陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析_冯明放

岩等岩性松散的岩石为主，再加上此处地质构造作用比较强 烈，地形陡峻、相 对 高 差 比 较 大，具 备 了 地 质 灾 害 形 成 的 岩 性、结构和势能条件，因此在诱发因子（ 强降雨） 的作用下，很 容易发生地质灾害。以往，人们更多地把注意力放在减灾防 灾上，每年政府都要为此拨出专款，但不能从根本上解决问 题。2008 年汶川地震之后，导致山体松动、岩石破碎，发生地 质灾害的频次明显增加，对人民生命财产造成很大威胁。地 质灾害频发导致一般年份平均死亡人数在 30 人左右。2010 年，陕南地区遭遇特大暴雨泥石流灾害，导致安康市汉滨区 大竹园镇七堰村 12 人死亡、17 人失踪。2011 年 7 月 5 日，陕 西略阳县暴雨造成滑坡，5 000 方左右的滑塌体瞬时倾下，造 成 18 人死亡［3］。可见，陕南移民搬迁是人们对自然规律认 识和利用的一次飞跃，是一项治本之策。 1． 2 移民搬迁是陕南山区群众脱贫致富的现实选择 由 于陕南自然条件差，生存环境恶劣，这里的贫困人口比例一 直较高，目前贫困面仍然较大，某些地方贫困程度仍然很深。 资料显示，陕南 3 市涉及搬迁的 28 个县（ 区） 中，有 21 个属 于国家或省级贫困县。移民涉及的贫困人口 116． 6 万，约占 240 万移民总数的一半［4］。如何从根本上解决陕南地区的贫 困问题？ 事实证明，单纯的扶贫工作往往事倍功半，甚至更 多的扶贫投入也难以实现稳定的脱贫。采用移民搬迁的形 式，就是把环境恶劣地区的贫困人口搬迁到适宜人类居住的 地区，通过对迁入地环境改造、发展产业，逐步使搬迁移民脱 贫致富。要使山区群众有一个好的生存环境和生活质量，提 高幸福指数，现实的选择就是实施大规模、整建制的移民搬 迁，只有走出大山，才能结束多年形成的恶性循环，才能彻底 告别贫困，从根本上解决问题。 1． 3 移民搬迁也是实施可持续发展的需要 从历史经验和 现实选择看，移民是减轻人口对生态环境压力的最紧迫、最 有效的措施。陕南地处秦巴山区，山势陡峭，平川很少，自然 条件较差，本来很多地方就不适宜于人类居住，人口的承载 量也十分有限。20 世纪 80 年代以前人口迅猛发展，使得人 口远远超过了当地自然资源和生态环境的承载能力。人们 为了生存，不得不违背自然规律，毁林开荒，滥砍滥伐，对自
安徽农业科学，Journal of Anhui Agri． Sci． 2012，40（31） ：15482 － 15484
责任编辑 胡剑胜 责任校对 卢瑶
陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析
冯明放，彭 洁 （ 陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中 72规模宏大、移民类型多样、搬迁周期长和所需投资大等特点的基础上，从经济学的视角对陕南移民 面临的主要问题进行分析，并指出解决的思路，即提供搬迁资金援助、完善搬迁用地供求、多种模式的就业带动等。 关键词 移民搬迁； 问题； 经济学分析； 陕南 中图分类号 S － 9 文献标识码 A 文章编号 0517 － 6611（ 2012） 31 － 15482 － 03
2010 年底，陕西省委、省政府作出了陕西移民搬迁的重 大决策，受到了社会各方面的密切关注。陕西省政府通过了 《陕南地区移民搬迁安置总体规划（ 2011 － 2020 年） 》、《白于 山区移民搬迁规划（ 2011 － 2015 年） 》，正式启动陕南地区移 民搬迁安置和陕北白于山区扶贫移民搬迁工程，分别涉及搬 迁居民 240 万人和 39． 2 万人，共计 280 万［1］。目前，陕南移 民搬迁已经进入实施阶段，2011 年 24 万人的移民搬迁任务 正在抓紧落实。 1 陕南移民搬迁的意义
2012 年，陕南汉中、安康、商洛 3 市计划搬迁人数分别 为： 10． 3 万、11． 4 万、7． 8 万，共 29． 5 万人，涉及户数约 7． 5 万 户。各 市 县 普 遍 反 映，陕 南 3 市 财 政 收 入 仅 占 全 省 的 2． 38% ，财政资金供给能力非常有限，主要依靠省级财政的 直接投入和转移支付。这样，将面临难以继续落实配套资金 的窘境，后续资金紧张将会影响到移民搬迁的进度。据民建 陕西省委员会的调研报告，陕南移民搬迁规划中测算的1 100 亿元的资金需求总量主要集中在移民建房资金上，其他如基 础设施、公共服务等方面因为规划弹性相对较大，估算投资 有缺口。同时，如果考虑通货膨胀因素，按年均 5% 的通胀率 测算，10 年所需的动态投资接近 2 000 亿元。
正因为陕南移民搬迁前所未有，所以面临的困难和问题 也比较多，就当前来看，突出的问题，主要是资金问题、选址 问题和后续产业发展与就业问题。 3 陕南移民搬迁的主要问题分析 3． 1 陕南移民搬迁资金供求分析 按照陕南移民搬迁的 要求，未来 10 年，陕南汉中、安康、商洛 3 市的 28 个县（ 区） 将搬迁 60 万户、240 万人，超过 3 个市总人口的 25% ，总投资 1 100 亿元。陕南移民搬迁年度规划中，2011 年度，汉中、安 康、商洛 3 市计划搬迁人数分别为： 8． 8 万、8． 8 万、6． 4 万，共 24 万人，涉及 6 万户。陕南移民搬迁指挥部最新统计数字表 明： 截至 2011 年 12 月底，陕南集中安置点开工建设 742 个， 开工率 100% ； 启动安置户数 61 170 户，占总户数的 102% 。 完成年度任务“双过百”。同时，已竣工 12 234 户，占 20% ； 达到入住条件 9175 户，占 15% ； 主体建成 39 638 户，占 65% ， 在建设户数 9 298 户，占 15% 。2011 年，全省移民搬迁共筹 集资金 27． 55 亿元，市、县完成配套资金 9 亿元，搬迁农户自 筹资金 24 亿元。此外，基础设施配套资金 12 亿元，搬迁公 司筹集资金 53 亿元，其中搬迁公司支付周转资金 14． 47 亿 元。取得上述成绩，对资金紧缺的陕南贫困地区来讲，实属 不易。
陕西如此大规模的移民搬迁，是陕西省委、省政府为彻 底改善山地危居群众生产生活条件，促进人口布局调整的重 大决策； 是应对自然灾害保护人民生命财产的科学抉择； 同 时也是改善民生和加快全面小康社会建设的现实需要。实 施移民搬迁不仅是一项避灾安居工程、扶贫治本工程、生态 建设工程，也 是 推 动 统 筹 城 乡 发 展，促 进 新 型 工 业 化、城 镇 化、农业现代化三化同步的重要抓手和转变经济发展方式的 重要载体。 1． 1 移民搬迁是落实科学发展观的具体体现 陕西属自然 灾害多发区，地质灾难易发区面积占全省面积的 49% ，有 23 个地质灾难易发区，9 300 多个地质灾难易发点，其中包括 55 个威胁到 1 000 人以上的地质灾难点，陕南地区尤为严重，安 康市的地质灾难易发区占到该市面积的 60% 以上。赵法 锁［2］认为，从根本来讲，陕南频发地质灾害是由于其特殊的 地质地貌条件决定的，陕南山区多以板岩、片岩、页岩、千枚
陕西移民的重点在陕南地区，这次陕南移民搬迁，和以 往的移民搬迁比较有 4 个鲜明的特点。 2． 1 搬迁规模宏大 未来 10 年陕南计划移民搬迁 240 万 人，约占陕西移民搬迁 280 万总数的 86% ，占陕南总人口的 1 /4。从严格意义上讲，如此有组织的大规模的移民搬迁历 史上是没有过的，长江三峡工程涉及移民约 140 万，而此次 陕南移民搬迁人数几乎相当于三峡移民的两倍，正因为如 此，有人将陕南移民称之为有史以来规模最为宏大的移民搬 迁工程。 2． 2 移民类型多样 尽管总体上可以将陕南移民归为生态 移民的范畴，但 是，如 果 具 体 分 析，陕 南 移 民 的 类 型 比 较 多 样，也比较复杂，大致包括地质灾害避险移民搬迁、洪涝灾害 避险移民搬迁、扶贫移民搬迁和生态移民搬迁等 4 个类型 （ 图 1） 。
2． 4 所需投资大 按照总体规划，陕南地区搬迁投资共需 1 109． 4 亿元，主要包括移民建设投资 772． 2 亿元，基础设施 投资 140． 9 亿元，公共服务及其它投资 159． 4 亿元，自主拆迁 投资 12． 1 亿元，以及 24． 8 亿元的土地整理项目投资［5］。这 仅仅是计划投资，还不是最终投资。考虑到物价上涨和通货 膨胀的因素，这样多的投资还是难以满足搬迁的要求，特别 是移民自身也需要有足够的积累。
陕南位于 105°30' ～ 110°1' E，31°42' ～ 34°24' N，因地处 陕西南部而称为陕南。东西最长 525 km，南北最宽约 300 km，面积 69 950 km2 ，占陕西省总面积的 34． 01% 。区域内包 括汉中、安康和商洛 3 市 、31 个区（ 县） 约 920 万人，人口约 占陕西省总人口的 24% 。历史上陕南山区一直属于自然灾 害多发区。
基金项目 作者简介 收稿日期
陕西省社科联重大理论与现实问题研究项目 （ 2011Z068） ； 陕西省教育厅专项科研项目（ 11JK0110） 。 冯明放（ 1958 － ） ，男，陕西咸阳人，教授，硕士，从事经济理 论教学和研究工作，E-mail： fmfhz@ 163． com。 2012-07-30
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冯明放等 陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析
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然资源进行掠夺式开发和经营，结果在很大程度上破坏了自 己赖以生存的资源和生态环境。有的地方水土流失相当严 重，陷入了“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环之中。尽管由 于国家政策的扶持，退耕还林有了一定的成效，但是还达不 到最终的要求。从长远发展来看，陕南地区除了要继续控制 人口过快增长之外，还要积极推进移民搬迁，优化人口资源 的分布结构，尽快减轻退耕还林和生态环境保护的压力。这 正是陕南地区实现可持续发展的客观要求。 2 陕南移民搬迁的特点
注： 数据来源于《陕南地区移民搬迁安置总体规划》。 图 1 陕西省陕南 240 万人移民搬迁类别及其比例分布
在 240 万移民中，地质灾害避险移民搬迁 49． 16 万人，洪 涝灾害避险移民搬迁 32 万人，扶贫移民搬迁 116． 6 万人，生 态移民搬迁 46． 88 万人。以上类型分别由陕西省国土资源 厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责。由于每一种 移民的类型不同，其移民搬迁的要求也就有所不同，也要求 我们必须具体情况具体分析，区别对待，把工作做细，避免将 来产生后遗症。 2． 3 搬迁周期长 按照陕南移民搬迁安置总体规划，搬迁 的时间期限为 10 年，搬迁将有计划、有步骤、分阶段实施。 这种做法无疑是对的，但还应看到，10 年搬迁结束并不意味 着整个移民搬迁工作的终结。新的移民进入迁入地之后，往 往需要一个适应的过程，包括对新环境的适应和心理的适 应。不仅如此，移民的生产生活解决得如何，也更需要时间 来检验。所有这些，都决定了移民搬迁不是短期内的事情， 而是一个长期的任务。对此，陕南各级干部群众必须有清醒 的认识，并且要有打持久战的思想准备。