当代中国行政制度改革的评析与前瞻_张立荣
当代中国行政制度改革的评析与前瞻
张立荣
[摘 要] 新中国成立后,我国政府为了适应经济制度改革和社会发展的要求,多次对行政制度进行改革。这些改革在历史发展序列或过程上反映了人们对社会主义国家政府行政管理的不断再认识,具有相当程度的合理性和积极意义。在当前,进一步推进行政制度的改革面临不少深层次的矛盾。化解这些矛盾,把新世纪的行政制度改革导入成功之途,需要构建和坚持以下思路和取向:以更新行政观念为先导,以转变行政职能为基础,以重构行政组织为重点,以调适行政关系为核心,以优化行政人员为关键,以加强行政法治为保障,以提高行政效率为目标。[关键词] 行政制度;政府行政管理;职能转变;机构改革
Administrative Systematical Reforms of Contemporary China:Comment and Prospect
Zhang Li-rong
[Abstract]Since the foundation of the People's Republic of China,Chinese Communist P arty and the government have carried out administr ative systematical reforms several times in order to meet the requirements of reforms in eco nomic sy s-tem and social development.T hese reforms reflect people's cog nitio n of the socialist country's administrative management in histo rical developmont o rder o r course.T hey are of reasonability and positive significance to a certain degree.We are fac-ing many contradictions of deep level at present in pushing forward administrative systematical reforms.Solving these co n-tradictions and dircet the administrative sy stematical reforms along the road of success in the new century calls o n us to construct and hold on to the follow ing thought and orientation.W e should set administrativc concept updating as the lead, base on the transformation of administrative functions as well as set the reconstruction of administrative o rgans as key point and the modulatio n of administrative relation as the core.We should also hinge on the o ptimization of administrative staff, streng then the ruling by administrative law as guarantee and aim to heighten administrative efficiency.
[Key words]administrative sy stem;administrativ e manag ement;functio n transfo rmation;structural refo rm
一
自新中国成立以来,我国政府为了适应经济制度改革和社会发展的要求,多次进行以机构改革为重点的行政制度改革。其中,1949-1996年间先后进行了六次较大规模的改革,目前正在进行的改革力度最大。就整体而言,这些改革大都是围绕调整中央与地方的关系、调整国民经济结构、调整社会管理重心而进行的,其最基本的表现形式是调整机构和精简人员以及后来的转变政府职能。这些改革从历史发展序列或过程上反映了人们对社会主义国家政府行政管理的不断再认识,具有相当程度的合理性和积极意义。
首先,政府行政机构和管理制度的改革基本上做到了与经济体制改革的同步适应。由于我国的经济体制改革采取了渐进的方式,因此,每次政府行政机构和管理制度改革的经济体制背景都不尽相同。1982年的行政制度改革,是在“计划经济为主,市场调节为辅”的条件下进行的;1988年的行政制度改革,是在“公有制基础上有计划的商品经济”的条件下进行的;1993年的行政制度改革,是在确立社会主义市场经济体制的经济背景下进行的;1998年的行政制度改革,则是在“逐步建立社会主义市场经济体制”的过程中进行的。可见,历次行政机构和管理制度的改革基本适应了经济体制改革的要求,为经济的发展创造了有利的条件。
其次,政府的职能发生了较大转变,政府的权力向下和向外逐步转移,社会的市场化程度越来越高。改革开放以后,尤其是党的“十四大”提出“建立社会主义市场经济体制”的目标以来,随着经济体制改革“市场化”趋势的发展,政府职能在总体上有了较大转变,即政府主要致力于保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,优化经济结构,实现经济持续、快速、健康发展;健全宏观调控体系,完善经济法律手段,改善宏观调控机制。此外,政府管理经济的方式也发生了较大变化。这主要表现为政府权力的下移和外移,如扩大企业自主权、下放物资调配权、下放投资审批权、扩大大中城市经济管理权等。随着政府职能的转变和政府权力的转移,社会的市场化程度不断提高。据有关部门统计,1997年中国经济总量的90%已经市场化,市场机制在资源配置和社会经济生活中的调节作用日益突出。[1]
第三,政府管理的运作程序和机制有了明显改变,以行政命令和红头文件为主的政策管理逐渐转向以法律法规为主的规范管理,依法行政的观念逐渐形成。据统计,改革开放的20年间,全国人大及其常委会制
[收稿日期]2001-11-15
[作者简介]张立荣(1957-),男,湖北孝感人,华中师范大学管理学院教授,博士,硕士生导师,主要从事管理科学及政府制度研究。
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定的法律和有关法律问题的决定达310多件,国务院制定行政法规750多件,有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件。这些法律法规的颁布和施行,不仅对推动经济持续、快速、健康发展和社会全面进步,保障国家的长治久安,具有十分重要的意义,而且使政府的行政管理活动基本纳入了法制化的轨道。
在充分肯定以往行政制度改革的合理性和积极意义的同时,也要清醒地看到,行政制度的改革是一项艰巨而复杂的系统工程,需要经济体制改革和政治体制改革的整体推进,还关涉社会方方面面的利益,因此,按照完善的市场经济体制的要求改革政府行政制度,实现一步到位是难以做到的。目前进一步推进政府行政制度的改革面临不少深层次的矛盾,概括起来,主要有:[2]
1.经济健康增长的需要与政府生产力落后的矛盾
改革开放以来,我国的经济一直保持着高速增长的态势。据统计,1978年至1998年的20年间,我国国内生产总值年均增长9.9%,成为这一时期世界经济增长速度最高、时间持续最长的国家。但是,整个国民经济尚未步入健康增长的轨道。这主要表现为经济效益提高慢,经济结构不合理,农民收入增长缓慢等。此外,从最近揭露出来的走私、骗税、制售假冒伪劣商品,以及建筑领域招标投标弄虚作假和金融领域等大案要案看,目前我国市场经济秩序相当混乱,国民经济运行质量不高。[3]
经济的健康增长可以为政府行政制度的改革提供坚实的经济基础和良好的社会经济环境,特别对于我国这个以经济体制改革为突破口,带动其他各项改革的国家来说,经济运行良性与否直接影响和制约着政府行政制度改革。从现时的情况看,这种经济的非良性运行存在着阻滞和延缓改革的可能;不规范的经济难以制约改革中出现的权力溢入经济领域的现象;不健康的经济不利于保持社会的稳定和增强公众对政府的认同感。而从政府的角度来看,其生产力水平比较落后。一是机构设置不经济。按产品经济要求所设置的机构“大而全”、“小而全”,而且缺乏严格的制度化管理,数量严重超编。据1996年的统计,全国地区级机构50多个,超编近20个,市级机构65个,超编15个左右;县级机构45个,超编20个左右。而且非常设机构名目繁多,有的省市达100多个。二是机关人员严重膨胀。有统计资料表明,全国各级政府机关人员普遍超编,其中县级政府机关人员超编最为严重,占全国各级政府机关超编人数的60%。[4]三是行政管理费支出超常增长。据统计,1979年全国行政管理费支出为63.07亿元,而到1997年,这项开支达到1358.85亿元,增长20.5倍,是各类财政开支费用中增长最快的一类(参见表1)。这种状况,在相当程度上削弱了再生产的资金动力。四是行政效率较低。机构设置和人员配备的不经济助长了官僚主义和衙门作风,人浮于事、扯皮推诿、公章旅行等现象屡禁不止。上述政府生产力水平方面存在的种种问题,与经济健康增长的需要发生着矛盾和冲突。
表1 1979-1997年中国有关指标的增长率(%)
总人口GDP人均GDP财政收入人均财政收入税收人均税收财政支出129.71844.01451.6754.6595.61531.01208.7720.4
人均财政支出经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他人均行政管理费党政机关人数568.4473.71409.6365.02154.51853.41691.0234.9
说明:(1)党政机关人数指国家机关、政党机关和社会团体从业人员数,该指标和总人口的增长率均是1998年比1978年的增长率。
(2)表中数据根据《中国统计年鉴》(1999年)有关资料计算。
2.政治体制改革的滞后与行政制度改革全面展开的矛盾
作为整个政治体制一个组成部分的行政制度,从组织机构、人员构成、职能配置到权力关系、运行机制、活动规范的全面改革,无不受到这个宏观体制的影响和制约。改革开放20余年来,政治体制改革在不少方面取得了很大的进展。如废除干部领导职务终身制,实现新老交替,增强党和国家的生机和活力;取消党委系统与政府“对口”的一些部门,减少了党政兼职;不断完善人民代表大会制度,大力加强基层民主建设;进一步完善共产党领导的多党合作制度,加强和改善共产党的领导,充分发挥各民主党派的参政作用;实行国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,等等。但是,相对于快速的经济制度(体制)的变革而言,政治体制的改革明显滞后,诸种权力关系没有理顺。其主要表现是:第一,党政关系尚未完全理顺。这主要是指作为国家制度的党政关系在实行中尚未完全到位,尤其在地方政权体系中党政不分,以党代政的问题比较严重。另外,一些地方片面强调“党管干部”的原则,不顾实际工作的需要,把“党管干部”理解为党委随意向政府及其所属部门委派干部,造成管人与管事相脱节。第二,人民代表大会的法律地位尚未真正实现。按照我国宪法的规定,全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)是最高国家权力机关。随着实践的深入和制度建设的开展,全国人大及地方各级人大,在国家政治生活中的实际地位有所提高,但对其他国家机关进行监督的法定方式未能充分运用。在相当程度上影响了人大应有地位和作用的完全实现和充分发挥。第三,权力过分集中的现象尚未从根本上消除。这主要表现为:在横向关系上,一切权力包括国家或政府的权力、企业或经济组织的权力等,大都集中于党委领导机关;在纵向关系上,基层和下级组织的权力过分集中于上级领导机关;在个人与组织的关系上,组织的权力集中于主要领导者个人,形成“领导者个人高度集权”。这种情形势必产生官僚主义及其他弊端。
上述政治体制改革滞后的情形,与行政制度从理
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念、意旨到结构、功能的全面改革和更新之间的矛盾日益明朗化和尖锐化。比如,在人事行政制度的改革方面,如何完善国家公务员制度、建立起行之有效的干部选拔任用机制和监督制约机制,就与进一步完善社会主义民主和法制息息相关。如果我们在政治体制的上端部分没有实质性的改革举措而仅靠行政制度的改革,用人方面的深层次问题就很难从根本上得到解决。
3.政府的简政放权与社会自治功能弱化的矛盾
根据社会主义市场经济的要求来规范和调整政府的规模和权能,不仅意味着缩小和降低政府的干预范围和程度,而且意味着放权于社会,让社会在相当的范围内自我治理。这就形成了一种矛盾,即政府的简政放权与社会自治能力弱化之间的矛盾。
从目前的情况看,我国社会的自治能力是比较弱的。诚然,近些年来,随着政府与社会关系的渐次调整,包括行业组织、社会中介组织和民间组织在内的社会组织获得了长足发展,[5]并在整合社会机制、调整个体行为等方面发挥了积极作用。但是,目前我国的社会组织无论在其发展规模上还是在其功能作用上都十分有限,而且其组织网络极不发达,没有形成完整的组织体系。尤其需要指出的是,许多社会中介组织仍然依附于政府及其所属部门,没有获得独立的地位,更没有足够的能力来实行自治。这是其一。其二,在社会全面转型时期,各种问题纷至沓来,层出不穷,整个社会由于长期的封闭和低度发展,难以自动做出反应和相应的调整。在此种背景下,政府过于仓促和无序的简政放权,不仅不能达到预期的改革目标,而且极易导致社会生活的紊乱,或给某些非法势力以可乘之机。诚如政治学专家李景鹏先生所言:“如果我们只是从理论上知晓哪些职能应该转给市场,于是便大刀阔斧地将这些职能从政府身上砍下来,而不管市场能不能真正把它们接到自己的手里来,这种情况是非常危险的。因为,当市场还没有生长出相应的管理职能时,这些从政府身上砍下来的职能就不可避免地要被各种中间势力所劫持。在这种情况下,政府职能的转变便会从善良的愿望变成不可原谅的社会恶果了。”[6]
4.机关富余人员的分流与社会吸纳能力有限的矛盾
机关富余人员的裁减和分流,是历次行政制度改革的一项重要任务,也是一个比较棘手的难题。据分析,在目前正在进行的地方政府机构改革中,有270万人将被裁减和分流,占地方公务员总数540万的50%。人所共知,地方政府下辖单位少,分流渠道窄,并且从省、市、县、乡,愈往基层,人员超编现象愈严重(据统计,我国政府机构的超编人员85%集中在县、乡两级),需要裁减和分流的人员比例就愈大。尤其是经济欠发达地区的县、乡两级政府,由于所属企业大都亏损,加之银行系统改革后不再成为地方政府的专用“钱柜”,靠以往只借不还的“贷款”方式拯救企业的渠道也被基本堵死,这使基层政府的财政状况面临恶化的困境。这是一个方面。另一方面,基层政府所辖区域相对狭小,而且大都以农业为支柱产业,使其可以调动和利用的资源十分有限,行政制度改革的空间相当狭小,由此形成一个难以超越的怪圈;经济发展越是差的地方,吃财政饭的机会显得越是珍贵稀缺,于是有越来越多的人设法让自己挤进这个圈子中去,靠兴办实业求得自我发展的人就越少,经济发展更加不好。而政府机构由于不断膨胀,财政压力越来越大,同时管理能力越来越低,只有走向杀鸡取卵之路。[7]这样的地方政府机构最需要大规模的改造,机关富余的人员最需要向社会分流。
从我国目前的社会发展水平来看,吸纳机关分流人员的能力相当有限。其主要缘由在于:(1)不发达的经济难以提供足够的就业机会;(2)完善的社会保障制度尚未建立起来。为数不少的机关富余人员在流向社会而又缺乏必要的生活保障时,就有可能成为社会不稳定的因素;(3)不成熟的市场经济难以规范这些同政府部门有着千丝万缕关联的人的行为。他们有可能将权力带入经济领域,以其作为活动的资本,而权力一旦进入经济领域,就会扭曲经济规则,破坏经济秩序,进而损毁政府形象。因此,能否妥善解决机关富余人员的分流问题,将会影响到整个社会的稳定。
5.与国际惯例接轨的需要同长期脱轨的矛盾
目前,中国加入世界贸易组织(W orld T rade O rga-nization———W T O)的进程正以加速度的态势发展,中国加入W T O意味着我国更加全面地参与世界经济全球化的进程,标志着我国进入一个全方位、多层次、宽领域对外开放的新阶段。很显然,中国加入W TO,不仅是一个重大的经济问题,而且是一个重大的政治问题。中国“入世”,首先要政府“入世”,要求政府的行政制度和行为方式与国际惯例接轨。而长时期与国际社会的相脱离,致使我国政府无论在行政“硬件”方面还是行政“软件”方面都不能适应国际经济交往和世界经济运行的需要。这主要表现为:(1)制度规范的脱轨。如一些部门和地方从自身利益出发制定和实施某些制度规范,缺乏统一性和协调性,致使涉外经贸政策相互矛盾,影响中央政府统一对外履行承诺。[8]尤其需要指出的是,一些部门和地方的制度规范与市场经济的要求格格不入,与国际惯例相去甚远。(2)职能运作的脱轨。就现时的情况而言,虽然政府主导资源配置的职能在不断弱化,不再忙于分钱、分物、分项目,但政府管理无所不包的全能型职能却并无多大变化,政府的主要精力也未集中在加强宏观调控、规范竞争秩序、营造市场环境上,依然在向基层、企业压指示、搞调度、发文件、作指示。这就是说,在政府职能的实现手段方面,仍然耽于行政命令和行政审批,[9]经济手段和法律手段运用得不够。(3)思维方式的脱轨。由于长期与国际社会脱轨,政府工作人员对市场经济的认知尚处于初级阶段,想问题、作计划时仍然自觉或不自觉地沿用计划经济的思维方式。在一些部门和地方,红头文件比法律条文更有效,领导讲话比规章制度更重要。此外,人们的思维方式、工作方式等“软件”方面与国际惯例的接轨则不可能一蹴而就,需要一个相当长的时间和付出极大的努力,而且从脱轨走向接轨势必出现许
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多新情况和新问题,应当引起我们的高度重视。
不言而喻,上述种种矛盾相互关联、相互交织,为新世纪进一步推进政府行政制度的改革造成重重困难。如何化解和排除这些困难,把政府行政制度改革导入成功之途,是摆在我们面前的一个重要课题。
二
我们认为,在新的世纪,中国行政制度的改革应当根据国家中长期发展战略的要求,借鉴国外的成功经验,在既往改革的基础上,向更加广泛的范围和更加深入的层面推进。改革的基本思路和目标取向如下:
1.以更新行政观念为先导
行政观念作为政府在行政管理实践活动中形成的有关政府管理的基本价值倾向,是政府行为的灵魂,是构建和改革一定行政制度的精神原料。因此,推进我国行政制度的改革,更新行政观念应当先行。一般说来,更新行政观念应当实现三大转变:(1)变万能行政观念为有限行政观念。在转型时期和变革中的中国社会,尤其在推进“追赶型”现代化的背景下,需要强化政府的作用,但这决不意味着政府进入服务对象的自主领域去越俎代疱,而是指政府把那些属于自己的职能发挥得更充分、更有效。(2)变直接行政观念为间接行政观念。通过这种转变,使政府从对微观层次的企业分指标、定基数、搞审批的琐碎事务中解脱出来,致力于运用价格、税收、利率、汇率等杠杆,以及信息指导和适当的“共同行为限制”,以实现对经济活动的引导和调控。很显然,从直接行政观念到间接行政观念的转变,是一种脱胎换骨式的转变。随着这一转变的实现,政府的结构、功能及行为必将发生深刻的变化。(3)变命令行政观念为服务行政观念。“商品是天生的平等派”。商品经济、市场经济的发展过程,实质上是国家还权于社会的过程。从命令行政观念向服务行政观念的转变,将使公共权力回归到其为公众提供服务的本来面目。[10]
2.以转变行政职能为基础
为了巩固已有的改革成果和进一步推进行政制度的改革,必须继续做好转变政府职能这一基础性工作。颇具权威性的世界银行在《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》中提出了一个有效政府的五项职能: (1)建立法律基础;(2)保持非扭曲性的政策环境,包括宏观经济的稳定;(3)投资于基本的社会服务与基础设施;(4)保护承受力差的阶层;(5)保护环境。[11]世界银行的这种主张,为我们界定当代中国政府的职能提供了有益的借鉴和参考。笔者认为,在新世纪的发展中,我国政府职能的进一步转变主要取决于以下因素:(1)制定和完善各种法律性规范,使依法治国的方略和依法行政的原则真正落到实处(相关内容见后述);(2)着力培育市场,纠正市场机制的失灵;(3)集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境,不直接干预企业经营活动,减少对经济事务的行政性审批;(4)制定社会发展规划并推动其实施,投资于基本的社会服务和基础设施,提供市场不能提供的其他公共产品;(5)采取各种措施创造就业机会,确保充分就业,同时确保公民的居住、退休、医疗、教育等基本权利;(6)保证收入的公平分配,保护那些没有能力进行自我保障的阶层和公民。(7)加强国防建设,推动科学研究,发展教育、卫生、体育事业;(8)促进环境保护、资源管理、计划生育、减灾防灾、植树造林等政策的落实。
3.以重构行政组织为重点
行政组织作为行政制度(体制)的物质载体,对于行政职能的实现和行政效率的提高具有至关重要的作用,因而,行政组织的重构理所当然地成为推进行政制度改革的重点内容。从一般意义上说,重构行政组织应从两个维度着力;在机构设置上,裁减行使专业管理职能的部门,增设行使综合管理职能的机构;在等级结构上,扩大上级行政机构的管理幅度,减少行政等级系统的中间层次。由此形成机构设置优化、结构形态扁平化的新型组织体制。而从加入WT O、与国际通行规则接轨的角度来讲,重构行政组织则应从四个方面入手:(1)改革电信、交通、电力等垄断行业的行政管理机构,引入竞争机制,打破带有浓厚计划经济色彩的统一管理和垄断经营。(2)借鉴世界各主要贸易国家反倾销机构的运行机制,建立健全反倾销系统,配备一批素质精良的专业人员,负责处理国际贸易纠纷,有效地担负起维护国家利益的责任。(3)调整政府贸易管理机构,实行内外贸统一管理的模式,转变职能,强化服务。
(4)统一质量认证体系,适应世贸组织对产品质量标准的规定,建立技术法规和标准的一致评定程序,保证国际贸易的公正,减少贸易障碍。[12]
4.以调适行政关系为核心
这里的“行政关系”,主要是指中央政府与地方政府之间的权责关系。显而易见,合理调整中央政府与地方政府之间的权责关系是国家行政组织内部结构中的核心问题。在新世纪的行政制度改革中,应当继续致力于中央政府与地方政府之间权责关系的调整,进而建立起必要集中与适当分散有机耦合的,具有中国特色的中央地方权责关系模式。这就是说,中央政府既要继续向地方政府下放该放的权力,使其在经济建设和社会发展中享有更多的自主权,又要集中一定的宏观调控权,运用符合市场经济规律的经济手段、法律手段和必要的行政手段,保证国家宏观经济和社会事业的正常运转。具体而言,外交、国防、海关、邮政、宏观经济调控等职权,继续由中央政府行使,其机构编制和经费由中央政府统一管理。微观决策、民族区域自治、征收地方税、兴办地方事业等职权完全由地方政府行使,其机构编制和经费由各地方政府管理。民族、宗教、民政、计划生育、科学教育、文化、卫生、体育、社会保障、社会治安、环境保护、国土整治等行政工作,由中央政府制定政策法规和全国统一的标准,地方政府具体实施,其机构编制和经费由中央和地方分别管理。根据市场经济和国际贸易的要求,鼓励自由贸易和国民待遇平等,禁止地方政府运用行政手段保护本地企业,排斥外来产品竞争,消除非经济和非市场因素对经
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贸活动的干扰。只有形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系,使国内企业在竞争中发展壮大,才能具备参与国际竞争的能力。[13]
5.以优化行政人员为关键
在新世纪的行政制度改革和创新中,能否建立一支素质优化的行政管理干部队伍,将成为关键性因素。[14]即是说,无论是行政制度的改革还是创新,如果离开素质精良的行政管理干部队伍,离开行政人员的政治觉悟、进取精神、责任意识、处事能力和操作技艺,一切都是空的。在未来的行政制度改革和创新发展中,关键在于按照社会主义市场经济体制的要求,把进一步完善国家公务员制度与建设高素质的专业化行政管理干部队伍有机地结合起来,不断提高公务员的政治业务素质和专业化水平。在当前和今后一段时间,除了要建立健全充满活力的公务员管理机制外,关键是要抓好行政管理干部队伍的“素质工程”和“专业化工程”。前者是指通过精简人员,首先实现行政管理队伍的整体优化。在此基础上,通过在职培训、挂职锻炼等多种形式,提高行政人员的实际工作能力。后者则指大力提升行政人员的公共管理技能。对于那些年龄相对较轻且有一定专门知识的行政人员,应当出台有关政策和措施,帮助和鼓励其在职或脱产攻读“公共管理硕士”(M PA)学位,使其增长行政管理才干。
6.以加强行政法治为保障
科学、合理的行政制度应当是以法律、法规来规范和保障的制度。在行政制度适应市场经济发展需要和回应新世纪变革诉求的背景下,应从以下几个层面加强行政法治建设:(1)调整和完善有关经济贸易和知识产权等方面的法律、法规,规范国家政令发布机制,限制地方政府在经济贸易方面的行政立法权,完善政府行政管理信息公开制度。(2)修改《国务院组织法》,依法规范国务院组成部门的设置和活动原则,规定各部门的任务、职责权限、内部机构设置和人员编制;修改“地方组织法”,对地方各级政府的职责权限作出明确规定。(3)建立和完善国家行政机关编制管理法律体系,明确规定行政机构设置必须具备的条件和审批程序。(4)创制行政程序法典,统一规定行政行为的实施主体、实施步骤和成立条件。(5)制定行政责任救济、监督法律规范,指明行政主体的违法、失职行为所应承担的法律责任、行政相对人的合法权益受到侵害后所应获得的补偿以及其他国家机关、企事业单位、社会团体等组织和公民对行政主体的施政行为进行监督的方式和渠道,以使一切政府机关“依法行政,切实保障公民权利”。[15]
7.以提高行政效率为目标
在当前乃至今后一个较长的时间内,我国处于由传统社会向现代社会转型的阶段,社会主义市场经济的发展使中国进入了经济高速增长时期。在这种情势下,政府要成功地发挥主导作用,关键在于要构建一个高效能的行政系统。有鉴于此,提高政府行政效率就成为行政制度改革的优先目标(或曰核心目标)。需要说明的是,这里的“行政效率”是一种规模效率。它体现在政府整个组织系统的运行过程之中,是政府行政管理各个环节、各个层次中诸多因素(如组织因素、人员因素、科技因素、环境因素等)的综合反映,因而,提高政府行政效率就应当多管齐下,整体联动。
必须指出,我国社会主义市场经济体制的建立和完善是一个长期而复杂的过程。与之相关联,行政制度的改革也是一项长期而艰巨的任务。随着经济制度(体制)改革的深入发展以及政治制度(体制)改革的继续推进,行政制度改革的最大诉求就是正确处理改革、发展和稳定的关系,不断拓宽改革领域,深化改革内容,逐步建立与完善的社会主义市场经济体制相适应的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。
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(作者单位:华中师范大学管理学院,武汉430079) [中图分类号]D035 [文献标识码]A
[文章编号]1006-0836(2002)03-0058-05
(责任编辑 胡捷)
CHINESE PUBLIC ADMINIST RATI ON 62 N o.3,2002(Serial N o.201)
中国行政管理体制改革的历史经验和基本特点_唐铁汉
国家行政学院学报 2008.6 改革开放30周年专稿 [收稿日期]2008-10-13 [作者简介]唐铁汉,国家行政学院原副院长,研究员. 中国行政管理体制改革的历史经验和基本特点 唐铁汉 (国家行政学院,北京100089) [摘 要]随着改革开放的发展,我国行政管理体制改革走过了近30年的历程。30年来,我国行政管理体制改革经历了一个从量变到质变、从局部到全局的不断深化的历史进程,改革取得了重大进展和显著成效。当前,以科学发展观为指导,继续深化行政管理体制改革,需要更深刻地认识改革的基本特点和规律,认真总结改革的历史经验,采取得力措施,努力实现建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的战略目标。 [关键词]改革开放;行政管理体制改革;特点和经验 [中图分类号]D 035 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2008)06-0015-05 改革开放以来,我国先后进行了五次大规模的行政管理体制和政府机构改革,分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革,党的十七大以来又开始了新一轮的改革。回顾近30年的改革成就,可以用“一个基本判断”和“一个历史性转变”来概括。所谓“一个基本判断”,即我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。所谓“一个历史性转变”,即基本实现了从传统计划经济体制下的行政管理体制向适应社会主义市场经济需要的行政管理体制的转变。尽管改革还要继续深化,深化改革的任务还很艰巨,尽管建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制还要经过一些时间,但是,从总体上说,体制转换、政府转型已经取得重要成果。特别是党的十六大以来,我国行政管理体制改革不断深化,取得了历史性的新进展和新突破。 总的看,近30年来,我国行政体制改革的方向逐渐明确,力度不断加大,成效日趋明显,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系正在发生深刻的历史性变革。通过深化行政体制改革,冲破了传统计划经济体制的束缚,促进了社会主义市场经济体制的建立与完善,极大地调动了人们的积极性,解放和发展了社会生产力。改革开放30年来,我国的G D P 年均增长9.8%;财政收入年均增长13%以上;进出口额年均增长17%以上;人均G D P 由200多美元增长到2600多美元,创造了世界经济中一个大国持续发展的奇迹。这一巨大的变化与行政管理体制改革密不可分。在行政管理体制改革中,中央政府加强了宏观调控,我国的生产力水平、供求关系、体制环境、对外经济联系都发生了重大变化,国民经济正朝着良性循环的方向发展。 一、我国行政管理体制改革的历史经验和基本特点 回顾改革开放以来我国行政管理体制改革的历程,有六条基本的经验需要肯定。 一是中国的行政管理体制改革必须坚持正确的指导思想和方向。这就要以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持科学发展观,以适应社会主义市场经济体制为改革的着眼点,把转变政府职能作为改革的核心与关键,加强和完善政府的 DOI :10.14063/j .cn ki .1008-9314.2008.06.006
专题二 行政管理体制改革
专题二行政管理体制改革
专题二：行政管理体制改革 着力推进反腐倡廉制度建设 许云昭 胡锦涛同志在十七届中央纪委第五次全会上指出：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。”这一重要论断，科学总结了我们党反腐倡廉制度建设的经验，深刻揭示了用制度管权、管事、管人的基本规律，是我们推进反腐倡廉建设的重要遵循。我们一定要按照这些新要求，把握用制度管权、管事、管人的规律，着力推进惩治和预防腐败体系建设。 增强约束力，提高反腐倡廉制度的科学性。首先，着力抓好教育制度建设，增强反腐倡廉教育的约束力。坚持和完善党委（党组）中心组学习、主要负责同志定期讲廉政党课等制度，建立健全党性定期分析、反腐倡廉专题民主生活会制度，完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育制度，建立基层党员轮训、流动党员教育制度，建立健全联席会议、新闻发布、对外宣传等制度，研究制定贯穿干部培养、选拔、管理、使用全过程的反腐倡廉教育实施办法，进一步提高反腐倡廉教育制度化水平。其次，着力抓好监督制度建设，增强反腐倡廉监督的约束力。按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，积极探索加强监督的有效途径，认真落实加强对党政正职监督的办法，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督，加强对重点人员、重点岗位、重要职能、重要事项的全方位全过程监督。改革和完善党内监督体制，加强党的代表大会、委员全体会议、党代表大会代表的监督作用，健全和规范常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度；加强上级监督和领导班子内部监督，严格执行党内监督的各项制度，加强巡视监督；拓宽监督渠道，构建“大监督”格局，健全监督工作联席会议制度，形成监督合力，增强监督的权
浅析当代中国的行政管理制度改革
浅析现代中国的行政管理改革中的官僚制理性精神 事例：中国的历史源远流长，朝代众多。有着很长的官僚制历史渊源。历朝历代都对国家的行政管理制度特别重视。但是在众多的朝代中，无一例外在社会政治生活中的传统权力和超凡权利比法定权利更具有影响力。即使到了近代中国的中华民国时期的行政管理的官僚制也依旧如此。虽然中华民国时期提倡三权分利，依法统治，依法办事。但是在实际地行政管理现实中依旧是人性大于法制，人情管理的成分远远多于理性管理。这违背了现代官僚制最基本的理性特征。现代改革开放的中国不断发展，政治制度也不断完善。特别是中共中央提出的依法治国方针的提出，中国社会政治制度的法制化进程越来越加快，行政法制化改革的深度也越来越深，越来越细微。全面依法治国，实现公共行政法制化越来越促进中国现代化进程的发展。 理论：韦伯的官僚制理论中的组织模式是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，和现在人们对“官僚”一词的含义理解不同。【1】它是一种以分部---分层、集权---统一、指挥---服从等位特征，以社会管理为目标的组织形式。韦伯通过区分三种权威模式，即传统型权威、魅力型权威和合理合法型权威来论证自己的官僚制理论中具有相当的理性因素。 官僚制是一种典型的金字塔式的组织结构，它具有如下一些基本特征：（1）实行集权制，组织的权威和权力来自与法律和各种明确的规定。（2）要求组织功能和办事程序保持高度的统一性，减少摩擦，降低人和物的成本。（3）在组织内部实行下级服从上级的严格等级制。（4）个人呢职责和所得到授权只取决于其所占据的职位。（5）采取测验考试等形式，以技术资格为根据选择任职者。官职是被任命的，官员的职位通常是终身性质的。（6）非人格化的管理是最基本的制度要求。（7）组织运行严格按照事先规定的程序、流程和指挥链条，纵横交错、按部就班的进行。【2】 官僚制这种特殊的社会组织形式，其基本精神及其价值就是理性，概括地说，官僚制拥有的理性精神主要有三方面。第一，对组织效率的追求。第二，非人格化的组织管理。第三法制精神。 在现代中国的行政管理制度的改革中，中国共产党领导的中国政府充分的吸收了韦伯的官僚制理论中的理性因素，将中国的行政管理制度越来越理性化和高效率。比如，在改革开放之前，中国的行政组织是建立在高度集权的计划经济基础之上的，缺乏建立在市场经济基础之上而先天拥有的各种理性精神。如自由契约精神、法制观念、竞争观念、效率观念等。但随着改革开放的不断深入，国家经济的不断发展，计划经济和计划经济下的行政体制显然早已不适宜社会主义现代化建设的需要。于是中国共产党充分的吸收韦伯官僚制理论中的理性因素，理性精神，提出建立社会主义市场经济和社会主义市场经济基础上的行政管理制度，大力促进了社会主义现代化的发展和行政管理体制的优化发展。 进入21世纪的新时期，中国的行政组织的发展出现了止步不前的状况。新的世纪面临着新的国际经济、形势，但中国的行政组织改革却没有跟上时代的步伐。90年代的行政体制缺乏合理的职类分类和职能分工，国家公务员队伍的专业化、技术化水平比较低，讲门第、拉关系等缺点逐渐暴露出来；重人治，轻法治、重身份，轻契约的感性精神占据了官僚制中理性精神成长的空间；行政管理“以身份取向”凌驾于“成绩取向”之上，官员工作的积极性、主动性和创造性
浅析行政管理体制改革的原则和任务
浅析行政管理体制改革的原则和任务 摘要：21世纪，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，新的历史任务必然对我国的行政管理提出新的要求。切实加强行政管理的 理论研究，为建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系提供科学的理论指 导是必然选择。本文首先详细论述了行政管理的基本内涵，进而阐释了行政管理体制 改革的原则，最后从三个方面探讨了行政管理改革的主要任务，为我国行政管理体制 改革的稳定运行奠定了重要的基础。 关键词：行政管理；体制改革；任务 一、行政管理的基本概念分析 “行政管理”作为一个名词术语，在我国和其他国家，其使用范围都是很广泛的。无论是政府对社会事务的管理，还是公共机构、社会团体、经济组织等内部事务 的管理，都被叫做行政管理。但是，作为一个社会科学研究的学科专有概念，我国理 论界普遍把“行政管理”定义为“政府对社会事务的管理活动”。具体来说，主要包 括一下三个方面： 首先，行政管理的实质是国家权力的运作过程。明确行政管理的实质，可以把 政府对社会事务的管理活动同公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理活动 明确的区分开来，有助于人们深刻地认识政府活动所具有的特殊性，更加准确地理解 和把握行政管理的实质及其规律性；其次，行政管理是一种管理活动管理是人类社会 普遍存在的一种组织活动。明确国家行政活动的管理属性，可以把行政管理同国家的 立法活动、司法活动区别开来，突显行政管理的“执行”功能，这有助于更好地借鉴 和吸收其他管理活动中的有益经验和作法，提高行政管理的操作和技术水平；再次， 行政管理活动的主体和客体有着明确的规定性。 二、深化行政管理体制改革的原则 1.精简原则。 所谓精简，就是各级政府的规模要适度，行政机构的设置和人员编制要少而精。新时期坚持精简原则，一是机构、层次、编制定多少，必须严格根据实际工作的需要，凡属重叠和多余的机构、层次、人员，一律合并和撤销。二是随着行政工作的发展， 应把某些事务交给企业、事业单位、社会团体和群众组织去管理。三是建立和健全各 种工作制度，提倡科学方法，以降低国家行政管理中人力、物力、财力的消耗，提高 工作效率。 2.统一原则。 所谓统一，就是保持各级政府的行政管理过程的完整统一性。任何国家都只能 有一个政府行使行政管理权，因此，在行政管理体制改革过程中无论是权力下放，还 是分级管理，都不能破坏国家行政管理的完整统一性。遵循统一原则，首先是要坚持 行政目标的统一性，各级政府必须以共同的总体行政目标为基础，进行目标同一的行
行政管理体制改革思考
行政管理体制改革思考 一、行政管理体制改革的目标确定 长期以来，我们一直没有找到行政管理改革的目标所在，往往陷入单纯就行政管理改革而论改革的被动局面之中，甚至认为行政管理体制改革本身就是行政管理改革的目标所在。在党的十七大之前，我们曾经先后将行政管理改革的目标定位在机构改革、转变职能或行政管理体制之上，实际上，无论是机构改革，还是职能转变，以及行政管理体制改革自身，都不是行政管理改革的目标所在，它们只是行政管理改革的某一个方面。从这个角度上来理解，我国多次行政管理改革之所以难以迈出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的历史“怪圈”，一个重要原因就是因为没有找到一个科学的行政管理改革目标。改革开放以来，党代会在行政管理体制改革方面的目标先后确定在：十三大提出“改革政府工作机构”，十四大提出“下决心进行行政管理体制改革和机构改革”，十五大提出“推进机构改革”，十六大提出“继续推进机构改革”，十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，十八大提出“要深化行政管理体制改革”。可以说，经过改革开放近30年的改革实践，党和政府在行政管理改革方面逐渐走向成熟，直到党的十七大，才开始认识到行政管理改革的主要任务是深化行政管理体制改革，而其主要目标
则是建设服务型政府。人类历史上曾经历过三种政府模式，即统治型政府、管制型政府和服务型政府。统治型政府模式是一种最原始的政府类型，政治职能是政府的首要和中心职能，政府所有的行为都是为了实现有效的政治统治。管制型政府是统治型政府发展到一定历史阶段的产物，在此模式下，管理是政府的主旨，经济职能是政府的首要和中心职能，政府通过对经济领域的控制，发展社会生产力。而服务型政府则是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。服务型政府是对传统“管制型政府”的全方位变革。自2001年“服务型政府”这一概念在国内首次出现以来，“服务型政府”已经在国内理论界和实践界得到广泛讨论和实践。2004年“服务型政府”概念首次出现在全国政府工作报告之中。2005年温家宝总理主持召开国务院第85次常务会议，通过了2005年的工作要点，其中任务之一就是“努力建设服务型政府”。在2006年党的十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，首次以中央文件的形式，明确地强调了服务型政府的建设。2007年“服务型政府”出现在党的十七大报告之中，强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。虽然，在2007年党的十七大上，首次提出行政管理体制改革的目标是建设服
中国行政改革
目录 1、引言 2、制度分析方法 2.1、制度分析方法概念 2.2、制度分析方法特点 3、行动改革的动力问题 4、行动改革的阻力问题 4. 1、基于利益和权力的调整而产生的阻力 4. 2、基于习惯和官本位意识产生的阻力 4. 3、基于对不确定性的忧虑而产生的阻力 4. 4、基于依赖性而产生的阻力 5、如何消除阻力 6、参考文献
中国行政改革动力、阻力制度分析 【摘要】：改革是权力和利益关系的重新调整，它不可能使所有人在同样时间获得相同的收益。因此，改革必然会遇到阻力。行政改革成功与否取决于动力和阻力两种力量的对比和相互作用。长期以来，人们对行政改革的动力、阻力多从政治学和管理学的角度进行研究，不可否认，这种研究有它特定的价值，但在科学快速发展的今天，局限于这种方法有失全面。本文试图利用制度分析这个崭新的分析方法，重新考察我国行政改革的动力和阻力，旨在通过这种带有前瞻性的探讨和研究，为我国行政改革的制度创新提供某些有益的启示。本文共分四部分：第一部分是对制度分析方法的介绍，考察论证了制度分析方法对中国行政改革的适用性。第二部分是对中国行政改革动力问题的分析，引出阻力问题。第三部分是具体分析了改革中的阻力问题并分析造成阻力的缘由。第四部分紧接着提出了消除阻力的办法。纵观全文，笔者严格遵守行政思维模式，从背景阐述、分析问题、提出问题、解决问题四个方面着手，力求通过对我国行政改革创新的思考发现一些新的视角。 关键词：中国特色；行政管理体制；改革；动力；阻力
一、引言 行政改革是政府行政部门为了追求行政效率的提高而对行政体制、行政方法及重大原则进行的变革。主要体现在行政职能的转变、行政体制的改革以及行政组织体制的改革。当代世界各国的行政改革既有改革的一般必然性，又有当代社会的特殊必然性。一般必然性主要包括：调整社会矛盾的需要、适应环境的需要以及克服行政阻力的需要；而特殊必然性则主要包括时代发展的需要、行政地位的凸显、政府自身的困境以及实现行政管理科学化和现代化的需要。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指导思想中提出要按照服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府要求深化行政管理体制改革，总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意政府[1]。由此可见，服务、法治、责任、廉洁是中国特色行政管理体制改革的指向，也是引导改革实践和政府转型的灯塔。这就要求我们国家在经济发展的同时，不断深化政治体制的改革，使其在符合本土的前提下不断顺应时代潮流，逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。对中国特色行政管理体制改革的特色问题进行比较。比较公共行政比较什么呢？美国学者海迪认为，比较行政尽管有不同的视角，但最基本的是“作为焦点的官僚制”[ 2］（p．78)。 中国行政制度改革一方面在上层建筑和整个政治系统中占有重 要角色，另一方面又和企业体制一样是经济体制的核心构件。因此，
行政管理体制改革的思路和措施
行政管理体制改革的思路和措施 ——中国行政管理学会2006 年年会暨 “落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会观点综述 中国行政管理学会 贯彻落实中央关于科学发展、构建和谐社会的战略决策，需要政府管理体制的不断改革创新。为了认真总结各级政府部门推进行政管理体制改革实践的有益经验，及时探讨行政管理改革的理论进展，2006 年8 月19 ～20 日，中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006 年年会。中国行政管理学会会长郭济，广东省委副书记、省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会副会长夏书章、顾家琪，副会长兼秘书长高小平等出席会议并讲话。中央国家机关有关方面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门的实际工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者共380 人参加了会议，研讨会共收到论文338 篇。 根据年会主题，本次研讨会集中探讨了四大专题：行政管理体制改革和政府治理创新，政府决策科学化和依法行政，政府和社会主义新农村建设，政务公开、电子政务和绩效评估。与会人员经过深入讨论，分析了当前我国行政管理运行中的一些重大理论和实践问题，探讨了推进行政管理体制改革的方向和路径，并对政府行政管理如何更好地贯彻落实科学发展观提出了对策和建议。 现将会议的有关观点综述如下。 一、落实科学发展观和行政管理体制改革 用科学发展观指导行政管理体制改革。会议首先强调要用科学发展观指导行政管理体制改革。高效管理和科学发展存在辨证的关系，实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。有学者回顾和分析了我国的行政管理体制改革历程，认为改革既取得了巨大的进展和宝贵的经验，也存在着很多问题，影响了科学发展观的贯彻实施。一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论研究尚不足，改革目标不清晰。二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能思路比较模糊，缺少科学发展的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能没有新突破，人民群众需要的公共物品和公共服务供给不足。 高度重视行政体制改革的重要性。与会人员强调在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，我们必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革的进步能推进其它方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。当前经济社会发展中产生的很多问题，其
行政管理体制改革核心研究
行政管理体制改革核心研究 摘要:在社会经济发展的转型过渡阶段，行政管理体制改革需要得到进一步深化。基于这种认识，本文分析了深化行政管理体系改革的核心和重点，发现建设公共行政体制、实现民主法治管理、落实合理分权制度、明确政府职能定位和优化行政管理结构这5项内容将成为行政管理体系改革的重点和核心内容。 关键词:行政管理；体制改革；政府职能 随着社会的不断发展，政府的行政职能正在发生改变。深化行政管理体制，使政府行政适应社会、经济和文化等各方面的发展，从而使其公信力得到提升。因此，相关人员有必要对深化行政管理体制改革的核心和重点问题展开研究，从而促进行政府行政管理水平的提升。 1建设公共行政体制 深化行政管理体制改革，不仅要明确行政管理的体制改革目标，还要突出公众的意识，以便行使公共权力，继而使社会公共需求得到满足。为此，要加快公共行政体制建设，以便建立能提供公共服务的行政组织体系和管理制度。在该体制的管理下，政府将执行公共意志，并且从事公共事务。通过明确行政管理体制改革的核心内容、建设公共行政体制的目标，为公共财政体制的建立打下基础，使政府尽快完成职能转变，继而有利于深化财政体制改革。 2实现民主法治管理 以民主为基础进行公共行政体制建设，需要依靠法律提供保障。所以，民主法治管理的实现将成为行政管理体制改革深化的重点内容。从根本上来讲，只有实现民主才能够使公众形成公共意识。而在民主监督和公民授权之下，政府权力的公正性才能得到保障。近年来，随着行政管理体制的改革发展，我国一些地区实现了村民自治和居民自治，从而为民主法治管理的实现打下了良好基础。为了落实该项工作，还需进一步加快社会主义民主政治的建设，以便人民直接行使民主权力，从而实现自我教育、自我管理、自我监督和、自我服务等目标。在此基础上，政府管理才能够转变成民主法治，政府行政的科学性也将得到增强。因此，实现民主法治管理，是确保人民能够当家作主最有效的途径，能够为民主政治的发展打下基础。
中国行政改革的制度创新分析
中国行政改革的制度创新分析 摘要 政府制度创新是制度创新的核心内容，也是当前我国行政改革的决定性因素本文对近年来我国行政改革中的政府制度创新的路径作了理性思考，指出政府制度创新对我国行政改革的意义和作用，指明效率、民主与公正的价值诉求是政府制度创新的价值诉求、政府制度创新为我国公共行政的未来发展显示出光明的前景。 关键字：行政改革，制度创新，政府制度创新
中国政府如何抓住全球化和信息化时代的发展机遇，迎接挑战，把握政府改革的发展路向，关键在于创新。作为我国政治体制改革重要内容之一的行政改革，是一个政府管理体制不断变革与创新的过程。改革开放以来，我国政府进行了多次机构改革，在政府制度创新方面取得了较人进展。当前，在我国政府加人WTO后，进一步从制度创新视角对政府改革进行理性思考，无疑刘一深化当前的公共行政改革其有重要意义.同时也是加强党的执政能力的一个重要方面。 一、行政改革的战略定位 一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构，但由于既有的改革基本上循于经济主导模式，形成了经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性也日渐积累，从而引发了经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。就在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，1992年，党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。而当“行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础”，由此成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。 之所以如此，是因为根据政治——行政“两分法”的基本理论假设，政治体制改革导向权力利益分配和公平与民主诉求，而行政改革导向责任和效率，可以改善政府成本——效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等），推动社会经济发展，并同时避免政治体制改革可能造成的超前政治参与等“转型问题”，从而保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。而且，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定
浅论我国行政管理体制改革
目录 摘要 (1) 导论 (2) 一、政府管理职能的概述 (2) (一)市场经济下西方国家政府职能 (2) (二)社会主义市场经济条件下的本国政府职能 (3) 二、我国行政管理体制改革变迁 (3) （一）我国行政管理体制改革概述 (3) （二）当前政府行政管理主要弊端 (3) 三、推进我国政府行政管理体制改革的建议 (5) (一)加快政府职能的转变 (5) (二)理顺中央与地方政府关系 (6) (三)科学设置政府机构 (7) (四)创新政府行政管理方式 (8) 结束语 (11) 参考文献 (12)
[摘要] 经济全球化是当今世界经济发展趋势，为适应国际和国内经济形势的变化，有效解决各自所面临的经济和社会问题，世界各国相继开展了公共行政改革，“经济全球化和政府作用”是各国认真思考的课题。 文章以政府管理职能入手，简要阐述市场经济下西方国家政府的职能，以及在不同经济体制下我国政府的职能及其转变。文章回顾了改革开放以来我国行政管理体制改革历程，分析了当前我国政府特别是地方政府行政管理中的主要弊端。随着中国的入世，迫切需要进一步深化我国行政管理体制的改革，为此文章提出了可行性较好的推进我国政府行政管理体制改革的建议。 [关键词]行政管理职能转变地方政府体制改革
导论 经济全球化是当今世界经济发展的客观趋势，经济全球化意味着市场全球化和竞争全球化，当前形势下世界各国为适应全球化、信息化时代的客观需要，相继开展了公共行政改革，“经济全球化和政府作用”是各国认真思考的主题。 在经济全球化时代，直接面临竞争的是企业，承受最大挑战的却是政府。中国作为世界贸易组织成员国之一，也越来越深入地参与经济全球化进程，为迎接这一严峻挑战，中国加快行政管理体制改革步伐，努力建立起与国际接轨的廉洁、高效、法治、有权威、有能力的政府。中共十六大报告中提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制这一政治文明建设和行政管理体制改革目标。但我们注意到，当前我国政府特别是地方政府，在经济和社会事务管理方面仍存在弊端，行政管理体制改革需进一步深化。 文章以政府经济管理职能为立足点，以地方政府为主要视角，对现阶段我国政府管理体制作了一些思考，并对完善我国行政管理体制改革提出了初步设想。 一、政府管理职能的概述 政府职能即公共行政职能，具体是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，是指政府在国家和社会中依法行使行政权力的范围、程度和方式。从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。从政府与市场的关系这一角度，不同国家的政府职能各具特色。 (一)市场经济下西方国家政府职能 西方市场经济已有几百年历史，作为市场经济体制的政府职能，它大体经历了“守夜人”、“全面干预”到“混合经济”阶段，即从让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济运行到政府与市场结合的“混合型”经济。混合型经济体制下的政府管理职能既不直接干预经济运行，也不放弃间接影响和干预经济运行。在市场经济发达的西方国家，政府与经济关系的模式也非一致的，比较典型的有美国模式、日本模式、德国模式和北欧模式。 尽管因不同的国情、不同的政治、经济、文化等因素，形成了各国政府职能上的不同特色。但综观各国，政府在市场经济运行中的职能作用大致表现为： 一是具有市场开拓的导航职能作用。在市场经济条件下，市场机制的作用必然使其表现出明显的自发性和盲目性，其经济的发展必将付出昂贵的时间和社会成本，此时通过政府的导向力量，有利于促使市场经济系统整体抓住机遇，快速升级。 二是对市场运行的调控职能作用。西方各国政府纷纷加强政府的宏观调控与管理，并逐渐使之成为政府的重要经济职能。同时，资本主义市场经济不可能消除社会收入的分配不公，通过政府的积极作用，可以大大缓解由此所引发的社会矛盾。
当代中国行政管理学的发展与展望
当代中国行政管理学的发展与展望 自20世纪80年代以来,行政管理学(亦称行政学)作为政治学与管理学的交叉边缘性学科,作为与中国改革开放现实密切相关的应用性学科,在中华大地上异军突起,锋芒毕露;并且随着中国改革开放进程的加快和社会主义市场经济体制的建立与完善，中国行政管理学正在向新的广度与深度发展。因此，探讨当代中国行政管理学发展的成就与存在的问题，寻求中国行政管理学发展的对策，展望中国行政管理学发展的前景，便具有重大的理论意义和现实意义。 一、当代中国行政管理学发展的主要成就 当代中国行政管理学基本上是从“零”开始发展的。但是在改革现实的需求、领袖权威性的倡导、传统理论的影响、国际环境的促进以及学科本身的适用性等诸多因素的综合作用下 中国行政管理学取得了飞速发展与长足的进步，为学术繁荣、人才培养及机构改革的推进作出了突出贡献。总的说来，中国行政管理学经过20多年的研究与探索，其取得的成就主要有： 1.使行政管理学成为一门相对独立的学科，初步确立了行政管理学研究的基本范畴和框架体系，使行政管理学与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了自己应有的学术地位和社会地位。 2.学术研究进一步细化和专门化，形成了若干个部门行政管理学和专业化比较强的研究领域。中国行政管理学在注重研究行政管理的一般理论原则的基础上，加大了对部门行政管理学，如工商行政管理、教育行政管理、文化行政管理、科技行政管理等的研究力度，促进了中国行政管理学研究的进一步细化和专门化。 3.行政管理学的学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系。在学术团体方面，1988年建立了中国行政管理学会;1987年成立了全国行政管理教学研究会;1993年还成立了全国行政管理青年研究会;1995年以后全国各省市相继建立了行政管理学会。在研究机构方面，国务院有关部委、各省市人民政府人事编制部门、各省市社会科学院及部分高等院校都创办了大量的研究机构或研究中心，在行政管理学教学方面，全国除国家行政学院外，还成立了30余个地方行政学院。在高等院校，有20多家建立了行政管理学系或专业，在教学层次上：有博士、硕士、大学本科和大专等各个层次的学历教育，并且我国自90年代末期还开展了公共管理硕士 MPA、学位教育。 4.培养了大量的行政管理学专业的高层次专门人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚，同时向社会，特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导。
中国行政管理体制改革30年(96分)
一、单选（共10小题，总分：40 1.国务院的四类机构从1982-2003， 分） 从数量来看减少了（）。 A.0.47 B.0.48 C.0.49 D.0.5 2. ( 根据《国务院组织法》规定，各大部委的副职至少是（ ）个，最多不得超过 ）个， 这是1982年国务院行政管理体制改革的一个成果。 A.2， B.2， C.3, D.3， 3. 1988年的行政管理体制改革主要是为了落实（）报告的决定。 A.十三大 B.十四大 C.十五大 4. D.十六大 国务院全体会议一般每（）召开一次，由国务院37位组成人员出席。 A. 一年 B.9个月 C.半年 D.3个月 5. 1993年行政管理体制改革的亮点是（） A.减少了副职，促进了干部年轻化
B. 提出转变经济部门职能 T|c.提出转变政府职能 * D.以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向 6. 深化行政管理体制改革要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以（）和“三个代表”重要思想为指导。 * A.邓小平理论 B. 毛泽东思想 C. 胡锦涛在十七大上的讲话 D. 江泽民理论 7. 1978年~2008年，我国进行过（）次行政管理体制改革。 r 河 A. 四 * B.五 "O c.六 D.七 8. 2003行政管理体制改革的亮点是（）。 A. 市场经济制度改革 * B.注重市场监管与社会管理 C. 减少副职干部人数 D. 注重发展农村建设 9. 1982年，我国的国务院组成部门是（）个；2008年，国务院组成部门（）个。 A.51 ；27
B. 51 ；28 C. 61; 27 D. 61; 28 10. 这次国际金融危机是()年以来最大的一次金融危机. A. 1928 * B.1929 C. 1930 D. 1931 二、多选(共5小题，总分：20分) 11. 哪些部门不在大部门体制的六大猜想之列？ "A.建立经济部 B. 建立大能源部 C. 建立国土建设部 “ D.建立科学发展部 12. 从2008年到2020年之间，深入行政管理体制改革的指导思想，需要按照哪几个建设政府的要求。 "A.建设服务政府 “ B.建设责任政府 “ C.建设法制政府 |7 D. 建设廉洁政府 13. 哪几项属于深入行政管理体制改革的基本原则？ |7 A.坚持以人为本 "B.坚持发挥中央与地方的积极性
当代中国行政专题
一、当代中国行政管理体制改革的目标与展望 沈亚平，南开大学周恩来政府管理学院 一、改革目标的回溯分析 按目标设定, 改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段: 1978年到1992年, 以精简机构为主要目标; 1993年到2002年, 以转变职能为主要目标; 2003年至今, 以公共服务体系建设为主要目标。 (一) 机构改革为主要目标阶段 1978年, 中国实行改革开放国策, 以经济建设为中心, 为了与经济体制改革相适应, 行政管理体制改革也随之推行。在行政管理体制改革第一阶段, 主要以机构改革为重点。 (二)转变职能为主要目标阶段 1992年召开的中共十四大提出建立社会主义市场经济的目标。之后, 机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时, 建立有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。 (三) 公共服务为主要目标阶段 2002年, 中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等, 对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。 以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992年, 中国处于经济体制改革的探索阶段, 机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,同时受到当时政治局势的影响, 所以机构改革成效受到一定局限。1992年以后, 随着建立社会主义市场经济, 如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体系, 需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外, 机构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。 二、改革目标实施的成效分析 (一)机构改革阶段目标及其实施成效1982年的机构改革是当代中国改革开放以来进行 的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后, 马克思主义思想路线、政治路线、组织路线重新确立, 向以社会主义现代化建设为中心转变的历史背景下进行的。 (二)转变职能阶段目标及其实施成效 1992年中共十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济, 社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重大突破, 也标志着在新的经济体制条件下中国政府职能转变的新开端。 (三)公共服务阶段目标及其实施成效 随着行政管理体制改革的不断深化, 各级政府的社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。从2002年开始, 各级地方政府开始进行以服务型政府为导向的政府建设创新。 三、改革目标的发展展望 当代中国行政管理体制改革经历了从政策调整到体制创新的发展阶段, 触及深层次的关键性改革目标也日趋明显合理。中共十七大报告和十七届二中全会
行政管理学设计方案乡镇行政管理体制改革存在问题与对策研究报告)
高等教育自学考试 毕业论文 乡镇行政管理体制改革存在问题与对策研究 *** 专业：行政管理 主考学校：＿＿兰州大学＿＿＿ 准考证号：………… 指导教师姓名职称：……讲师 甘肃省高等教育自学考试办公室印制 2018年4月8日
乡镇行政管理体制改革存在问题与对策研究Research on the problems and Countermeasures of township administrative system reform ……
目录 内容摘要.....................................................................I 正文目录...........................................................................II 一、我国乡镇行政体制改革的背景 (3) <一）现行财政体制下乡镇财政收入严重不足 (4) <二）压力型行政体制下乡镇的行政表现 (4) 二、乡镇行政体制改革的依据和出发点 (5) 三、当前我国乡镇行政体制存在的主要问题 (6) <一）乡镇行政区划不合理 (6) <二）乡镇行政管理方式落后 (6) <三）政府职能庞杂、错位 (7) <四）党政不分、政事不分 (7) 四、深化我国乡镇行政体制改革的措施 (8) <一）大力发展农村经济 (8) <二）培育农村自治组织 (8) <三）深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革 (9) <四）完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制 (9) 参考文献 (Ⅲ)
深圳行政管理体制改革创新评析(一)
深圳行政管理体制改革创新评析(一) 摘要]深圳作为改革开放的“试验田”，在行政管理体制改革方面始终走在全国前列，在公务员制度建设、审批制度改革、政府机构改革、法治政府建设等方面为全国范围的改革提供了借鉴，然而深圳的行政管理体制改革却始终未能突破传统体制的制约，面临着困境，分析问题形成的原因将为深圳行政管理体制改革取得突破性进辰提供帮助。 关键词]行政管理体制；改革；创新；深圳 传统行政体制是把计划经济体制和中央集权命令结合在一起的“黏合剂”，其弊端主要体现在机构重叠、部门林立、党政不分、政企不分；集权过多，指挥失灵；办事扯皮，效率低下。经济与政治之间存在的制度关联使得市场经济体制的建立和完善必须进行行政管理体制改革，改革的核心是转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，避免政府职能出现越位、错位和失位的现象。深圳作为改革开放的“排头兵”，不断推进行政管理体制改革创新：打造一支高素质的公务员队伍，全面建立公务员制度；创新政府管理职能，推进审批制度改革；依据市场经济体制的需要转变政府职能，推进政府机构改革；依法行政，建设法治政府。 一、建立公务员制度 公务员制度是国家政治体制的重要组成部分，是由一系列具体制度有机构成的法规体系和管理体制。政府的行政管理要想有效运行，就必须拥有高素质、专业化的国家行政管理队伍。从公共行政学的角度来看，公务员制度是适合一般管理规律的政府管理体制，具有非常深刻的科学内涵。公务员制度的建立有利于政府选拔优秀行政人才，提高政府工作人员的基本素质，实现政府公务人员职业化，提高政府工作效率，激发政府工作人员热情，保持政府廉洁高效。 深圳市经过“从易到难，循序渐进”的不断探索，全面建立公务员制度。深圳先后出台一系列规章制度，构成公务员管理的制度支撑，建立起公务员人才选拔、人员流动和利益保障机制。在公务员选拔机制方面，深圳市规定，凡属需补充公务员的单位，必须根据编制和职位空缺情况申报计划，不摘各自为政，由市里统一招考；考试分笔试和面试，根据笔试成绩按1：3的比例确定进入复试的人员；面试考官实行持证上岗制度；坚持宁缺勿滥的原则，如果参考人员全部不合格，则下次再行公开招考；注重公开，做到招考职位、名额、条件、成绩、结果公开，实行“阳光下的竞争”，同时还注意打破地域和身份的限制，进一步优化人才的来源，使优秀人才能够脱颖而出，这也是建立公务员制度最重要的意义。在公务员流动机制方面，深圳通过健全公务员的退休、考核、纪律奖惩、职务升降、辞职辞退以及交流回避等制度，增强出口渠道，使公务员能进能出，能上能下，建立起合理有效的流动机制。在公务员流动机制中，深圳注重发挥考核的关键作用。1995年，深圳在以往考核的基础上，尝试在国家人事部规定的优秀、称职、不称职三档之中增加规定基本称职一档，从1996年开始凡是考核被评为基本称职的人员，一律停止公务离岗培训，培训不合格以及合格后不服从安排的，均予以辞退。在公务员利益保障机制方面，深圳规定公务员在履行义务的同时，享有相应的权利：实行全国统一工资加特区津贴的工资制度；建立申诉控告制度，对于机关作出的涉及公务员人事处理决定不服的，可以向有关机关提起申诉；对于侵犯公务员权利的行为，可以向有关机关提出控告；建立相应的住房、社会保险等福利制度，保证公务员队伍的稳定。深圳通过公务员制度建立起一支高素质的专业化国家行政管理队伍，提升了政府行政能力。但深圳公务员制度在运行之后也存在一些问题：职位分类不够科学合理；公务员考试科目和考试内容设置不够科学；公务员考核存在形式化的倾向，考核内容空泛，考核指标体系缺乏针对性，考核结果没有起到激励的导向作用等等。这些问题的存在都会影响公务员制度功能的发挥，深圳公务员制度需要在实践中不断完善，以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，推进公务员管理的科学化、民主化和制度化，进一步完善公务员录用、考核、奖惩、培
当代中国行政管理体制改革探讨
当代中国行政管理体制改革探讨- 一、当代中国行政管理体制的概况 到目前为止，我国已经进行了四次政府机构的改革，不仅有力地促进了政府机关本身的精简，还按照社会主义市场经济的要求转变了政府职能，特别是转变了政府经济管理职能。我国幅员辽阔，民族众多，行政管理体制改革的背景、内在动因都有所不同，使其呈现出了极其鲜明的个性，表现在：⑴变革的深刻性。我国行政管理体制改革是在发展社会主义市场经济的过程中进行的革命性变革，对政府职能的简化、政府组织结构的调整、政府行为方式的改革乃至政府工作人员观念的冲击都是史无前例的；⑵改革与发展相互依存度高；⑶内外部制约因素的相互交织。 二、当代中国行政管理体制中存在的问题及其改革的必要性 行政管理体制要适应社会主义市场经济、民主政治、科学文化、和谐社会发展的要求，并且其改革需要以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为基点，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行行政职责，提高政府的行政意识和能力。 中国行政管理体制中存在的问题： 1、传统的行政管理体制己经适应不了飞速发展的国民经济了，甚至成为其阻力和障碍。上层建筑决定经济基础，所以建立一个适应市场经济发展的行政管理体制成为了当务之急。 2、中国的行政管理机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，影响力改革的深入和经济的发展,也影响党和群众的关系，这个问题亟待解决。 3、政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、办事效率低、考核体系不健全。 4、国民收入分配不合理和社会保障制度改革滞后，影响了党的群众基础。 加快行政管理体制改革，能够消除经济社会中的深层次矛盾和问题，是提高对外开放水平的关键环节。内因是事物发展变化的根本原因，社会经济和谐的发展与中国行政管理体制的矛盾使得中国的行政管理体制改革是势在必行啦。同时加上外因的作用，即世界经济的发展进步、世界环境的变化和WTO的基本原则也是促进其改革的原因。 三、针对行政管理体制的问题提出几点改革建议和看法 当前，我国的经济社会正处于深刻变革和全面转型的关键时期，行政管理体制改革面临错综复杂的矛盾，改革进程应稳中求进。必须一切从中国实际出发，紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署，深刻分析行政管理体制自身所面临的各种矛盾，准确把握我国经济社会发展阶段和任务对行政管理体制提出的客观要求，在此基础上制定正确的行政管理改革战略。深化改革的重点主要做到：进一步调整政府机构设置；是合理规范党政机构设置；理顺上下级政府机构设置；减少行政层级。大力培养选拔德才兼备的后备干部，建立公开、平等、竞争、择优的用人机制。加大调整不称职干部力度；建立健全干部监督机制；加强对干部选拔任用工作的监督，加强对领导干部的监督；逐步完善激励机制。 通过行政管理体制的改革，使政府职能更明确，政府机构设置更科学，政府权力划分更细化，政府行为准则更规范，政府运行成本更合理，政府行政能力提高，建设具有中国特色的、职能明晰的、管理科学的、廉洁高效的、依法运行的公共服务型政府。 1、遵循一切从实际出发的原则 我国所处经济和社会转型的特殊发展阶段，并且对发展社会主义市场经济有特定的要求，根据这一实际来决定“放松政府管制”和引入市场机制的幅度、力度和方式，力求稳中求进，同时加强对市场经济秩序的监管。 2、建立和健全政府行政机制和民主科学决策机制 对于关系到全局的重大决策要进行科学的规划；对于涉及群众利益的决策，要进行专家论证、咨询以及社会公示，由社会组织、公民自主决策；要推行政务公开，建立透明的 1