抽象行政行为概述
第十二章抽象行政行为
• 某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫 生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布 《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据其中确认并颁发定 点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志 牌。据此，市工商局将乙、丙丁三家屠宰场营业执照吊销， 卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此 不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需 遵守执行。三家屠宰场遂提起行政诉讼。 [问题] （1）市政府的通告属于何种类型的行政行为？理由是什 么？
第十二章 抽象行政行为
第一节
抽象行政行为概述
• 一、概念与特征 1.抽象行政行为是具体行政行为的对称。从动态上讲，抽象 行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定具有 普遍约束力的行为规则的活动；从静态上讲，抽象行政行 为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定出来的具有 普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章，具有 普遍约束力的决定、命令等。 2.特征： 1.对象的普遍性 对象的普遍性。即以普遍的、不特定的人或事为行为象， 对象的普遍性 其所针对的是某一类人或事，而非特定的具体的人或事。 效力的普遍性和持续性。即抽象行政行为对某一类人或事 2.效力的普遍性和持续性 效力的普遍性和持续性 具有约束力，同时带有后及力，不仅适用于当时的行为或 事件，而且适用于将来发生的同类行为或事件。 3.准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它又 准立法性。 准立法性 具有法的特征，带有普遍性、规范性、强制性。 4.不可诉性 不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象， 不可诉性 这是《行政诉讼法》作出的规定。
2、参照 • 《规章制定程序条例》第33条规定：“规章的解释权属于规章 制定机关。”“规章的解释同规章具有同等效力。” • 我国的“参照”相当于美国法院的强尊重态度，即只审查规章解释的 合法性，而不审查规章解释的合理性。 • 《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62 条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效 的规章及其他规范性文件。” 《关于审理行政案件适用法律规范问 题的座谈会纪要》指出：“在参照规章时，应当对规章的规定是否合 法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。”“规章制定机关 作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参 照适用。”都肯定了人民法院有权对规章解释的合法有效性进行审查， 但都没有提到可以对规章解释的合理或者适当进行审查。 • • 《立法法》没有规定规章违反法律、行政法规的处理办法，其实质是 授权人民法院对违法无效的规章及其解释享有不适用权。在现实生活 中，法院已经开始在行政案件的裁判中，对规章合法性作出较为明确 的阐释。
11第十二章 抽象行政行为
第一节 抽象行政行为概述
一、概念 动态：
行政机关制定具有普遍约束力的决定、命令 的行为
静态： 具有普遍约束力的决定、命令
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国 行政诉讼法>若干问题的解释》第3条规定， 其是指行政机关正对不特定对象发布的能反 复适用的其他行政规范性文件
2003年5月14日，三位法学博士将一份题为“关于审
查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”传 真至全国人大常委会法制工作委员会，建议全国人大 常委会对收容遣送制度进行违宪审查。 三位博士指出，根据《中华人民共和国宪法》第37条 规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任 何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院 决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁 和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非 法搜查公民的身体；《中华人民共和国行政处罚法》 第9条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设 定；《中华人民共和国立法法》第8条和第9条规定， 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和 处罚，只能制定法律。 因此，1982年由国务院颁布的收容遣送办法及其实施 细则中限制公民人身自由的规定，违反了宪法、行政 处罚法和立法法。所以建议对《城市流浪乞讨人员收 容遣送办法》进行违宪和违法审查。
3.征求意见 通过传媒公布，组织公民讨论； 政府法制部门组织有关部门针对分歧问 题进行协商
4.审查和审议 立法的必要性和可能性 草案内容是否合法 草案制定的步骤、材料、手续是否完备 5.发布 公布：行政首长鉴署发布令；并刊载于 相应媒体 备案：已发布法规、规章上报法定机关 知晓备案 6.修改、废止
指导时所形成的其他行政规范性文件
第五章 抽象行政行为
四、行政立法的程序 行政立法程序是指国家行政机关依照法定权限 制定、 制定、修改和废止行政法规和行政规章所应当 遵循的步骤、方式和顺序。 遵循的步骤、方式和顺序。 具体包括： 具体包括： 立项与编制年度立法工作计划、 （一）立项与编制年度立法工作计划、年度规章 制定工作计划； 制定工作计划； 起草； （二）起草； 审查； （三）审查； 决定和公布； （四）决定和公布； 解释； （五）解释； 备案。 （六）备案。
根据《行政复议法》的规定， 根据《行政复议法》的规定，其他行政规 范性文件作为具体行政行为的行为依据 而成为行政复议的间接审查对象。 而成为行政复议的间接审查对象。 在行政诉讼中， 在行政诉讼中，合法有效的其他行政规范 性文件可以在裁判文书中引用， 性文件可以在裁判文书中引用，以作为 人民法院判决的理由。 人民法院判定的法律规范要报 上一级行政机关和权力机关备案， 上一级行政机关和权力机关备案，接受 备案的机关对之有审查权。 备案的机关对之有审查权。 在适用上， 在适用上，上级行政机关和本级或上级权 力机关有权改变或者撤销符合法定情形 的行政法律规范。 的行政法律规范。
三、行政立法的原则 立法法》 《立法法》对我国行政立法的原则作了明确规 包括： 定。包括： 遵循宪法的基本原则； （一）遵循宪法的基本原则； 行政立法权限法定原则； （二）行政立法权限法定原则； 行政立法程序法定原则； （三）行政立法程序法定原则； 维护社会主义法制统一原则； （四）维护社会主义法制统一原则； （五）民主立法原则； 民主立法原则； 科学立法原则。 （六）科学立法原则。
2．行政立法的法律规范效力范围。 行政立法的法律规范效力范围。 地域效力。 （1）地域效力。 人的效力。 （2）人的效力。 时间效力。行政法规、 （3）时间效力。行政法规、规章应当自 公布之日起30日后生效。 30日后生效 公布之日起30日后生效。
第四章_抽象行政行为_(1)
2、国务院各部门的行政立法权限。《立法法》第71条 规定，部门规章的立法权限包括两方面（1）部门规 章应当根据法律和国务院的行政法规、决定、命令， 在本部门权限范围内制定。（2）部门规章规定的事 项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、 命令的事项。三层含义： 一是部门规章在本部门职权范围内制定规章时，不得 超出法律和国务院的行政法规、决定、命令规定的 事项范围； 二是国务院的行政法规、决定、命令将有关事项特别 授权由地方性法规或地方政府规章制定的，部门规 章原则上不作规定； 三是部门规章应是就某些问题的具体性、执行性规定。
（2）行政立法是制定和发布行政法规和行政 规章的行为。行政立法的结果是产生具有 普遍约束力的行政法规和行政规章。行政 机关针对特定对象的行政执法和行政司法 行为不属于行政立法，行政机关制定行政 法规和行政规章以外的具有普遍约束力的 规范性文件的行为，只是一般的抽象行政 行为，也不属于行政立法。
（3）行政立法是依照法定权限和程序进行的。 行政法规是根据《宪法》第89条第1项、 《立法法》第56条所规定的行政职权制定 的； 行政规章是根据《宪法》第90条第2款， 《立法法》第71、72、73条和《地方组织 法》第51条第1项所规定的行政职权制定的。 越权无效同样适用于行政立法。 此外，行政立法还必须依照法定立法程序 进行，即必须经过报请立项、起草、征求 意见、审查、决定、公布等立法程序。
二、分类（以抽象行政行为的规范程度与效力等 级为标准）
1、行政机关的行政立法行为。（行政法规、行 政规章） 2、行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行 政行为。主要是指行政机关针对广泛的、不特 定的对象规定行政措施、发布决定和命令的行 为。
三、抽象行政行为有效成立的要件 （一）行政立法有效成立的要件 １、行政立法经享有相应行政立法权的行政 机关讨论决定。 ２、行政立法经行政首长签署。 ３、行政立法公开发布。
第五章抽象行政行为
• 二、抽象行政行为有效成立的要件
• 1、行政立法有效成立的要件 –（1）经享有相应行政立法权的 行政机关讨论决定； –（2）经正职行政首长签署； –（3）经国务院总理签署公开发 布的行政法规，由新华社发稿， 《国务院公报》、《人民日报》 全文刊载。
第五章抽象行政行为
• 2、其它抽象性行政行为的成立 要件 –（1）由一定的形式通过 –（2）行政首长签署 –（3）公开发布。
第五章抽象行政行为
第二节 行政立法行为
• 一、概念： p.117
• （一）含义 • （二）性质 • 行政性质： • （1）表现：立法主体、调整对象、立
法目的 • （2）与其它行政行为的区别：主体要
求不同、影响对象不同、使用频度不 同、程序要求不同、形式要求不同。
第五章抽象行政行为
• 立法性质： –（1）表现：以国家名义创制、 属法的范畴、须遵循相应的立法 程序。 –（2）与权力机关立法的区别： 主体不同、权力来源不同、内容 不同、效力不同、程序不同、形 式不同、效果不同。
第五章抽象行政行为
3、内容的规范性 • 通常是依法创制行为规则的
行为，为人们设定行为规范。 其表现形式一般为行政法规、 规章和行政规范性文件。
第五章抽象行政行为
4、适用的反复性
• 抽象行政行为作为一种抽象的 行为规范，针对未来出现的同 一或同类的不特定对象具有多 次、反复适用的效力。
第五章抽象行政行为
同年7月，由和田地委纪律检查委员会牵头，六个相关部门 组成工作组对该问题进行查证，认为属偷税行为。8月，县税 务局按工作组的通知及地区税务局批示，作出供销社补交应 纳税款178481·8元，罚款35696·22元的决定。并对直接责 任人张XX罚款500元，会计股股长罚款200元。供销社不服， 先后提起了行政复议和行政诉讼。
第十二章 抽象行政行为
五、行政立法的程序 2002年 2002年1月1日实施的《行政法规制定程序条 日实施的《 例》《规章制定程序条例》； 》《规章制定程序条例》 1987年 1987年5月25日《全国人民代表大会常务委 25日 员会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工 作的通知》 作的通知》
六、行政立法的审查监督 也即对行政立法的监督。可分为 1．立法机关的监督审查 2．行政机关的监督审查 3．司法机关的监督审查
地方立法3 地方立法3 省一级政府所在地的市和 国务院 批准的较大市的人大及其常委会 地方法规 地方立法4 地方立法4 省一级政府所在地的市和国务院 地方规章 批准的较大市的人民政府
三、行政立法的效力层次 宪法 法律 行政法规 部门规章 地方性法规 地方性规章 自治条例与单行条例
四、行政立法的原则 下述原则应当作为行政立法的基本原则。 1、民主立法原则 2、法制统一原则 3、可操作性原则 4、加强管理与增进公民权益相协调原
抽象行政行为的概念 抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行 考察分析。 从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机 关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束 力的行为规则的行为。 从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机 关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约 束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他 具有普遍约束力的决定、命令等。
2008年 2008年6月17日，胡国剑在深圳罗湖区东门南路被拦车例行 17日，胡国剑在深圳罗湖区东门南路被拦车例行 检查，罗湖区交警发现他的小轿车有三次违章记录，作出了暂 时扣留的行政处罚，并开具了缴款通知单。根据通知单，胡国 剑必须向深圳市建设银行指定账户缴纳“拖吊费” 剑必须向深圳市建设银行指定账户缴纳“拖吊费”和“停车费” 停车费” 共计413元，才能到指定停车场领车。2009年初，胡国剑以交警 共计413元，才能到指定停车场领车。2009年初，胡国剑以交警 大队涉嫌行政违法而把罗湖区交警大队告上了法庭。 案件的审判并不顺利，胡国剑在罗湖区法院和深圳中级人民 法院先后败诉。9 17日他又向深圳市中院提交了申诉申请。 法院先后败诉。9月17日他又向深圳市中院提交了申诉申请。 “法律怎么规定的，我们就怎么执行，怎么会违法呢？”罗湖 法律怎么规定的，我们就怎么执行，怎么会违法呢？” 区交警大队委托代理人莫松坤说。 在二审的行政判决书中，交警大队称：“ 在二审的行政判决书中，交警大队称：“我大队查扣上诉人 的车辆依法有据，收取费用有法律依据。” 的车辆依法有据，收取费用有法律依据。”从判决书中可以看 出，交警大队查扣和收费的法律依据均来自于《 出，交警大队查扣和收费的法律依据均来自于《深圳经济特区 道路交通管理处罚条例》 413元的收费标准则来自于深圳市物 道路交通管理处罚条例》。413元的收费标准则来自于深圳市物 价局深物价（1998）87号文件。 价局深物价（1998）87号文件。
第十二章抽象行政行为
第十二章抽象行政行为第一节抽象行政行为概述第二节行政立法行为第三节其他抽象行政行为第一节抽象行政行为概述⏹一、抽象行政行为的涵义⏹行政机关针对不特定对象发布能反复适用的行政规范性文件的行为。
⏹（一）抽象行政行为是一种法律行为。
⏹（二）抽象行政行为的实施主体为国家行政机关。
⏹（三）抽象行政行为的内容主要是针对未来发生的不特定事项为相对人设定权利义务。
⏹（四）抽象行政行为的形式主要表现为规范性文件。
⏹二、抽象行政行为特征⏹（一）抽象行政行为是具体行政行为的依据⏹（二）抽象行政行为的对象具有非特定性⏹（三）抽象行政行为具有普遍和持续的效力⏹三、抽象行政行为形式⏹（一）行政立法行为（制定行政法规、规章的行为）⏹（二）其他抽象行政行为（制定行政法规、规章以外的行政规范性文件的行为）第二节行政立法行为⏹一、行政立法的涵义⏹（一）动态意义¡ª¡ª特定国家行政机关制定行政法规、行政规章的活动。
⏹（二）静态意义¡ª¡ª上述立法活动所表现出来的结果形式，即行政法规、行政规章（分为部门规章和地方政府规章）。
⏹二、行政立法的性质⏹（一）行政性质⏹1、表现⏹（1）主体；⏹（2）对象；⏹（3）目的。
⏹⏹1、表现⏹（1）¡°产品¡±；⏹（2）¡°过程¡±。
立法效果⏹⏹⏹四、对行政立法的监督⏹(一)监督机关及其权限⏹1、权力机关的监督⏹（1）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；⏹（2）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；⏹（3）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
⏹2、上级行政机关的监督⏹（1）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；⏹（2）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
教学课件第四章抽象行政行为
2、根据《立法法》第88条的规定，国务院有权改变
或撤消不适当的部门规章；
一、国务院部门规章
第三节 具有普遍约束力的决定和命令
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3、根据《立法法》第87条的规定，规章有下列情形
之一的，由有关机关依照立法法第88条规定的权限予以改
变或者撤消：
A 超越权限的；
B 下位法违反上位法规定的；
C 规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当
1、近代社会之前世界各国的立法体制；
2、近代社会以来至二战结束之前世界各国的立法体制；
3、二战以后行政立法出现的内在原因
（1）立法的滞后性；
（2）行政管理权限范围的扩展及行政的高度变动性；
（二）我国行政立法产生的历史沿革
1、1949年到1982年宪法颁布之前；
2、1982年宪法颁布到1996年行政处罚法颁布之前；
自治制度；
④犯罪和刑罚；
第二节 国务院行政法规
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⑤对公民政治权利的剥夺、限制人自身由的强制措施和 处罚；
⑥对非国有财产的征收； ⑦民事基本制度； ⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的
基本制度；
⑨诉讼和仲裁制度； ⑩必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的
其他事项。
（1）法律保留
的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使
该项权力。被授权机关不等将该项权力转授给其他机关。
4、行政法规的名称
行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、
“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员
会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂
行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得
1、撤消或者改变行政法规的情形。
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抽象行政行为概述
抽象行政行为是指行政机关在行使职权过程中的一种行为形式，它具有高度抽象的特点，与具体的对象、时间和空间无关。
抽象行政行为是一种带有普遍性、原则性和稳定性的行政行为形态，具有明确的制定目标、制定方法和制定程序，对于行政行为规范、行政决策的合法性与科学性具有重要作用。
本文将从抽象行政行为的概念、特点、制定过程、法律保障等方面进行详细阐述。
一、概念
抽象行政行为是指一种基于普遍原则和规则的行政行为形式，它与具体的对象、时间和空间无关，具有普遍性、原则性和稳定性。
抽象行政行为强调对一般规律和普遍原则的遵循，具有一定的抽象性质。
二、特点
1. 高度抽象：抽象行政行为具有高度的抽象性质，不针对具体的对象、时间和空间进行操作，而是关注一般规律和普遍原则的适用。
2. 普遍性：抽象行政行为是基于一般规律和普遍原则制定的，具有普遍性适用的特点。
它不仅适用于当前特定情况，更适用于类似情况的处理。
3. 原则性：抽象行政行为着重遵循一定的原则，如公正、公平、
合理、效能等，具有一定的道德和伦理要求。
4. 稳定性：抽象行政行为具有较为稳定的特点，一般不随具体情况的变化而改变，保持相对稳定的适用性。
三、制定过程
抽象行政行为的制定过程主要包括问题发现、目标设定、制定方法、程序审查等多个环节。
1. 问题发现：行政机关首先需要识别存在的问题，发现需要采取行政行为进行处理的事项。
2. 目标设定：在识别问题的基础上，确定明确的目标和要求，明确需要达到的效果。
3. 制定方法：根据问题的特点和目标的要求，制定适当的方法和措施，为问题的解决提供具体的方向。
4. 程序审查：确保制定的行政行为符合法律和程序要求，进行相应的程序审查和合法性审核。
四、法律保障
抽象行政行为的制定和实施必须依法进行，法律对抽象行政行为进行了一定的规范和保障。
1. 法律依据：法律对抽象行政行为的制定提供了相应的依据和
支持，明确了行政机关的行为权限和范围。
2. 程序保障：法律规定了制定抽象行政行为的程序，要求行政机关进行合法性审核、听证等程序环节。
3. 法律效力：依法制定的抽象行政行为具有一定的法律效力，具有明确的法律约束力和执行力。
五、总结
抽象行政行为作为一种特殊形式的行政行为，具有高度抽象、普遍性、原则性和稳定性的特点。
它通过制定一般规律和普遍原则来指导和规范行政行为，对于行政决策的合法性和科学性起到了重要的作用。
在制定抽象行政行为时，需要经历问题发现、目标设定、制定方法和程序审查等过程，同时法律对抽象行政行为进行了一定的规范和保障。
抽象行政行为的健康发展对于有效推进政府管理和提高行政效能具有重要意义。
六、抽象行政行为的作用和意义
抽象行政行为具有重要的作用和意义，主要体现在以下几个方面：
1. 规范行政行为：抽象行政行为通过制定一般规律和普遍原则，对行政机关的行为进行规范和约束，保证行政行为的合法性、公正性和科学性。
2. 统一决策标准：抽象行政行为具有普遍性适用的特点，可以统一决策标准，避免因个案行政行为的不一致性而造成的不公
平和混乱。
3. 提高行政效能：抽象行政行为具有稳定性和效果确定性的特点，可以提高行政效能，减少决策制定和执行的时间和成本，提升行政工作的效率和质量。
4. 保障公共利益：抽象行政行为以普遍原则和规律为基础，注重公共利益的维护和保障，确保行政行为的公正性和合理性，维护社会公共利益和公众利益的最大化。
5. 防止行政滥权：抽象行政行为通过明确的制定方法和程序，规范行政决策的合法性和合规性，有效防止行政滥权和不当干预的发生。
八、抽象行政行为的发展现状与问题
目前，我国抽象行政行为的发展较为滞后，存在一些问题和挑战：
1. 抽象性与具体性的平衡问题：抽象行政行为具有抽象性的特点，但在具体实施过程中，还需要具体行政行为的支持和执行。
抽象行政行为的制定与具体行政行为的衔接还存在一定的困难。
2. 法律保障不完善：虽然法律对抽象行政行为进行了一定的规范，但在实际操作中，缺乏具体的法律细则和标准，对于抽象行政行为的合法性和合规性的保障还有待完善。
3. 制定过程不透明：当前抽象行政行为的制定过程相对封闭和
不透明，缺乏民众的参与和监督，容易导致决策的合法性和权威性受到质疑。
4. 适用范围狭窄：目前我国的抽象行政行为主要集中在法律和政策层面，对于其他领域的抽象化制度和规则相对较少。
需要进一步拓展抽象行政行为的适用范围，以更好地推动行政管理现代化。
九、完善抽象行政行为的建议
为了进一步完善抽象行政行为的制定和实施，可以采取以下措施：
1. 加强法律保障：进一步完善相关法律法规和制度，明确抽象行政行为的法律依据和程序要求，提高法律保障的科学性和有效性。
2. 深化改革创新：推动抽象行政行为的改革创新，引入新技术、新方法，提升抽象行政行为的科学性和实效性。
3. 将透明度和公众参与作为重要原则：提高抽象行政行为的透明度，加强公众参与和社会监督，使决策的合法性和权威性得到更广泛的认可和接受。
4. 加强培训与人才建设：加强对行政机关人员的培训和提升，提高他们对抽象行政行为的理解和应用能力，推动行政决策的合法性和科学性。
5. 加强国际交流与合作：借鉴国际经验，加强与其他国家和地区的交流与合作，推动抽象行政行为的国际化。
十、结语
抽象行政行为作为一种特殊形式的行政行为，具有高度抽象、普遍性、原则性和稳定性的特点。
它通过制定一般规律和普遍原则来指导和规范行政行为，对于行政决策的合法性和科学性起到了重要的作用。
在制定抽象行政行为时，需要经历问题发现、目标设定、制定方法和程序审查等过程，同时法律对抽象行政行为进行了一定的规范和保障。
抽象行政行为的健康发展对于有效推进政府管理和提高行政效能具有重要意义。
为了进一步完善抽象行政行为的制定和实施，需要加强法律保障、深化改革创新、加强培训与人才建设等措施。
只有这样，才能更好地发挥抽象行政行为的作用，推动政府行政管理现代化。