10海洋危机管理

第十章 海洋危机管理
概念：海洋危机是由于自然因素或人类活动引起的，发生在海洋领域内并对
海洋权益、海洋产业、海洋环境以及相关人员的生命财产安全带来严重威胁的公
共危机。

第一节 海洋危机管理的基本内涵
一、海洋危机的特点分析
（一）危机发生几率高
密集的人口和频繁的海洋经济活动，一方面加剧了海洋危机发生的可能性；
另一方面又扩大了危机的损失。
（二）危机影响范围广
一个海域发生危机，往往会扩散到周边，甚至有的后期效应还会波及全球。
（三）危机持续时间长
1.海洋是地球上地势最低的区域，危机因素一旦进入海洋很难再转移出去，
只能由海洋本身来消解。
2.海洋危机的衍生性高。
（四）危机防治难度大

三、海洋危机的分类研究
（一）按起因分类
引发海洋危机的起因不同，可以分为：人为的海洋危机和非人为的（自然）
的海洋危机。
（二）按影响范围分类
有学者按影响程度将危机分为6个层次：全球和区域危机、国际危机、国家
危机、地区危机、组织危机和个人危机。
（三）按复杂程度分类
根据海洋危机的复杂程度可以分为：单一型海洋危机和复合型海洋危机。
（四）按照发展速度分类
根据海洋危机发展的各阶段，尤其是发生前和发生后的速度，将海洋危机区
分为4种类型：
1.“快—快”型海洋危机，即海洋危机来得快，去得也快，如同龙卷风一般，
而且危机解决以后不留后患，如一般的海难事故。
2.“快—慢”型海洋危机，即危机突然爆发，但其影响和后果将在很长一段
时间内存在而难以消除。最典型的就是海上溢油危机，一旦发生，对局部海域的
影响是长期而严重的。
3.“慢—快”型海洋危机，即海洋危机是逐渐发展起来的，但爆发后就很快
结束了，如一个海盗集团逐渐发展壮大，但在一次重大的抢劫后被一网打尽，就
属于这种类型。
4.“慢—慢”型海洋危机，即海洋危机爆发前经历了较长时间的酝酿时间，
而爆发后也需要一个较长时间才能逐渐消除。
（五）按所涉及人群的倾向分类
按照海洋危机涉及人群的倾向和态度是否一致，可以分为：利益一致型的海
洋危机和利益冲突型的海洋危机。
（六）按照海洋危机的内容不同
1.海洋灾害危机，主要是由于自然因素而引发的海洋自然灾害。如，风暴潮、
海啸、台风和海冰灾害等。
2.海洋事故危机，主要是发生在海上的交通和海洋工程及设施的危机。如，
海难事件和海底光缆的破坏等。
3.海洋安全危机，主要指威胁海域管辖国家和地区安全的海洋权益争夺和侵
犯危机。如
海洋战争和海岛争夺等。
4.海洋环境危机，主要指人类不适当的开发和利用海洋，对海洋环境造成影
响。这里又可以分为海洋环境破坏危机和海洋环境污染危机，前者如围海造田和
修筑堤坝等，后者如向海洋排放污水和赤潮灾害等。
5.海洋生物危机，主要是影响到海洋生物资源存在和发展的危机。如海洋生
物多样性减少和海洋渔业资源的枯竭等。

第二节 海洋公共危机的基本理论
一、基于公共危机管理的海洋危机管理
1.海洋危机作为一种特定领域内的公共危机。
2.海洋危机管理是非常态的海洋管理。
二、海洋危机管理的概念与分类
（一）海洋危机管理的基本内涵
海洋危机管理是指运用经济、法律、技术、行政和教育等手段,为应对即将
发生或已经发生的海洋突发公共事件，包括海洋自然灾害、海洋事故灾难、海洋
公共卫生事件、海洋社会安全事件等采取一系列救援措施,并在建立应急预警、
应急响应、应急处理机制,构建应急信息系统,组织应急指挥机构,确定应急方案
与措施,配臵应急资源以及实施应急行动等方面所进行的决策、计划、组织、指
挥、协调、控制等一系列活动的总称。
（二）海洋危机管理的分类
依据《国家突发公共事件总体应急预案》,根据海洋突发公共事件的发生过
程、性质和机理,把海洋危机管理分为四种类型:第一种类型是海洋自然灾害应急
管理；第二种类型是海洋事故灾难应急管理；第三种类型是海洋与渔业公共卫生
事件管理；第四种类型是海洋社会安全应急管理。

三、海洋危机管理的工作原则
（一）以人为本,减少危害
（二）居安思危,预防为主
（三）统一领导,分级负责
（四）依法规范,加强管理
（五）快速反应,协同应对
（六）依靠科技,提高素质

四、海洋危机管理体系
（一）应急组织结构
典型的应急组织结构由指挥部门、实际操作部门、信息规划部门和后勤保
障部门等组成。
（二）应急机制
现代应急组织体系一般有政府和全社会共同参与,它包括建设相互合作的
组织系统；有统一指挥、分工协作的应急组织结构；有信息共享的预警系统和信
息系统；有支持有力的保障系统；有健全的应急法律法规和预案等。
应急机制建设的主要任务包括两个方面:一是要按照统一指挥、分工协作、
协调行动的要求明确应急管理的机构、应急机构的职能划分和各个机构之间组织
架构；二是要合理设定一整套应急响应的流程和措施,形成运转高效、反应快速、
规范有序的应急行动程序。
（二）保障体系
保障体系包括通讯与信息保障、现场救援保障、应急队伍保障、交通运输保
障、医疗卫生保障、治安保障、物资保障、经费保障、社会动员保障、紧急避难
场所保障、技术储备与保障,以及其他保障等12个方面。

五、海洋危机管理的核心环节
（一）危机预防管理
首先，强化危机意识，加强危机教育和技能的训练。
其次，建立组织体制，提供组织保障。
三是建立危机预警和信息支持机制，进行动态预测。
四是建立法律支撑机制，提供制度保障。
（二）危机控制和回应
危机管理中的控制关键在于科学的决策，有效的沟通和多边合作机制。
首先，危机处理中的管理决策是建立在危机处理中的管理决策，就是根据预
警和领导者的判断，选择预案。
其次，建立有效的沟通机制。
再次，建立多边的合作机制，包括地区的和国际的合作。
（三）危机治理
注重危机的社会参与。

第三节 海洋危机管理的一般过程
海洋危机的一般过程表现为：海洋危机发生前的评估、制定海洋危机应急预
案、 海洋危机管理效果评价三个阶段。这三个阶段不断循环，构成了一个海洋
危机管理的周期循环过程。

一、海洋危机评估
海洋危机评估指危机管理人员在平时的调查中充分收集信息，运用科学的方
法对尚未发生的、潜在的或将要发生的各种海洋危机进行系统的划分，并总结出
每种危机的特点、造成可能的损害程度等内容，并对海洋危机存在和发生的可能
性以及危机可能造成的损失范围与严重程度进行测量与评估。海洋危机评估的任
务，就是要辨别可能发生的海洋危机有哪些，发生的可能性有多大，风险有多大，
为海洋危机的预警和预防提供依据。

二、海洋危机应急预案的制定
一个完整的海洋危机应急预案框架应该包括如下六大要件：
（1）总则：就是规定应急预案的指导思想、编制目的、工作原则、编制依
据、适用范围。
（2）组织指挥体系及职责：具体规定应急管理的组织机构与职责、组织体
系框架。
（3）管理流程：根据应急管理的时间序列，划分为预警预防、应急响应和
善后处臵三个阶段。
（4）保障措施：规定应急预案得以有效实施和更新的基本保障措施，如通
信信息、支援与设备、监督检查等。
（5）附件：包括专业术语、预备管理与更新、跨区域沟通与协作、奖励责
任、制定与解释权、实施或生效时间等。
（6）附录：主要包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录等

三、海洋危机管理效果评价
（一）危机管理效果统计
（二）危机管理效果评价
危机管理效果评价是建立在危机管理效果统计的基础上，通过将统计取得的
数据和危机发生前的状态以及危机高峰期的状态进行比较，确认危机管理的有效
性。
1.危机管理效果评判标准。
（1）危机源。 如：在印度海啸灾难中不能探测到震源是印度尼西亚苏门答
腊岛北部发生的里氏8.5级强烈地震，或者错误地认为海啸的产生是风暴潮引起
的，就无法有效建立印度洋海啸预警系统，如果印度洋再发生强烈地震则很难预
测到海啸的发生，海啸预警系统就起不到作用。
（2）管理漏洞。在危机管理中是否能够找到管理中存在的漏洞，是评价危
机管理成效的要点。
（3）利益相关者。
2.危机管理总结。危机管理结束后，应完成一份危机管理总结或报告，用以
总结危机管理经验，为完善危机管理制度提供文本资料。危机管理总结主要包括
危机事态描述、危机管理过程描述、危机管理效果评估和危机管理制度改善意见。
（1）危机事态描述。详细描述危机的产生时间、空间、危机源、管理漏洞、
危机范围、危害强度、人财物损失、危机影响诸情况，遵循客观、公正、准确的
原则，特别是危机漏洞情况要实事求是地说明。
（2）危机管理过程。详细描述危机管理的内容，包括危机管理的时间、范
围、程序、成本和方法。同样遵循客观、公正、准确的原则。
（3）危机管理效果评估。
（4）危机管理制度改善意见。