浅论建设服务型政府背景下的工商行政指导

浅论建设服务型政府背景下的工商行政指导随着我国社会主义市场经济的发展，政府职能面临着转变，建设服务型政府已成为我国改革发展的中心和重点。

在这样的背景下，作为一种能直接体现服务理念的现代行政管理手段，行政指导越来越被重视起来。

科学地运用行政指导制度，对规范提高现有工商系统的服务职能、提升工商部门服务发展大局的能力和水平具有重要意义，也是建设服务型政府的必然需要。

近几年来，各级工商机关积极运用行政指导方式，取得了一定的成果，但行政指导作为一种新的行政方式，在理论和实践中还存在一些问题和不足，需要进一步完善。

一、推行工商行政指导的必要性。

工商行政指导是工商行政管理机关在职权范围内，运用非强制性手段，引导行政相对人作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。

工商行政指导是一种柔性行政管理方式，主要通过发布信息、制定诱导性计划或以具体的示范、建议、规劝、提醒、指导、鼓励等非强制性方式表现出来，不具有国家强制执行力，是行政许可、行政处罚和行政强制等刚性管理手段的重要补充。

建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民群众服务的能力和水平，其关键在于推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务。

行政指导工作的全面推行，对工商部门这三个方面的工作带来显著了的促进：
一是促进了执法理念与方式的转变。

促进了工商部门从“权力本位”向“责任本位”的行政理念转变，从“管理型”向“服务型”的
政府职能转变，从“刚性为主”向“刚柔相济”的监管模式转变，从事后监管为主向事前指导与事后监管结合的动态监管方式转变。

二是促进了职能到位。

行政指导运用了“说、劝、引、商、帮”等柔性方式，而不局限于“收、批、查、扣、罚”等刚性措施，弥补了传统单纯依靠行政强制、行政处罚等刚性手段的不足；同时，也增强了相对人的自律守法经营的意识与能力，有效地预防与减少违法违规行为的发生，促进行政执法行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管长效监管机制的形成。

三是促进了公共服务水平的提高。

把行政指导引入工商监管与服务工作中，在服务中实施监管，在监管中体现服务，有效地整合了工商部门的资源，优化了公共服务的水平，创新与开辟了工商服务发展的方式与途径，提升了服务层次。

因此工商行政指导的全面推行，正符合服务型政府建设的需求。

二、我国工商行政指导现状。

2009年3月、11月，国家工商行政管理总局两次发文，部署全国工商管理系统全面推进行政指导工作。

各级工商行政管理部门也积极制定了行政指导的工作方法和配套措施，并形成了较为成熟的实践经验。

但行政指导作为一种新的行政管理方式，其引入工商监管与执法领域的时间还不是很长，在实践中还存在着一些问题和不足:
1、对行政指导认识不到位。

在实践中，对行政指导的科学内涵与现实意义把握不透，认识上不到位，尤其是领导层面的认识不足，导致有的工作开展的动力不足，措施不力，行为欠准，缺乏后劲，成
效不大。

具体问题上，对管理中出现的难题、矛盾，不会自觉应用行政指导的方法，有的思想上不重视行政指导；有的认为行政指导费力费时，影响其它工作，多一事不如少一事；有的认为行政指导的阶段性任务，应付一阵完事；有的对如何推行行政指导这一新型的管理方式有畏难情绪，存在懒政情结，缺乏进取精神；有的只把行政指导工作局限于开展助成性指导事务，有的则将行政指导泛化，把履行许可程序中的告知、行政调解及普法宣传等也作为行政指导；有的混淆了行政指导与行政执法的关系，夸大行政指导的作用，以指导代替执法办案，包办一切，对办案中碰到的难题，不去寻求解决，而以行政指导来替代，削弱了正常的执法。

2、行政指导的针对性和科学性有待提高。

在制定抽象行政指导规定时，行政机关与相对人之间缺乏充分的信息交流，行政指导的内容缺乏针对性和可操作性，片面追求行政目标偏多，真正贴近相对人需求不足；简单的静态指导多，后续的动态指导少；满足个别项目指导多，统筹规划全面融入业务工作指导少；单项的工作方案、制度规定、指导指南不少，但较为成熟的规范内部与外部关系、形成协调有序的指导工作运转机制不多；指导面偏窄及深度不够；行政指导过程缺乏必要的透明度，尤其是有的助成性指导违背公开、公平、公正原则，只选择少数与行政主体关系密切的相对人进行，造成指导支持特定相对人的同时，客观上侵害了同类业主或第三方的合法权益，造成了事实上的不平等，违背公共服务均等的原则；有的为完成行政指导
绩效考评，对当事人的违法行为只进行形式上的行政指导而忽视实质的纠违。

3、立法滞后及相关工作制度机制有待完善。

目前国家立法层面上除了国务院的《纲要》及湖南省行政程序地方性法规在规定以外，尚未有较完善行政指导规定，行政指导的实践仍处在探索阶段，在制度层面上对有些问题的规定不甚具体明确。

如对不当行政指导的损失赔偿问题，在实际工作中虽未出现当事人因行政指导受损索赔的现象，但行政指导救济补偿途径不畅，相关制度尚需完善。

同时，政府有关部门至今开展行政指导的还不多，难免在外部环节需要部门配合的时出现制约现象。

三、完善工商行政指导的几点建议。

1、切实提高工商行政管理人员的素质。

人员素质是工作的基础，也是行政指导工作得以具体落实与有效推行的保证。

行政指导不仅要求行政主体人员要把握法律规范和政策规定的内涵和精神实质，而且要有与行政相对人有效沟通的耐心和技巧。

深化对行政执法人员行政指导理念教育，促使执法人员掌握行政指导的相关知识与技能，强化运用行政指导来改进管理与优化服务的意识，使其自觉成为执法者自身的一种工作思维。

尤其是切实提高领导的认识，使领导的认识转化成决策。

同时也要加大对相对人普及行政指导相关知识的力度，以通俗易懂的形式对行政指导进行广泛的宣传，营造良好舆论氛围，调动行政相对人参与的热情。

2、增加行政指导工作的透明度。

要建立健全行政指导的信息公
开、公示制度，完善相关操作程序。

行政主体应把行政指导的实施者、对象、项目、事项、目的、内容、理由、依据、方法、程序、监督、救济及其背景资料等信息及时向社会公开。

要通过信息化的手段，在政府的相关网站上，及时将具体行政指导信息公布以及时传递给社会公众，扩大公众实时参与的空间，以公开促公平与公正。

应运用多种载体和形式，公开相关法律文件、信息，公开说明行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者等事项，让公众知晓，通过公开规制性的指导信息，让众多的相对人自我对照，自律自纠；通过公开助成性的指导信息，让其它同业者也共同受益。

要尽量针对某个或某类问题多进行集体指导，少进行个体指导。

同时强化监督检查，做好预防控制，防止在办理证照、年检、办案环节中，出现假借行政指导之名进行“暗箱操作”、以权牟私等现象。

3、健全制度，完善机制。

首先，行政指导的具体内容、步骤与要求等事项是由具体单项的制度加以明确和支撑，必须根据实践的要求不断加以完善，及时充实行政指导有关提示、告诫、约见、文书、统计、评估、考评、救济、补偿等规章制度，落实行政指导工作的责任、培训、办理、激励、监督等事项，细化具体工作的要求与步骤，便于实际操作。

其次，全面推行行政指导，必须在行政主体内部，实现人、组织与制度三者的有机结合与有序运转，需要健全一套行政指导的工作运行机制加以体现和保障。

第三要以具体的指导项目作为推行行政指导工作的载体和抓手，通过实施项目带动，落实配套措施，并通过不断推出以典型案例丰富实践，持续推动工作的深入开展。

第
四要建立行政指导失当的救济制度。

行政指导如其他行政行为一样，难免发生失误或损害，因此还需制定相应的救济制度，以对因不正当或违法行政指导而受到损害的相对人提供必要的救济措施。

4、要正确把握行政执法与行政指导的关系。

不能因为推行行政指导而弱化甚至于放弃了严格的执法，相反，推行行政指导，在另一个角度看，恰恰是促进了行政执法工作。

因此，行政主体在日常行政管理工作中，应灵活运用各种管理方式，既不能为推行行政指导而放弃依法应当实施的行政处罚、行政强制、行政许可等行为，也不能一味强调强制性管理方式而忽视行政指导作用的发挥，做到刚柔相济，相得益彰。