城市轨道交通线网的规划控制问题探讨

城市轨道交通线网的规划控制问题探讨贺 宁(宁波市轨道交通工程建设指挥部,315010,宁波 博士,工程师)摘 要 尽管城市轨道交通的规划控制在目前规划管理实务中处于一定的优先地位,但也存在一些值得商榷和进一步研究的问题。

回顾和梳理了各城市线网规划控制的相关理念、技术和机制,侧重剖析规划控制的目标、对象和技术系统中的经验与问题,并从基于控制的引导、阶段性分层次的梳理、技术标准与控制内容的完善等三方面提出了建议。

关键词 城市轨道交通;控制性详细规划;规划管理中图分类号 U231;TU984.191Exp loration of P l ann ing Con tro l for U rban M etro Ne t work s H e N i ngAbstrac t P lann i ng con tro l o f m etro tran s po rtati on is al w ay s g i v en pri o r ity to i n prac tica l planni ng m anag e m ent w o rks.H ow ev er,i n C hi na,a l o t o f que sti o ns are still i n t he con s u lti ng process.In this pape r,t heo ries,techn i ques and m echan is m o f ra il net w o rk i n C hi nese cities a re rev i ew ed and s o r t ed ou.t T he p l ann i ng contro l go a ls,ob j ectives and experiences i n techn ica l so lutions are paticu l ar l y discussed.F i nall y,s om e s ugg esti o ns a re put fo r w ard,i nclud i ng how to contro l m e tro net w o rk p l ann i ng and gu i de it acti v ely,how to a rrang e i n h iera rchy period i ca lly,how t o i m prov e the techn i que standard s and con tro l t he contents effec tive l y.K ey word s urban ra il transi;t reg ulato ry de tail ed p lann i ng; p l ann i ng and m anagem entAuthor s address T he R a il T ransit Con struc tion H eadquar ters o f N i ngbo M unic i pality,315010,N i ng bo,C hina据粗略估算,在未来的10~15年内,我国平均每年建成的城市轨道交通线路将在250km以上。

面对轨道交通的建设热潮,有两个问题十分值得关注:一是如何持续保护轨道交通实施条件及控制建设成本,二是如何在线网逐步实施过程中维持其同城市发展的良好互动。

剖析轨道交通从规划到实施的过程,线网规划控制在其间发挥着承上启下的重要作用,也是理顺上述两个问题的关键环节。

1 控制的目标在城市轨道交通线网规划完成、线网规模和布局基本稳定后,针对沿线建设用地和周边综合开发用地的控制将贯穿整个线网的构建过程。

从现实的角度看,线网规划控制的目标可以有两种理解:一种是设施建设资源的保护,在实现线网蓝图的过程中尽可能从空间资源上保护轨道交通的建设条件。

对轨道交通建设主管部门(或建设单位)而言,规划控制无形中成为了建设成本控制工作的起点,而强调刚性的控制理念在实务中也易处于主导地位。

另一种是实现轨道交通与城市发展全局的良好契合,与其相对应的是通盘考虑、有序调整的理念。

这是一种更为广义的理解。

从这个角度看,轨道交通不仅仅是一种昂贵的公共设施建设项目,更是一种同城市空间关系密切、对城市发展影响深远的重要公交走廊。

但在实务中,其易被忽视或片面理解,且也存在众多技术上、时空上的局限。

2 控制的对象轨道交通线网规划控制的主要对象是其建设的空间资源及与其相关的城市空间关系。

总结各城市编制的轨道交通!控制性详细规划∀(以下简为!控规∀)层面的有关成果和管理依据,控制对象主要包含轨道交通建设用地红线范围和站点周边用地。

其中,建设用地红线包络了轨道交通区间、车站及附属设施(出入口、风亭、冷却塔、过街通道、交通衔接设施等)、停车场和车辆段、变电所、线网运营控制中心、施工临时用地,并适当外扩(考虑工程安全、环保、方案调整等因素);站点周边用地控制一般指对车站周边(多为300~800m半径范围内)的用地性质和开发强度等进行控制,近期实施的重点地段可能会展开一定深度的城市设计。

轨道交通线网的规划控制工作繁重而复杂。

粗略估算,如城市规划线网密度达到0.4km/k m2,其建设用地的控制面积可达到城市面积的10%左右;如按轨道交通车站周边500m范围进行用地性质和#29#开发强度控制,则可达到城市面积的5%左右。

同时,轨道交通与众多建设项目在平面、立面、地上、地下存在复杂的工程关联,同沿线用地!控规∀和城市设计存在众多空间、时间上的矛盾。

事实上,由于线网规划控制工作是在城市快速发展、资源日益紧张的背景下进行的,刚性控制的局限性十分明显,许多轨道交通节点的规划控制工作往往陷入复杂的技术论证和漫长的利益协调中。

3 控制的技术系统3.1 国家层面的要求和技术标准2003年国务院办公厅发布的∃关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知%中要求:!对规划建设城轨交通项目的线路,要搞好沿线土地规划控制,编制专项土地控制规划,防止新建建筑物对线路的侵占。

∀轨道交通沿线的!控规∀也因此成为了轨道交通项目报批的前提之一,这也推动了线网!控规∀在各个在建和拟建轨道交通城市中的普及。

2008年7月,建设部和发改委批准施行∃城市轨道交通工程项目建设标准%(建标104&2008),规定!应以城市轨道交通线网规划为依据,对建成线路和规划线路应确定控制保护地界,并应纳入城市用地控制保护规划范畴∀,明确规划线路地段以城市道路规划红线中线为基线,每侧宽度60m进行控制;规划有多条轨道交通线路平行通过或线路偏离道路以外地段需专项研究,并需征得轨道交通主管部门同意。

3.2 地方层面的控制规划和管理规定目前,在建和拟建轨道交通的城市基本上都在线网规划及相关研究(如网络资源共享、运营模式、工程实施规划等)的基础上,强调网络的稳定性、工程的可实施性、用地的可控制性等作用[1],来编制轨道交通用地!控规∀,并形成了较为规范的编制方法和成果形式。

其在宁波等城市的轨道交通!控规∀中得到了较为充分的体现[2]。

在!控规∀形成后,一般由市政府或市政府委托规划部门批准,并以此作为规划控制工作的主要依据。

另一方面,许多城市政府都通过颁布轨道交通建设管理办法(条例、规定)进一步加强有关工作的力度,在技术控制上多采取设置轨道交通设施保护区、规划控制区以及特别保护区的方式,禁止或限制该范围内的建设活动,并在与轨道交通有关的工程方案审批程序上明确需得到轨道交通建设主管部门(或建设单位)的确认。

表1归纳了北京、上海、广州、南京、杭州、武汉等城市的轨道交通规划控制、设施保护界限的有关规定。

表1 各城市轨道交通规划控制区等界限设定规划控制区设施保护区特别保护区地下车站和隧道结构外边线两侧/m30~5025~703~10高架车站和区间桥梁结构外边线两侧/m30303~6出入口、通风亭、变电站等建筑物以及停车场、车辆段等用地外边线外扩/m1010~203显然,各地的线网规划控制工作采取了较为严格的!地方性规章+控规+方案审批∀的技术管理模式。

在实际操作中(尤其是在有关规章颁布后),一般较为强调轨道交通的优先地位,偏向于突出与其交叉、冲突的难度,牵涉到!控规∀方案的修改程序也较复杂。

这体现了地方政府对轨道交通项目的重视,也有利于加强规划控制的力度,但规划控制的技术系统内部仍存在部分值得商榷和深入探讨的问题。

(1)除了线网!控规∀,各城市仍缺少更为具体的轨道交通与相关规划、工程方案衔接的技术标准或指南。

!一刀切∀的红线控制无疑成为了最为有效和强硬的控制手段。

但是地块开发、公共设施建设项目(城市道路桥梁、高速公路、铁路、管廊、高压线等)同轨道交通在众多位置发生着复杂的关系;轨道交通本身又是一个复杂的系统工程,局部调整往往会带来一系列的连锁反应,重要的车站节点、停车场和车辆段、区间线路往往是城市用地和设施矛盾较为突出的区位。

!控规∀只是提出了轨道交通与沿线地块、其他设施空间关系的原则性要求,落实到复杂的节点,则缺少更为详细的技术标准;而各城市的规划管理技术规定也缺少轨道交通的有关内容。

这在一定程度上影响了方案审批的效率,而且把握不好,可能会为轨道交通实施设置障碍,制约未来线路、站位的调整,也使坚持轨道交通!控规∀的过程中缺少有力依据,影响技术论证的严肃性。

(2)线网!控规∀全覆盖和远期线适应能力的矛盾。

轨道交通!控规∀编制针对的是整个线网,而线网的建设周期一般都在25年以上。

这远远超出了一般!控规∀的年限(5年左右),于是规划控制中不得不面临众多时空上难以回答的问题:穿过城市核心区的远期线路同沿线城市!控规∀如何协调?城市总体规划范围外的规划、工程方案衔接的依据# 30 #是什么?远期线在规划控制中是否应降低其优先地位?等等。

这些问题往往令规划部门感到棘手,令建设单位底气不足。

而远期线的这类规划控制工作往往多于近期线,远期线对城市快速发展的适应能力正不断受到考验。

(3)重视!摆设施∀,同轨道交通系统外部环境的协调能力相对薄弱。

轨道交通是涉及专业最多、设计工作最为复杂的城建项目,因而在!控规∀编制和管理中往往依靠轨道交通专业的设计和咨询机构。

这有利于维护线网的整体性,以及加强方案设计和评估的严密性,但也使有关工作易趋向于围绕设施展开,从而忽视了轨道交通同时也是外部环境最为复杂的城建项目。

轨道交通十分依赖周边的交通衔接条件,同环境、景观有着十分密切的关联。

虽然在各条线的可行性研究、设计和实施过程中需要展开相应的交通组织、环境影响评价、景观设计等,但在规划控制阶段面临的往往是控制红线外的地块开发、交通组织和道路系统、环境景观等内容的先期规划、设计和实施,许多区域性、关联性的因素可能会明显影响其最终的运行效果。