关于深化农村信用社改革的政策建议

摘要：目前，深化农村信用社（包括农村商业银行和农村合作银行）改革工作取得了阶段性成果。

为更好地发挥农村信用社的农村金融主力军作用，下一步深化农村信用社改革应抓住资本这一核心环节，不断提高资本质量，增强资本实力，把农村信用社改制成为资本充足、运营稳健的社区性现代金融企业。

关键词：农村信用社改革资本约束
目前，经过2003年以来花钱买机制的改革，海南省农村信用社系统性风险已大为降低，基本具备了自我发展的能力。

下一步，可考虑围绕提高资本质量、增强资本实力这一核心环节，依靠市场资本参与、监管约束和政策激励的力量，推进改革深化，引导农村信用社再上台阶。

1.改革省联社模式，理顺农村信用社经营管理体制
省联社模式的制度缺陷决定了对其进行改革将不可避免。

改革的主要思路是进一步规范其职能，减少其行政管理权限和微观干预农村信用社的经营活动，扬长避短，使其真正做到有所为有所不为。

1.1明确规定省联社不再对基层联社高级管理人员有提名任免的权力。

人事任免权被普遍认为来源于省政府从中央政府接过农村信用社的行业管理权以及省政府对辖区内农村信用社的经营亏损负担保证责任。

其实则不尽然，在人事任免权上，相对于所有者（股东、社员），省政府只是担保人，而实际上是行使了所有者的权力，存在着权力错位现象。

改革后的省联社只负责基层社高层管理人员的资格审查和对他们进行业绩考核及评价，并且向股东或董事会、监事会成员披露，发挥董事会、监事会和社员大会的作用，加强其法人治理。

1.2省联社不得干预基层信用社的经营管理活动。

不应对各具有法人资格的农信社的贷款、费用支出、资金调动等业务进行审批。

现实中省联社的这些权力是其越位的集中表现。

改革后的省联社主要负责督促基层社完善法人治理结构，加强内控建设，对基层社的发展规划、业务活动和风险管理体系等进行指导，增强农村信用社的市场主体地位和经营决策的自主权力。

1.3发挥组织协调优化优势，为信用社营造良好的经营环境。

加强信贷维权和不良贷款清收，坚决打击逃废债行为。

为辖区内农信社的资金清算、员工培训、宣传、法律事务、信息交流等提供服务，通过改善农村信用社的经营环境，从而提高其可持续发展能力。

随着省联社对农村信用社的行政管理权的逐步剥离，省联社最终应向行业自律机构转变。

2.深化产权制度改革，明晰产权关系
在省联社职能进行明确界定以后，产权改革则是农村信用社改革的核心内容。

我国农村信用社法人治理陷入产权虚置→所有者缺位→内部人控制→不完善的法人治理结构→道德风险严重→经营、财务风险上升→社员非自愿入股→产权进一步虚置的恶性循环。

在这一恶性循环中，农村信用社产权虚置和外部人干预、内部人控制相互作用而得以进一步强化，导致农村信用社长期处于低效状态。

只有进行彻底的产权制度改革，才能促进管理体制与经营机制彻底转变，从而为提高农村信用社资本质量提供稳定有效的基础。

改革的总体思路是，以建立现代金融企业制度为目标，按照成熟一家、改制一家的原则，鼓励和引导条件成熟的农村信用社改制组建为股份制农村商业银行。

具体可考虑按以下步骤进行：
2.1合理设置农村信用社的组织层级。

针对我国大部分农村地区，尤其是经济发展水平不高、金融交易规模较小、客户分散、信息难以标准化的地区，以县级为单位，统一为单家县级法人，并确保县级法人地位的独立性；针对经济发展水平和城乡一体化程度高、金融交易规模较大且信息标准化程度较高的地区，可适当提升农村信用社法人层级，以发挥组织规模效益优势。

2.2以股份制为方向深化产权制度改革。

在合理设置组织层级的基础上，以股份制为方向，以组建股份制农村商业银行为目标，对符合农村商业银行准入条件的农村信用社，直接改制
为农村商业银行；暂不符合条件的，可改制组建为股份制农村信用社，今后不再组建农村合作银行。

取消社会资本进入农村信用社的各类不必要限制，鼓励通过兼并重组等多种方式，引入各类资本，加快农村信用社的市场化改造。

2.3在保持股金基本稳定的基础上，建立农村信用社股权合理转让定价机制，使投资者用脚投票的作用得以发挥。

3.完善法人治理结构
由于目前农村信用社状况与现代商业银行公司治理要求还有较大差距，其法人治理结构只能逐步完善，基本思路是在淡化省联社的行政干预和优化股权结构的前提下，以股权为纽带，发挥股东作用，使农村信用社按照现代公司治理运营。

3.1合理设置董（理）事会组成。

重视董事对股东的代表性，逐步改变现行省联社对董事会的委派机制，农村信用社董事会由股东按规定推荐董事人选，由股东大会投票选举产生。

中小股东可通过累积投票制度等方式联合推荐董事。

董事会成员的人选应具备任职所需的专业知识和管理经验。

为与现有体制适当衔接，现阶段董事长人选可由各大股东（如持股10%以上的）和省联社分别提名，通过股东大会差额选举产生。

3.2完善信息披露机制。

为加强外部约束，可考虑参照加入银行间债券市场的机构或者上市公司的标准，向公众定期或不定期（特殊说明事项）公布经营情况报告，并在当地范围内适时公布高管选聘等相关信息，提高各股东的知晓度，接受监督，同时也可发挥一定的宣传作用。

通过不断增加信息透明度，提高信息披露有效性，为法人治理完善并充分发挥作用提供基础性保证。

4.建立健全政策激励和约束机制
4.1加大财税、货币和监管政策倾斜力度。

例如，针对农信社普遍存在的政策性亏损问题，由有关部门出台财政、税收和差别准备金率等优惠政策来弥补这种政策性亏损。

4.2放宽农村金融市场准入与严格市场退出相结合。

将放宽农村金融机制的市场准入与淘汰劣质信用社结合起来，增强农村金融机构的市场约束，促进其良性发展。

国家应允许农村信用社破产退出，允许跨区经营、并购，大力推进村镇银行、小额贷款公司市场准入试点，适当增强农村金融市场的竞争程度和市场约束。

通过市场竞争和优胜劣汰，促进农村信用社经营机制的改善，促使地方政府的注意力从对中央的政策博弈转移到改善农村信用社经营上来，最终实现政府从农村信用的信誉担保中的完全退出。

4.3尽快建立存款保险制度。

存款保险制度有弥补金融监管不足和稳定农村金融机构的多重作用，对于提高农村中小金融机构信用、防范系统性风险有重要意义。

建立存款保险制度，有利于建立有序的市场化风险处置和退出机制，解决少数农村信用社的市场化退出问题，从而真正建立起有效竞争、可持续发展的社区银行和小银行体系。

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参考文献：
[1]周小川.深化农村金融改革进一步提升农村信用社资本及其质量.中国金融.2010.（1）。