何为产业政策

何为产业政策最近，著名经济学家张维迎和林毅夫就产业政策展开了一场空前的论战，由于双方都在我国经济学界享有很高的声誉，因而吸引了不少经济学者参与和普通民众的围观。

对于这场争论，与其说是争论更不如说是反思。

因为虽然争论针对产业政策而发，但俩人眼中的产业政策明显是有巨大差异的。

尽管如此，他们的争论使得目前我国产业政策中的一些问题比较充分地得到暴露。

笔者认为，相比于产业政策有无效果、要不要产业政策等吸引眼球的结论，争论中对中国目前产业政策的反思更有价值。

产业政策俨然成为当下最流行的话语，但是很多读者并不了解产业政策的来龙去脉，下文笔者就产业政策的来龙去脉做一些介绍。

一、产业政策的界定虽然产业政策的研究文献浩如烟海，但学界对于产业政策的界定并不统一。

即使如张维迎和林毅夫这样的重量级经济学家，他们对产业政策的理解也不尽一致。

事实上，对于产业政策，学界很难给出一个统一的界定。

但是，按照政府作用强度和方式，可以把产业政策分为功能性产业政策和选择性产业政策。

功能性产业政策重点是政府通过人力资源培训、研发补贴、市场服务等形式完善整体产业发展基础功能进而提高产业竞争力，功能性产业政策一般不针对具体产业。

而选择性产业政策重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、扶持、保护或者限制某些产业的发展，以加快产业结构转型升级，实现经济赶超。

我们看到一些关于产业政策的主流界定都是选择性产业政策，张维迎与林毅夫争论的焦点也主要在于选择性产业政策。

《现代日本经济事典》对产业政策做了比较全面的概括，认为“产业政策是指国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称”。

上述定义强调了产业政策的内容特征，在日本学术界具有一定代表性。

欧美研究者则更多地从促进产业结构优化和维护有效竞争的功能特征来界定产业政策，这与欧美的市场相对发达和政策具有功利主义传统等背景有关。

美国学者詹姆斯·罗宾逊认为，产业政策的含义是政府有意识地促进工业发展。

西方学者通常将产业政策与财政政策、货币政策并称为三大经济政策。

这虽然大致反映了三种经济政策具有同等地位的事实，但并没有理清它们之间的相互关系。

日本学者提出，产业政策与财政政策、货币政策不是并列关系，不应当将它们相提并论。

因为产业政策表明它的作用对象和范围是产业全体，而财政政策和货币政策则表明它们分别以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范围则是超越财政和金融部门本身的。

事实上，产业政策在多数情况下都需要财政政策和货币政策的配合才能付诸实施，也就是说，财政政策和货币政策经常充当实现产业政策目标的基本工具，它们之间是相互交叉、而不是并列关系。

二、产业政策的起源产业政策这个词是舶来品，最早应该引自日本，但也许大家感到不可思议——中国是人类历史上实行产业政策最早的国家，也是产业政策连续时间最长的国家。

“农本商末”观念是中国传统经济思想主调，由此形成“重农抑商”政治方针是古代统治者惯行的基本治国之策。

自战国时形成“奖耕战”、“抑商贾”政策始，秦汉后“重农抑商”、“崇本抑末”渐成国策，到宋元“专卖”法乃至明清“海禁”，均是重农抑商政策之表现。

重农抑商政策抑制了中国人的企业家精神，阻碍了中国市场经济的发展。

尽管中国是世界上最早制定并执行产业政策的国家，但中国的产业政策更多地是在封建社会的自然经济环境中运转。

西方虽然较晚才出现产业政策，但由于西方在工业革命的基础上更早实现了市场经济的成熟和完善，因而西方在通过产业政策促进市场经济方面积累了比中国更丰富和多样的经验。

以致中国在改革开放后为了发展市场经济，转而向日本学习产业政策的经验。

德国和美国从19世纪开始，就对民族产业采取过关税保护与扶持政策。

德国经济学家李斯特认为，在经济发展相对落后的国家，大多数产业都不具备同先进国家竞争的实力。

在这种情况下，政府有必要以关税和扶持政策对本国的产业实行保护，待经济实力增强之后，再实行积极的开放政策。

欧美各国早期产业政策的重要目标，是维持竞争秩序。

这集中表现为反垄断政策以法律形式在欧美各国的正式出台。

例如，法国1791年的《沙彼利耶法》就有禁止卡特尔的内容。

法学界公认，美国于1890年制定的《谢尔曼法》是世界第一部由国家主权保障实施的现代反垄断法。

《谢尔曼法》的制定和实施，大大缓解了美国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机，是西方早期最有影响的产业组织政策的缩影。

日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业、富国强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日本的工业化和近代化过程。

三、中国产业政策的演进中国产业政策的制定与实施分为两个阶段。

第一阶段是20世纪80年代末期至20世纪90年代末期，产业政策的重点是推动总体产业发展，希望通过制定产业政策全面提升产业能级，促进产业发展，推动经济增长。

第二阶段是2000年以来至今，产业政策的重点是促进重点产业升级与产业结构调整，限制部分过剩和落后产能，产业政策不断细化，覆盖范围不断扩大，除了制定针对总体经济发展的产业政策外，针对重点产业的产业政策不断增多。

改革开放之初，受长期计划经济体制下过于强调发展重工业的影响，中国的产业结构极为失衡，为了调整极度扭曲的经济结构，政府先后制定了一系列政策，但效果并不显著。

受日本等国家实施产业政策推动产业发展成功经验的影响，1989年中央政府提出要通过制定产业政策调整产业结构，推动产业发展，同年颁布《国务院关于当前产业政策要点的决定》。

这一时期虽然国家对基础产业实施倾斜政策，但基础设施和基础产业仍然滞后于国民经济发展，而且产能过剩不断加剧，在20世纪90年代初期，产业失衡问题仍然严重。

1994年颁布的《90年代国家产业政策纲要》是确立社会主义市场经济体制改革目标后第一个正式的产业政策。

为进一步发挥产业政策推进产业发展的作用，在产业政策纲要的基础上，针对部分亟待发展的行业制定了针对具体行业的产业政策。

纵观第一阶段的产业政策，对国家整体产业发展起到了重要作用，这一时期的产业政策对经济微观领域的干预也较少。

中国自2000年以来的产业政策，一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场体制改革促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。

（一）目录指导——不只是简单的“指导”2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》，1999-2022年期间相继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，这是鼓励类的指导目录；1999-2002年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。

2022年颁布《产业结构调整指导目录（2022年本）》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录。

与《产业结构调整指导目录（2022年本）》相配套，国土资源部和发展改革委颁布了配套的《限制用地项目目录（2022年本）》与《禁止用地项目目录（2022年本）》。

2022年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，《船舶工业科研开发重点项目目录》、《船舶工业技术改造项目及产品目录》、《装备制造业技术进步和技术改造项目及产品目录》、《石化产业技术进步与技术改造项目及产品目录》、《汽车产业技术进步和技术改造项目及产品目录》等是其中的重要内容，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的实施细则。

以上指导目录均以结构调整为核心，1999年8月颁布、在21世纪初实施的《工商投资领域制止重复建设目录（第一批）》则是以制止重复建设为主要目的，《产业结构调整指导目录（2022年本）》将低水平重复建设和明显产能过剩的行业、产品、项目列入到限制类目录，试图以此抑制部分行业产能过剩和重复建设。

从实践来看，目录指导具有较强的强制性，因而，目录指导是产业政策中具有强烈直接干预市场性质的政策措施。

（二）投资审批与核准和市场准入2022年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。

在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入具有重要作用。

第一，《钢铁产业发展政策》中第四章第十二条中钢铁工业装备水平和技术经济指标准入条件，就是促进设备大型化、产业技术升级的重要措施；新增炼铁、炼钢、轧钢生产能力项目由国务院投资主管部门核准，是政策部门促使企业按照政策意图选择相应的技术、规模进行投资的重要手段，也是政府部门实施扶植大企业、提高市场集中度等调整产业组织政策的少数具有一定效力的手段；这种核准也为非钢企业进入钢铁行业设立实质性的进入壁垒。

第二，《汽车产业发展政策》对市场准入和投资核准的规定更为严格，这是政策部门促进大规模生产和调整产业组织形态最为有效的工具，在准入管理、投资管理的条款下，进入汽车行业以及汽车行业中跨类别进入均非常困难。

产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。

需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。

2022年以来，作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要实施，政策部门拟出台一系列行业准入政策。

在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。

例如在拟出台的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》（以下简称《准入管理办法》），对钢铁行业现有企业生产经营实行准入管理，并且作为有关部门核准或备案建设和改造项目、配置资源、核发建筑钢材生产许可证、规范铁矿石经营秩序及推进淘汰落后钢铁产能等事项的依据。

工业与信息化部作为审核准入的主管部门，每年对准入公告企业进行抽查。

各省、自治区、直辖市工业部门每年要对公告企业保持准入条件的情况进行一次监督检查，并将监督意见报告工业与信息化部。

（三）越来越受重视的强制淘汰落后产能2022年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施。

在2022年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后工作被赋予了极为重要的意义，为保证这一措施行之有效，《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，规定“工业和信息化部、能源局提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案，并将年度目标任务分解落实到各省、自治区、直辖市……各省、自治区、直辖市人民政府要根据工业和信息化部、能源局下达的淘汰落后产能目标任务，认真制定实施方案，将目标任务分解到市、县，落实到具体企业”，并进一步强化了问责制的实行和行政上的组织领导，就淘汰落后产能重点工作在各部、委以及各级地方政府进行详细的分工。