安全属地管理

“属地管理”作为行政管理的一种模式当然有其存在的合理性，特别对于我国以区域划分作为管理主导的国情，属地管理确实便于加强区域性的行政作为和管理，而且从长远来看，还必须对属地管理的深度和广度进行加强和改革，从制度、法律和体制上得到保障。然而，现实中，我们一些地方为了减少管理上的麻烦，也为了减轻工作压力、避免责任的承担，却往往把“属地管理”绝对化和模式化，把一切责任和矛盾都推给了基层，让基层不堪重负，使基层成为一切矛盾的“包容体”，而一些职能部门和相关单位则成了隔岸观火的“看客”和“事后通”。从表面上看，这种管理模式是把一切矛盾和问题化解在基层，考验和锻炼了基层组织和政府的执政能力，加强了基层干部的能力建设，而实质上却成了某些主管部门、职能部门“懒政”的借口，使基层行政变得无所适从，加重了基层行政的负担。

从法律角度上说，基层政府（特别是乡镇以下）受到法律赋予职能的限制，其职能大多只是服务性的，而不是管理性（执法性的），某种程度上说其功能和职能还是不完善的、不完整的，没有法律授权或是没有管辖权，只是一个空间上的一个模糊概念。因此，把许多原本属于服务性的职能全部以“属地管理”的名义抛给基层去承担，就存在法理上的不合理。如安全生产问题、城市管理执法问题、还有社会管理的一些问题等。就以安全生产为例，相当部分经营场所（如娱乐场所）、生产企业，受到管理、监督权限的影响，乡镇街道一级政府（或政府派出机构）根本就没有管理（监督）的职能，而是由相关职能部门来承担的，乡镇（甚至是县、区）一级都没有法律授权或是本身不具有执法权，然而一旦出现安全事故，“属地”（包括村、社区）的相关人员都要受到连带责任的惩罚，这显然有失公平，也解决不了实际问题。现实中，属地管理中存在的责、权分离、权与利分离的现象相当普遍，让基层行政处于两难的境地：一方面，没有法律授权的基层组织如果“积极作为”就会变成“乱政”和“扰民”，容易激化矛盾；另一方面，基层如果“不作为”又容易成为渎职的“第一责任人”，在进退之间，怎么也找不到自己的位置，产生角色的错乱，变成了彻底的“无所作为”。

基层作为一级组织，当然有其必须承担的责任和义务，但却不是万能的，特别在依法行政要求日益严格的今天，行政作为是必须有法可依的。近年来，基层行政引发的一些矛盾，不能完全把责任推给基层的乱作为，有一部分矛盾就是因基层组织职能不清、权责错位造成的。事实上，一些明显属于职能部门应当承担的职能、责任都以各种名义推给了基层，甚至是自治组织（如村、居委会），让基层组织成了“万能组织”，无所不包（一些地方连村、社

区一级都有招商引资任务和折除违章建筑的硬指标），表面上是层层推行了责任制，实质上却成了不负责任的“乱政”和某些职能部门的“懒政”。近年来日益增长的信访问题，尤其是越级访的问题，其根源大多不是因为基层的不作为，而是因为基层无法作为（因为其没有相应的权限），但在处理信访问题时，一些上级主管部门却不是检讨自己的工作缺位或是失职，而是把问题都推给了基层，让基层有苦难言。

原本基层的工作特点就是直面各类矛盾，解决各类纠纷，工作压力非常大，特别在社会管理的新体制机制没有完全建立的时候，基层的管理与服务困难重重，很容易成为矛盾的焦点。但我们的一些职能部门在推动一些“创新”的时候，往往却不顾基层的实际，闭门造车，以各种进村、进社区的名义，搞一些缺乏操作性和可行性的所谓“达标升级”，人为地增加基层负担，把原本属于自己必须完成的工作任务统统以“属地管理”之名抛给了基层，让基层组织和基层干部疲于奔命，无所适从。这种现状如果不从源头上解决，基层的科学执政、依法执政就无法落到实处。

随着国家对安全生产事故行政责任追究力度加大，一些行政部门对行政责任主体的说法层出不穷：谁主管谁负责，谁受益谁负责，上级发证下级监管，上级批准当地管理……从不同的角度提出多种版本，似乎各有理由和依据，核心内容是责任不在我这儿。在这样的情况下“属地管理”自然就被上级和本级行政部门认同，因为还可以继续往下“属地”。如此这般，安全生产“属地管理”就经常出现在报章文件，似乎成了划分安全生产行政责任的一种规则。然而，再深究之，“属地管理”如果没有划清“条”与“块”的责任界线以及与之配套的措施和手段，安全生产的“属地管理”只能作为上级相关部门推脱责任的托词。

根据我国现行行政体制和安全生产监督管理工作特点，“属地管理”应该说是一种可取的管理方式和确定工作责任的依据之一。比如安全生产公共设施的配套、应急救援资源的整合和调度、周边环境的安全管理等等，由当地“属地管理”有着地域空间上的优势，这是无可非议的。但是，安全生产监督管理工作是一项系统工程，需要多个层面的立体管理，需要各个环节的协调监督，并不是一个“属地管理”就解决问题了。

目前，省、部属企业安全生产“属地管理”，大型建设施工项目安全生产“属地管理”，管道码头等安全设施“属地管理”等等。但是，有的省、部属企业的总部在北京、分公司在广东、办事处在上海，当地只有几十万立方米的危险化学品储罐；有的大型建设施工项目的安全生产设施会审、施工承包单位的审查、局部安全设施的变更等工作均由上级单位或主管部门审定把关，当地政府部门连门都进不去；有的管道码头设施的产权单位在上海、经营单位在南京、当地只有承租单位或留守人员。凡此种种，叫当地政府部门怎么监管、怎么“属地”？一

旦发生安全生产事故就以所谓的“属地管理”原则追究当地政府或部门的责任，显然有失公平。

针对上述情况，笔者认为安全生产“属地管理”的原则应该坚持，但有三方面的配套措施必须尽快出台。一是“条”与“块”之间要有一个明确的责任划分，“属地管理”属于“块”的范畴，那么主管部门、行业部门应承担什么责任？是否可以这样划分：主管部门、行业部门承担安全生产“日常管理责任”，当地政府安全生产监督管理部门承担“监督责任”。二是要对不同的企业进行分级分类。即什么样的企业、什么样的工程、什么样的设施“属地”到哪一级，不要除总部（总公司）一幢办公大楼以外的所有分公司、子公司及其所属单位统统往下“属地”，结果哪一级都是“二传手”，反而造成责任不明。三是要把相应的监管手段适当下放。比如安全设施“三同时”的审查监督、承包承租单位的资质审查、安全生产制度落实等情况督查考核等等的权限和手段可以下放给当地有关部门和安全生产监督管理部门，使责任和手段基本配套。只有这样，才能上下一致、左右协调地开展安全生产监督管理工作，形成科学的责任体系，真正发挥安全生产“属地管理”应有的功效。

为了加强建设工程项目安全生产监督管理，强化企业的安全生产意识，解决对建设工程项目安全监管脱节的问题，逐渐杜绝“注册所在地管不着，项目所在地管不了”的现象，