我国应急机制中政府与社会角色定位问题及其完善——以公法私法化为视角

着市 民社 会 的发 展 ， 会 力量 组织 化 ， 社 出现 了大量
部分 和调 和剂
的民间组织和社会 团体 ，它们是政府体制外的合 作者 ， 不仅 不 是 政 府 的 “ 然 敌人 ”反 而 是 “ 政 必 ， 对 府职 能不 足 和市 场功 能缺 陷 的补 充” 二者 取 长补 ， 短、 相互 配合 。 第三、 在对各种社会利益予 以整合的过程 中， 以 国家利 益 与私 人利益 的合作 为基 础 ，强 调合 作 的重 要性 ， 而实 现 “ 政 府 、 社会 ” 式 下政 府 从 小 大 模 和市 民社 会 的 良性 互 动 。政府 与社 会互 动 的方 式 具 有 多样 性 ，为适 应 改革趋 势 和社 会发 展 的必 然 要 求 ，政 府与 社会 之 间 的互动模 式 从原 有 的领 导 服从模式向合作模式转变。所谓 的合作机制是指 政 府 与社会 处 于平 等 的法 律契 约关 系 ，共 同参 与 到社会 事 务 的管理 。 它是政 府 与社会 之 间沟 通 、 服 务 与合 作 的制 度化 、 系化 。 会合 作机 制对 民主 体 社 协商 、 平等 合作 、 惠互 利 以及伙 伴关 系 等制 度 机 互 制的建构提 出了新的要求 ，顺应 了我 国日益壮大 的社会力量和市民阶层的政治诉求 ，另一方面完 善 了政 府 职能 ， 高 了我 国社 会 自治 能力 ， 府 的 提 政 执政能力 和社 会 自治能力在社会合 作 中互相促 进 、 同发展 。 共 三、应 急机 制 中政 府与社 会 角 色分 工及 存在
步和发展的结果 。 市民社会离不开秩序 ， 更要求体 现 自我 、 重 个性 的秩 序 ” 政 府 和市 民社 会 对 秩 尊 ， 序 追求存 在 一致 性 ，因而二 者之 间存 在 天然 的 和 谐 关 系，可 以构筑 起 稳定 的政 府— —市 民责 任 权 力 结构 ， 兼顾 公 共利 益 和私人 利 益 ， 大 限度 的减 最 少 社会 矛盾 与 冲突 ， 维护 社会 稳定 。另一 方 面 ， 随
收 稿 日期 ：０ １ （ ８ ２ １—１一１ ） 作 者 简 介 ： 珏 芙 蓉 （９ ６ ）女 ， 东雄 坊 市人 ， 潭 大 学 法 学 院硕 士研 究 生 。 张 １８ 一 ， 山 湘
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９ ・ ４
第ｌ 期
张 珏 芙 蓉 ： 国 应 急机 制 中政 府 与社 会 角 色 定位 问题 及 其 完善 我
张 珏 芙 蓉
（ 湘潭 大学 ， 南 湖
湘潭
Байду номын сангаас
４０３ ） ０ ０ １
摘 要 ： 转型时期的 中国， 各种公共危机频发 ， 面建设公 共危机 治理机 制是 目前各级政府面临 的重大 全
课题 。如何跳 出“ 强政府—— 弱社会” 模式 ， 重新定位应 急状 态中政府 与社会 的角色 与分 工， 公法私法化的背
在通 常情 况下 ，民众是 公共 危机 事 件 的直接 受 害对象 ，而 民众 的财 产和 人身 安全 是 政府 应 急 管理 的重 要 内容 。 应急 过程 中 ， 在 民众 不应 只作 为 被管理 对 象 ， 于被 动 服从 的地位 ， 应作 为社 会 处 而 危 机 治理 主体 ，积 极主 动寻 求官 民协 作机 制 实现 途径。“ 公共危机不仅是对政府能力的挑战 ， 更是 对社会 整体 能 力的综 合考 验 。 ” 社 会 民众 危机 治理 机 制 中 ，主 要扮 演着 公 共 危机 预警 发 出者 、危机 信息 反馈 者 和危 机处 理 直接参 加者 的角 色 。 民众 作 为危机 发 生现 场 的见 证 人和 当事 人 危 机应急 治理 具有 重要 作用 。 对 社 会 力量 是作 为 突发事 件应 对工 作 的参 与者 ，是 政 府 应急 的重要 补 充 ，其在 突发 事件 应对 中发挥 着 越来 越 重要 的作 用 。同时 社会力 量 也是 突发 事 件 应对工作的调和因素 ，在政府不擅长 、不到位或 “ 需 要 放松 规制 的领 域 ， 愿 者 、 志 志愿 服 务 组 织 、 慈 善机 构 等社会 力 量能够 发挥 灵 活 、 强制 、 具 亲 非 更 和力 等 优 势 ， 利 于沟 通 官 方 与 民间关 系， 好地 有 更 传达 国家法律 与政 策精 神 ， 缓和 对立 情绪 、 紧张关 系和 政 民矛盾 ， 合 、 整 放大 社会 资源 ”］ １ ２ 。 汶川 地震 的应 对过 程是 我 国非政 府组 织 和 志 愿者行 动 的大爆 发 ， 在地 震 及其之 后 的重 建 中 ， 志 愿 者 和各类 慈 善组 织等社 会 力量发 挥 着举 足 轻重 的作用 ，这是 我 国应急 管理 体系 中社 会合 作 的一 次有 益实 践 ， 得 的成绩 是有 目共 睹 的 。 为对我 取 作 国社会应急合作机制的一次检验 ，有经验就有教 训 ， 社会 应急 能力 建设 的长 远发 展来 看 ， 从 志愿 者 服 务 的组织 化 和 内部 制度 建设 问题 不 容忽 视 。我 国对 民间社 团 的相关 立法 及监 管制 度 ，不 利 于志 愿 者服 务 的组织 化建 设 。我 国 《 团登 记 管理 条 社 例》 中相关规定 ， 登记 注册 为社 团组织， 必须有一 个业 务 主管 部 门， 则不 予注 册 。这就 增加 了民间 否 的志 愿 者 服 务 组 织 获 得 社 会 团体 法 人 资 格 的 难 度 ，现 实 中较多 的志愿 者 组织作 为 商业 机构 通 过 工商 部 门予 以登记 注册 ，以此获 得 合法 的社 会 团 体法 人 资格 ，但是 这 给志愿 者身 份 的认 定 和志愿 者权 利 的救济 都带 来 了不便 ，使 民间志 愿者 组织 和慈 善机 构 的生存 和发 展步 履维 艰 ，影 响 了 民众 作为 社会 应急 机制 参与 者 的积极 性 。 四、 问题 完善— —公 法 私法化 视 角 １非 强制 性 行 政手 段 运 用 ， 升政 府 应 急 能 、 提 力 公 法私 法 化 即公 法 在一定 程 度上 引入 平等 协 商、 互助合作等私法精神和理念 的过程。 公法私法 化 最 明显 的表 现是行 政法 的私 法化 ，即行 政权 运 作过程 中私法理念的借鉴和私法手段的运用。随 着福 利 国家 观念 的确 立 ，国家 权 力 的触 角 日益 伸 向社会 生 活各领 域 ，公共 领域 越来 越 多 的渗透 着 尊重公众主体性 、 保障权利的理念 ， 同时为适应现 代社 会 公共 事 务范 围空前 扩 张的需 要 ， 传统 的“ 刚
景 下 ， 法 相 关 原 则及 基 本 理 念 的 运 用 ， 行 政 权 的法 治化 发 展 提 供 了新 的途 径 ， 为 我 们 分 析 解 决 当代 社 私 为 也 会 管 理 中 的 问题 提 供 了新 的视 角 和 思 路 。 关 键 词 ： 急 机 制 ； 法私 法 化 ； 色定 位 应 公 角 中图 分 类 号 ： ６ Ｇ４ 文献 标 识 码 ： Ａ 文章 编 号 ：６ １ ４ ８ （ １）１０ ９ — ３ １７ — ２ ８２ ２ — ０ ４ ０ ０ ０
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中引入 了私 法手 段 ， 私法 中的平等 协 商 、 利 合作 互 的契约 精神 在 向公 法领域 渗 透 ”１ ｌ １ 。随着 政府 社会 职 能 的增加 ， 力社 会化 的趋 势 日益 明显 ， 统 的 权 传 控 权理 念 和行政 管 理模式 很 难适 应社 会 管理 的需 要 ，加 之 利益 多元 化 的发展 对私 人利 益 和公 共 利 益 的平 衡提 出了更 高 的要 求 ，私 法相 关 原则 及 基 本 理念 的运用 ，为 行政 权 的法 治化发 展 提供 了新 的途径 ，也为 我们 分析解 决 当代 社会 管 理 中 的问 题 提供 了新 的视角 和思 路 。 公 法 私法 化对 我 国传统 行政 管理 模 式影 响深 远， 主要体 现在 以下 三个 方 面 ： 第 一 、 法调整 方 式逐 渐 引入公 法 领域 ， 统 私 传 的“ 刚性行 政 ” 逐渐 柔性 化 。为 避免 多元 利 益 主体 之间 日益 突 出的矛 盾 和 冲突 ，需要通 过 灵 活有 效 的手 段对 之进 行协 调 ，作 为公 法私 法化 趋 势之 一 的非 强制 行政 行 为正是 这样 一 种手 段 。非 强制 行 政行 为 的运用 ，有 利 于行 政观 念 的更新 和 行政 主 体 的多元 化 ， 有助 于弥 补行 政 主体 理 ｌ 足 ， 面 生不 全 提 高政府 执政 能力 ， 同时 降低执 政 成本 ， 高行 政 提 效率 。 第二 、公 法 和私 法在 社会 管理 实践 中逐 渐融 合， 有利 于社 会 主体对 国家权 力运 作 的约 束 ， 使得 公权 力行 使 过程 中对 社会 主体 的独立 人格 和 合法 利益 给予 更 多 的考虑 与尊 重 。公法 私 法化 在 一定 程 度上 推动 着市 民意 识 的养成 和市 民社会 的发 展 壮 大 ，市 民社会 的形 成 和发展 ，本身 就 是追 求 进 “
问 题
１政 府 是 突发事 件应 对工 作 的主 导力 量 和总 、
指 挥 公共 危 机具有 突 发性 、 紧急性 ． 不确 定 性 以及
大规 模破 坏性 等 特点 ，而政府 作 为社会 秩 序 的法 定 管理者 ，具有无 法 比拟 的组 织优 势 和资 源 配置 优势 ， 在公 共 物 品的提 供方 面具 有统 一性 、 整体 性 等特点 ，能够满足应急状态中公共物品的大量需 求， 并凭借其强大的资源调动和社 动员能力 ， 可 以在 短时 间 内迅速 集结 人 、 、 财 物等 各种 资 源 。毋 庸 置 疑 ， 应急 状态 下 ， 在 政府 具有 与生 俱 来 的能力 优势 ， 政府 应对 公共 危 机 的能力 ， 将直 接 影 响到 受 损 利 益的恢 复 和公共 利 益 的实 现 。 为 了满 足危 机应 对 的效 率性 要求 ，行 政 紧急 权 得 到充分 的发 挥 ，强 制性 行政 行为 及行 政 命令 得 到广 泛 的应用 ， 府在 应急 状 态下更 多 的 以“ 政 全 能政 府 ” “ 、管制政 府 ” “ 力政 府 ” 、权 出现 。 政府 在危 机应 对 和处 置 阶段发 挥着 不 可替代 的作 用 ，处 于 绝 对 的主导 地位 。 而 ， 然 主导 力量 并 不意 味着 政府 应该包揽一切应急管理职能。 我国《 突发事件应对 法》 明确 规 定 了社会 动员 的 原则 ， 由于 配套 制 中 但 度有 待完 善 ， 原 则缺 乏具 体操 作性 ， 之 社会 力 该 加 量发展 不 成熟 ， 社会 组 织化欠 缺 。 目前 我 国公共 危 机应对 仍 是 以政府 为绝 对 主体 ，政府 职 能 没有 细 化 ， 民协作机制有待完善 。 官 政府在应急状态过程 中 的总指 挥地 位不 容置 疑 ，但是 应避 免 应急 过程 “ 政化 ” 向包 办 型 政 府 的转 化 ， 成 政 府 职 能 行 及 造 的过度 占位 ， 另一方面导致相关领域的政府缺位。 ２ 社会 力 量是 突发 事件 应对 工作 的重要 组成 、