尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹

尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹
郑功成
(中国人民大学劳动人事学院,北京100832)
收稿日期:2010-07-10
作者简介:郑功成(1964-),男,湖南平江人,中国人民大学劳动人事学院教授,中国社会保障研究中心主任,第十一届全
国人大常务委员会委员,全国人大内务司法委员会委员。

研究方向:社会保障理论与政策。

摘要:养老保险统筹账户实行全国统筹是进一步推进养老保险制度发展的要求。

我国基本养老保险区域分割的现状使不同地区养老保险缴费率有所差别,不利于地区就业问题的解决,客观上阻碍了我国产业结构的区域格局调整,不利于养老保险制度的自我平衡与发展,扭曲了中央与地方及地方间的关系,提高了劳动力流动的养老保险关系转移成本。

因此,应尽快推进城镇基本养老保险全国统筹。

关键词:基本养老保险;全国统筹;区域分割中图分类号:F842.6
文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2010)09-0029-04 城镇职工基本养老保险是我国社会养老保险体系的重要组成部分,该制度目前存在的最大问题是地区分割、统筹层次低。

这种分割状态不仅严重违背了基本养老保险制度的发展规律,也造成了地区之间的不平等,不利于公平市场环境的形成,不利于养老保险制度的健康和可持续发展。

因此,国家应尽快组织研究、制订城镇职工基本养老保险全国统筹方案,并果断采取相关措施,力争在2012年前实现基本养老保险制度全国统筹。

一、全国统筹是基本养老保险制度的内在属性和政府的既定目标
养老保险制度是由国家发起并支持的、建立在劳资分责基础上的老年保障制度。

目前,我国城镇职工基本养老保险实行统账结合制度。

其中,统筹账户采取现收现付制度,提供基础养老金,资金主要来源于雇主缴费,用于当期养老金发放,政府对缺口予以补助,体现的是代际之间的风险分担。

个人账户采取完全积累模式,资金来源于个人缴费及其运营收益。

由于个人账户完全属于个人所有,所以不涉及统筹层次问题,而统筹账
户(基础养老金)遵循保险原则,因而涉及统筹层次问题。

养老保险统筹账户在主权国家内实行全国统筹是养老保险制度发展的内在要求和基本规律。

首先,全国统筹是基本养老保险制度的内在属性,是实现制度公平与效率最优结合的必然选择。

只有实现了全国统筹,才能平衡不同地区的养老保险缴费负担,实现制度的自我平衡,确保市场环境的公平。

如果一国的基础养老金制度停留在地方统筹的层次,就会导致不同地区间企业养老保险缴费负担的不均等,不仅破坏了企业的公平竞争环境,也扭曲了资源分配效率,阻碍了产业在地区间的转移和升级。

其次,养老保险制度应能适应全国统一劳动力市场发展的要求,使劳动者的养老保障权益不会在流动过程中受到损害甚至丧失。

因此,只有实现了全国统筹,才能从根本上解决劳动力流动过程中的养老保障权益问题,促进全国统一劳动力市场的形成。

再次,养老保险全国统筹是全世界养老保险制度发展的一般规律。

在全世界实行养老保险的160多个国家里,几乎所有国家都实现了全国统筹。

由于我国养老
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保险制度改革与发展的特殊背景,以及受到既有财政分税体制的影响,现行制度仍处于地方分割阶段,并已出现诸多问题。

同时,全国统筹也是党和政府的既定目标。

党的十六届三中全会审议通过的!关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定∀中,就明确指出要逐步#实行基本养老金的基础部分全国统筹∃。

此后,党中央的多次决议与中央政府的多份重要文件明确提出养老保险全国统筹的目标。

因此,全国统筹应成为目前养老保险制度改革的重中之重。

二、基本养老保险制度的区域分割已造成严重危害
目前,我国基本养老保险制度区域分割的状态已经对社会经济发展造成严重破坏,它损害了公平的市场竞争环境,扭曲了中央与地方及地方间的财税和产业结构关系,不利于资源的优化配置和经济的持续发展。

具体表现如下:
第一,基本养老保险的区域分割使不同地区养老保险缴费率有所差别,这不仅破坏了公平竞争环境,也不利于传统制造业向中西部地区的转移和相应地区就业问题的解决,客观上阻碍了我国产业结构的区域格局调整。

由于我国区域之间的人口结构有所差别,同时,职工养老保险制度主要覆盖城镇正规就业人群。

因此,制度内的老龄化程度被进一步放大。

如,在东北等老工业基地,由于下岗及提前退休的职工较多,年轻职工相对较少,企业缴费负担沉重。

相比而言,深圳等城市的年轻职工较多,老职工较少,企业负担较轻。

同时,由于深圳企业没有历史负担,因而同时具备人口结构优势和后发优势,这客观上损害了公平竞争环境。

同时,由于东部沿海地区劳动力相对年轻,企业养老保险缴费负担相对较轻。

因此,更多企业选择在该地区落户,这就进一步固化了区域之间的差别,不利于传统产业向中西部地区的转移和东部地区产业结构的转型和升级。

第二,基本养老保险区域分割破坏了养老保险制度的自我平衡与发展。

基本养老保险制度是建立在劳资缴费基础上、以自求平衡为目标的制度。

但在现行制度区域分割的状况下,养老保险基金无法进行区域间的调剂使用,部分历史负担沉重的地区需要大量财政资金的补助,而政府财政的过度介入并不利于养老保险的自我平衡和自我发展。

另外,现阶段拥有大量基金结余的地区在若干年之后也将面临支付高峰,届时同样会给当地财政造成巨大压力。

因此,区域分割的格局违背了养老保险制度的内在发展规律,人为扩大了老龄化对养老保险基金造成的压力,扭曲了财政资金与养老保险基金的关系,不利于制度的良性发展。

第三,基本养老保险制度区域分割扭曲了中央与地方及地方间的关系。

由于现阶段统筹层次低,存在养老金支付缺口的地区需要中央财政给予补贴,而存在基金结余的地区则无需上缴积累基金,养老保险基金无法实现区域间调剂使用,出现了中央财政对养老保险基金支出的补贴和部分地区养老保险结余基金同时增加的非正常现象,扭曲了中央与地方之间的财政关系。

另外,根据我国现行的养老保险制度,地方政府应成为养老保险制度中的责任主体,但在现行以GDP增长为导向的地方政府绩效评价体制影响下,地方政府缺乏加强养老保险制度建设的动力,迫使中央政府承担更多养老保险制度建设的责任。

这便扭曲了中央与地方养老保险事权的关系。

同时,地方财力与地方养老金支付压力不对应,造成不同地方政府之间的不公平。

部分中西部地区和老工业基地地方财力有限,退休人员数量较多,农村剩余劳动力又大量外出务工,导致基金支付压力较大。

相反,在部分沿海地区,其地方财力充沛,但人口结构相对年轻,基金支付压力反而较小。

这种状况既不利于区域间公共服务的均等化,也造成了不同地方政府间财政负担的不公平。

第四,现行应对劳动力流动的养老保险关系转移接续办法成本较高。

2009年底,人力资源和社会保障部出台了城镇职工基本养老保险关系转移接续办法,在一定程度上解决了劳动力流动过程中的养老保险权益转移接续问题。

但该办法增加了社会保险经办机构不必要的管理成本,并非治本之策。

如,某劳动者先在北京务工,然后去了广州,再去了上海,最后又回到北京,按照现行办法,其个人账户和统筹账户相应部分的资金都要随之流转,各相关地区社会保险经办机构需要为之付出管理成本,这部分成本不仅是完全没有必
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要的,而且由于制度长期处于地方分割阶段,不同地区个人账户做实的程度和方法亦存在较大差异,接续养老保险关系的可操作性仍待进一步论证。

此外,养老保险转移接续办法随着劳动力流动频率的日益增快,其管理成本也会不断提高。

相比而言,实现全国统筹则可以毕其功于一役,用较少的成本从根本上解决劳动力流动中的养老保险权益维护问题。

三、基本养老保险全国统筹的条件已经具备
目前,我国已经基本具备了实现养老保险全国统筹的条件,中央政府应果断决策,尽快推进养老保险制度实现全国统筹。

(一)我国已经具备提高统筹层次的丰富经验
截至到2009年,全国大部分省区都已经基本实现了省级统筹,积累了丰富的提高统筹层次的经验,并已经实际解决了在提高统筹层次过程中遇到的各种问题,这为进一步提高统筹层次、实现全国统筹奠定了坚实基础。

我国的社会养老保险是脱胎于计划经济时期的单位退休金制度,养老保险统筹层次的提高是渐进实现的,从区县统筹到市级统筹,再逐步实现省级统筹。

现阶段,我国绝大部分省区都以不同方式实现了养老保险的省级统筹。

从市级统筹上升到省级统筹过程中遇到的问题与从省级统筹上升到全国统筹过程中遇到的问题,其本质基本是一样的,关键在于统一制度,重点在于处理好地区间关系。

各省区在提高统筹层次、实现省级统筹过程中已经积累了丰富的经验。

因此,可以准确预见并有效解决在实现全国统筹过程中遇到的各种问题。

(二)我国已经具备实现全国统筹的制度基础
经过多年的改革,我国城镇职工基本养老保险统账结合的制度框架已基本形成,各省区的制度框架基本相同。

2005年12月3日,国务院下发!关于完善企业职工基本养老保险制度的决定∀,养老金计发办法在全国范围内基本实现统一。

目前,除了养老保险经办机制未实现全国统一以外,养老保险全国统筹已基本不存在制度壁垒。

同时,随着我国经济总量的不断增大和区域经济发展不平衡程度的逐步缩小,以及养老保险待遇与缴费水平更为密切地挂钩,养老保险全国统筹决不会导致养老保险资金的逆向流动和福利水平的畸形偏高。

相反,能够缩小地区之间的福利差距。

(三)理论界和实际工作部门已基本形成共识
在由全国100多所高等院校和研究机构的超过200名社会保障及相关领域专家参与的#中国社会保障改革与发展战略研究∃课题达成的一个重要共识,就是职工基本养老保险实现全国统筹迫在眉睫。

该课题不仅广泛征求来自社会保障及相关领域专家学者的意见,而且专门前往北京、天津、辽宁、河北、湖南、广东、四川、山东等数十个省区和人力资源与社会保障部、发改委、财政部、民政部等相关部委进行专题调研。

调研结果表明,基本养老保险尽快实现全国统筹已经成为理论界和实际工作部门的普遍共识,不仅欠发达地区、人口老龄化程度高、养老金支付压力大的地区迫切期望尽快实现全国统筹,较发达地区、养老金积累较多的省区也表示,只要处理好相关利益关系,也希望推进全国统筹,实现制度理性和长期可持续发展。

四、推进基本养老保险全国统筹需多管齐下
基本养老保险全国统筹的内涵是:在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上,实现基础养老金的统收统支。

统一管理机构是全国统筹的组织基础,要求建立全国统一、地方对中央负责的养老保险经办机构,集中管理养老保险基金的征收、管理和发放。

统一缴费比例要求企业和个人不因所在区域不同而承担不同的缴费率。

统一养老金计发办法目前在全国范围内已经基本实现。

养老保险基金的统收统支则是实现全国统筹的本质体现,它要求经办机构统一负责征收基本养老保险费,通过全国联网的信息系统,直接汇总到中央养老保险经办机构,由中央养老保险经办机构根据各地区对养老金支出的实际需求统一划拨资金。

在推进基本养老保险全国统筹的过程中,需要特别注意做好以下几方面工作:
(一)尽快开展基本养老保险全国统筹的前期调研工作
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应尽快委托相关研究机构和相关政府职能部门开展推进全国统筹的前期调研工作。

总结各地区提高统筹层次的基本经验和教训,预测实现全国统筹可能遇到的问题及解决方案,力争实现理性决策、果断推进。

(二)尽快建立全国统一集中的基本养老保险经办体制,并实现垂直管理,奠定全国统筹的组织基础
目前,我国养老保险经办机构实行的是地区分割的属地管理体制,经办机构向地方政府负责,而不向上级经办机构负责。

在这种管理体制下,地方养老保险基金一旦出现缺口,就会形成向上级财政的倒逼机制,不利于养老保险制度的自我完善和自我发展。

同时,属地管理体制也很容易造成基金的地域分割,不利于基金安全。

因此,建议按照实现全国统筹的要求,建立全国统一集中的经办机制,在统一经办机构性质、名称的基础上,实现组织和人事上的垂直管理,下级经办机构对上级经办机构负责,地方经办机构对中央经办机构负责,地方经办机构负责征缴养老保险费,中央经办机构负责制定全国范围内养老保险基金的收支预算。

(三)实行新旧财务分离和遵循增量改革原则,减少全国统筹的阻力
目前,部分发达地区对全国统筹积极性不高,主要是担心现有基金结余被统筹到全国基金,担心本地区劳动者退休养老金待遇会下降。

因此,部分地区形成的养老保险基金积累客观上构成了阻碍基本养老保险制度全国统筹的重要原因。

对此,建议采取新旧财务分离和遵循增量改革原则,即:对旧账处理从宽,凡是全国统筹之日前已经积累的养老保险基金均明确为地方所有,不上调中央;凡是全国统筹之日前出现的收支亏空,由中央政府与地方政府按照一定比例分担。

对新账建立从严,即自全国统筹之日起,全国各地必须完全按照中央的统一制度、统一管理、统一经办、统一缴费比率、统一计发办法等开展基本养老保险,切实保证制度的统一性。

当然,中央政府还应限制地方基本养老保险基金结余资金的使用方向,可用来发展区域性补充养老金等,确保其用于劳动者养老保险领域。

根据这一办法处理旧账新账的关系,再运用增量推进全国统筹将要涉及的管理及运行成本问题,以确保改革顺利推进。

(四)通过建立基本养老保险专项预算制度来明确中央与地方政府之间的责任分担和激励约束机制
在基本养老保险单独预算制下,由养老保险行政管理部门负责根据各地的参保人数和工资水平确定当地预算年度的养老保险费征收额,根据各地退休人员人数确定当地预算年度的养老保险金支出额。

地方养老保险经办机构根据预算确定的征收额征缴养老保险费,并全部上缴至中央养老保险经办机构,中央养老保险经办机构再根据预算支出额将资金分配到各地(实际调度的资金其实是各地养老保险费征缴数与养老保险待遇支付数的差额,包括亏空与结余)。

现阶段,各地养老保险基金支出缺口在很大程度上是由转轨成本造成的。

因此,各级政府对当期缺口都应当承担补贴责任,应当根据各地的经济发展水平和老龄化程度,制定统一的缺口补助财政分担计算办法,明确各级财政的支出责任,从根本上扭转现阶段各地方政府在缺乏谈判规则的情况下,与中央政府通过讨价还价的方式确定财政分担比例的错误方式。

一旦制度转轨完成,中央政府就应当成为养老保险基金运行的最后担保人,中央财政和国家养老保险战略储备基金就应当承担起补助养老金支出的主要责任。

养老保险全国统筹不仅是符合制度发展规律、长远利益和宏观利益的最佳策略,也是解决目前现实问题与彻底摆脱制度实践困局的必由之路,已经刻不容缓。

中央政府宜在科学测算的基础上,着眼国家整体利益与制度健康、持续发展的客观需要,尽快推进职工基本养老保险实现全国统筹。

(责任编辑:张佳睿)
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