨100平方米、120平方米和150平方米。也就是说，即便是原本占地500平方米的宅基地，也只能取得150平方米的划地安置，其余的部分，按照每亩六万五的耕地价格给予货币补偿。

这一政策的变化，以及在拆迁过程中的强制性，引发了征地村民的强烈不满。在农村，土地是农民生存的根本，土地被征收，农民的生活得不到保障，而且农村一个家庭的人口一般较多，这样的补偿显然不是从农民的利益出发，但是巧家县指挥部却声称拆迁补偿是公平的。有网友评论说，政府公司化经营，与民争利，以至于拆迁户没有选择的权力。

两次出台的补偿办法差异这么大，这一政策制度是怎样变迁的呢？一般认为，制度变迁是新制度产生、替代或是改变旧制度的动态过程。巧家县政府作为这一制度变迁的主体，从自己本身利益和意愿，强制实行这一新制度，强制拆迁农民的居住地。在影响制度供给的因素中，诺曼·尼克尔森总结了宪法秩序的影响，它直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易，如果在现有宪法秩序下，利益主体无法承受进入政治体制的成本或者既得利益格局对新的立法的阻力过大，都将限制制度的创新和供给。在记者采访过程中发现，巧家县官方提供了涉嫌批文过期的《云南省国土资源厅关于巧家县2004年度第一批城镇建设用地的批复》及《云南省国土资源厅关于巧家县2008年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，和涉嫌少批多征的《云南省国土资源厅关于巧家县2009年第一批城镇建设用地农用地转用及土地征收的批复》复印件。这些明显有悖于宪法秩序，但是对于农民来说，由于知识水平总体较低，法律意识维权意识不强，这就为制度供给者降低了实施新制度的成本，因为很少有人起来反对和阻挠，要不是这次爆炸事件曝光，媒体揭露事件原委，以及在各方舆论压力下，利益集团会继续根据自己的利益将制度维持下去，因为这种制度带来的收益远远大于维护和实施的成本。

制度的供给与需求不平衡，引发了很多像巧家县这样的悲剧。一般来说，制度供求非均衡的情况可分为三类：一是制度供给不足，这是因为对新制度安排的需求的产生往往先于该制度的实际供给的形成，因而制度供给不足实际上主要是制度供给的“时滞”造成的；二是制度供给“过剩”，也就是相对于社会对制度的需求而言，有些制度是多余的，或者一些过时的制度以及低效的制度仍在发挥作用；三是制度供求的结构性失衡，也就是制度的供给不符合制度的需求，造成了偏差，引起制度安排的低效率。显然，巧家县的土地征收拆迁补偿

制度是属于第三类失衡，就是因为这项制度不符合人们的利益，也就是运行的效率低下，所以才会遭到人们的极力反对，以至于牺牲生命来抗议。人们对制度的需求就像对商品需求一样，能够给人们带来效用和满足，一旦人们对于创立和利用新的制度安排的预期净收益为正，就会产生对新制度安排的需求。但是，从农民的反对声中我们可以看出，巧家县出台的相关政策并不能使农民的净收益为正，失去原有宽敞的住房，换来的是拥挤的小房，并且补偿不够，自然而然引起了制度供给和需求的失衡。低效率的制度安排引起人们强烈的不满，并给予人们强大的激励去寻找另一种更为有效的新制度安排。在制度变迁后获得最大收益或强烈希望变迁的一部分人会自发组成小团体来推进制度的变迁，所以，在政府强制拆迁征地过程中，往往会遇到农民的阻挠，比如说就在巧家县有一农民焚毁了自己的摩托车以示抗议，有的更为极端，则会以生命的代价来抵抗，我想巧家县爆炸案就是这样的悲剧吧。

在微观经济学中，商品的供给和需求是由市场决定的，在均衡条件下，消费者获得效用最大化，生产者也获得了利润最大化，此时社会福利达到最大。但是，土地不是一般意义上的商品，它是国家或集体所有，农民只享受承包权和使用权，供求肯定不能通过市场来达到均衡。因此政府的介入往往会使交易成本降低，但是有时政府强制性的制度也会“失灵”，导致制度长期供给不足，而人们往往继续一些制度来保护自己的利益，就是形成了人们与政府的矛盾。我觉得，政府不能制定出符合农民利益的制度安排，很大程度上是因为信息不对称导致，政府在推出一项新的制度时，往往考虑的时一部分人的利益，而损害另一部分人的利益，当利益被损害的那部分人很强势，对政府的决策的影响很大，他们往往会竭尽全力阻挠制度的实施。从中获利的那部分人往往是政府为实现社会公平而需要保护的对象，相对而言他们是弱势全体，与政府的议价能力弱，往往是被动接受政府制度的安排。政府迫于社会压力和利益集团的胁迫，最后可能选择折中的解决办法，这样推行出来的新的制度安排就很有可能使人们的利益得不到更好的保护，也为以后一些比较强势的群体损害人们利益设置了一道缺口。所以，在土地的交易中，政府的角色十分重要，一个全心全意为人们服务，为人们着想的政府才是人们拥护的政府，政府也应该出台相关政策法规，切实保护人们的根本利益。

其实，我国的农村土地征收拆迁存在很多问题，很多学者专家都进行了相当深入的研究，有的征迁行为还不规范。个别地方对政策宣传不够深入，导致群众对制度不了解，对工作不理解、不支持；一些地方违反先安置、后拆迁的程序规定，重拆迁轻安置；有的补偿兑现还不到位。一些地方存在克扣、截留、拖欠补偿安置资金现象，将群众的补偿款用于抵扣旧欠款；有的村级组织预留比例过高，用于其他非生产性支出；有的保障措施还不到位。一些地方临时安置费和征迁补助费标准偏低，加上物价上涨，增加了被征迁群众租赁房屋等费用；有的对临时安置方案统筹不够，征迁区附近可供过渡的租赁房源供需不平衡；有的工作人员不廉洁。个别征迁人员利用征迁之机中饱私囊，非法获得征地补偿款；有的该补偿的不补偿、不该补偿的乱补偿，侵害了群众合法权益，损害了党和政府的形象。

这些问题的产生有着深刻而复杂的原因，既有现实的客观条件制约，也有人为的主观因素导致；既有制度机制的不足，也有监督制约的不力等各方面因素。其中主要原因有以下几个方面：

一些地方经济发展相对滞后，政府财政能力有限，基本公共服务投入不足，征迁补偿标准与群众的补偿期望有较大差距。

群众的维权意识不断上升，而一些征迁工作人员法治意识不强，未能严格按政策法律办事。同时，也有一些群众存在过度维权的现象，甚至个别人顶风违法占地、违章抢建以期获得高额补偿。

个别领导干部缺乏科学发展意识，不顾客观条件和群众承受能力，片面追求经济发展速度。一些工作人员业务素质不高，工作方法简单、粗暴，在群众中形象不佳。

征迁补偿法规政策原则性规定多，定量规定及细化条款少，执行认识不到位、不统一；制度的不严密也给一些人留下较大的操作空间，使个别征迁工作人员有机可乘、谋取私利。

要解决征地拆迁过程中的各种矛盾，最重要的就是要完善制度。一要建立健全征迁村民监督等规章制度，规范权力运行，压缩自由裁量空间，有效扩大群众的知情权、参与权、监督权。建立健全矛盾纠纷分析预警、排查调处、应急处置等制度，尽可能把征迁矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。二要健全机制。有关部门要根据各地经济发展水平、人均收入增长幅度等情况，探索建立征地补偿标准动态调整机制，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。三要严格征迁程序。征收土地前的告知、确认、听证，征地中的征地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记，以及城镇房屋征收补偿方案论证、公开征求意见、听证，评估机构选定、社会稳定风险评估、政府常务会议讨论等法定程序，都要不折不扣执行。