权、有钱、有效率、还有监督 城市综合管理 急需立法等

A10封面故事编辑 / 郝成美编 / 叶涵校对 / 张国刚 haocheng@611982666@2015.7.20CHINA BUSINESS JOURNAL 中国经营报“ 八部执法”：有权、有钱、有效率、还有监督本报记者 刘腾 北京报道城市综合管理 急需立法等方面支持本报记者 刘腾 北京报道街道拥有了执法的权力。

权力的下 放，带来了管理效果，但也让街道 成为名副其实的一级 “ 接待”，直面 更多问题和群众的褒贬。

有人、有权、有钱的表象下， 权力下沉， 也给基层组织带来了 全新的管理模式、监督办法，这比 眼前的高效更值得关注。

别很大， 各个城市市政主要管理 部门的权限范围乃至名字都千差 万别。

比如市政管理的行政部门 在北京叫市政市容委， 而在上海 叫绿化和市容管理局， 广州则称 为广州市城管委， 这导致全国城 市管理具体情况十分复杂。

有行 业人士指出， 提高城市管理效率 急需立法等方面支持。

从 2014 年 9 月石景山试点 城市管理体制改革开始，下属 9 个城市综合管理改革在国内已 经有很多城市开始试点和推行， 但是到目前为止尚没有成熟的模 式。

不过，这些改革模式基本都呈 现出将权力下沉给街道， 同时将 市政管理各部门综合的趋势。

由于各个城市的具体情况差权力下沉，效率上升石景山区 处 于北京市区 西 部边缘， 面积 84.38 平方公里， 2014 年常住人口 65 万，全部为 城 镇 户 口 ， 所 辖 9 街道 办 事处 。

石景山 虽 然 面 积 比北京 东 城、 西 城大， 但 是人 口 却是北京城 市内 6 个区中 最 少 的。

选择 这 样一个人 口 少 的 边远 市区进行 改革试点， 也体现出北京市推 进改革慎重的一面。

自 从 执 法管理权力下 放以 后 ， 石景山的 9 个街道 办 事处 治理 能 力 得 到提高， 街道 办 事 处对此深有体会。

“ 就拿一个煤气罐问题来说 吧，虽然是家家都会关心的普通 问题，但是管理起来却牵涉到安 监、 交通 、 消防 和 环保等 多个部 门，街道要管需要和多个部门协 商，非常费劲，”石景山八角街道 办 主 任 李金克 说 ， “ 现在权力下 放，街道就能解决了。

” 他继续举例，比如治理游商， 你找城管处罚他，可能争执起来需 要找工商部门。

如果等工商部门下 午来人，半天时间处理起来可能就 会更难。

而如果再争执到需要食药 监局来人解决，那么一天都解决不 了。

但是这些部门都派人在街道常 驻，问题就能得到解决。

金顶 街道的模式 口 地区一 直是石景山城市治理的一个头疼 问题。

该地区位于金顶街街道中 北部， 拥有不少古迹， 比如法海 寺、承恩寺、第四纪冰川馆等。

因 游人众多，招致很多商家、小贩纷 纷设点，自发形成早市，把一条宽 不足 5 米， 长 3 里的古道挤得水 泄不通。

在这里租房以及经常来 摆摊的 5000 多流动商贩，给模式 口地区 3000 多居民造成很大不 便，也因此带来安全隐患。

为了治理模式 口 大街，石 景山政 府 下了不 少 力 气 ， 区长 带 领城管 等 部门 清 理 整 治过， 但 是过一 段 时 间 又恢 复原 貌 ， 成效甚微。

“ 说 到 底 ， 金顶 街道没有 执 法力 量 ， 需要 联系 城管部门来 人管理，” 金顶 街道 办 事处 主 任 “ 可城管部门有 自 己 张玉国说， 的工作 安 排 ，不 能天天 来， 结果 两三天没人管，又恢复原貌。

” 街道和城管 两 个部门管不 “ 看得 了 游 商 ，这在 当 地 被 称为 见的管不了，管得了的看不见”。

但 是 自 从 去 年 下 半 年 试点改革 以后， 金顶街道组成一只 10 人 的综合执法小组，每天从早上 8 点执法到上午 11 点半， 清查违 规商 贩 ， 连续几 个 月 ， 最终 使 模 式口大街的面貌彻底改观。

对一些 夜 间违 法 营 业的大 排档 ，经过城管的持 续 执 法，情 况也大为改观。

居民的反映是， 小 偷 小 摸 的现 象 下 降 了， 比如 模式口村发案率减少了 70%，晚 上 喧哗扰 民 的情况也没有了， 环境污染也少了。

改革试点分为多种模式江苏一位制药企业负责人曾 感叹，原来有问题找县、市的食药 监局解决，现在去找这些局长，却 发现对方做不了主， 问题还需要 找城市综合管理部门解决。

这种 情况，在全省范围都很普遍。

由此 可见， 城市综合治理改革在沿海 地区进展更为迅速， 而改革的模 式也多种多样。

在北京市城市管理体制改革 专项小组给石景山试点的评估材 料中， 提到目前城市管理体制改 革试点城市的一些共性。

一方面，试点城市构建 “ 大城 管”工作格局，在城市管理领域设 立高级的统筹管理机构。

其中，广 州、 南京成立城市管理工作领导 小组或者城市治理委员会， 由市 长担任组长或者主任。

天津设立 城市管理委员会， 由副市长担任 主任。

上海设立城乡建设和交通 工作委员会， 与城乡建设和管理 委员会合署办公， 负责城乡建设 和管理委员会、 交通 委、 水务 局、 住房保障和房屋管理局、 绿化和 管理局等部门工作。

另一方面，试点城市推动 “ 大 部制”机构改革，整合相关职能和 机构，成立城市综合管理部门，负 责市容景观、 环境卫生、 城市绿 化、城管执法等工作。

其中，广州、 武汉、杭州成立城市管理委员会， 南京、深圳成立城市管理局，上海 设立城乡建设和管理委员会。

在综合执法权限下沉方面也 有不同。

一类是完全下沉模式，比 如天津。

天津的城市管理体制试 点 采取 对街道 完 全 授 权的方式， 赋予 街道行政 执 法主体 资 格，设 立街道执法队，人事、财务完全交 给街道。

另一类就是双重管理模 式， 比如北京的石景山试点，上 海、广州、 深圳 、南京 等 地的试点 也是如此， 在街道的城管执法队 受区城管执法部门和街道双重管 理， 财 权、 使用 权下 放 街道，监 督 权属区执法部门，但是人事权、行 政执法责任有不同， 有的完全下 放 街道，比如上海、广州 ； 有的部 分下放，比如深圳仅下放人事权， 有的 完 全 保留 在区城管 执 法部 门，比如南京。

城市管理改革的另一个突出 趋势是扩大社会参与程度。

在南 京， 城市治理委员会除了由市政 府和城市管理相关部门负责人组 成 外 ，还由专 家 、市 民代表 、 社 会 组织等公众委员共同组成， 其中 公众委员比例不低于 50%。

深圳早 在上 世纪 90 年代就 推进市场化改革，推进市政分开、 管养分开，其市政道路清扫保洁、 绿化 养护 市 场 化率 90% 以 上，基 本上由私营企业承担。

杭州的 “ 城管志愿者”已经成 为较为健全的制度，得到市民的认 同。

比如 2013 年杭州城管委在延 安路精品街上“ 推行门前新三包” 志愿服务项目。

城管委组建一支由 城管执法人员和 “ 贴心城管”志愿 者构成的志愿服务队，注重商家和 单位的自我管理。

拱墅区小河街道 作为 “ 门前新三包”试点街道，与辖 区商家签订了相关责任书，将相邻 的 10 到 15 户商家组成“ 自管小 组”，商家每周轮流当组长，负责小 组地段内环境卫生、市容秩序和绿 化内容的管理和监督。

“ 不满意可以退回去”从去年 7 月 1 日开始， 各个街 道成立了社会治理综合执法指挥中 心，该中心由街道办事处主任兼任主 任。

中心包括的职能，首先是通过中 心办公室收集整理反馈问题，其次是 组成综合执法小组，常驻中心执法。

按 照 石景山区改革的要 求 ，城 管、公安、食药监、安监、环保、工商、 交通和消防 8 个部门派人下沉到街 道，在各个街道组成综合执法小组。

而住建委、文委、司法局、规划分局、 国 土 分局、 质 监局、国 税 局、地 税 局 和卫计委等 9 个部门挂牌派专人和 街道办一对一定点联系， 以保证执 法的及时有效。

以八角街道为例， 下沉 8 个部 门的工作人员， 加上 2 名街道办人 员，组成一个 12 个人的综合执法小 组，而在金顶街道则是 10 人。

巡查 时，综合执法小组需要一起出动，遇 到问题立即解决。

“ 过去的执法，我们和各个部门 联系， 来的人有的认识， 有的不认 识， 遇到问题各个部门的人常说我 只能 管一点， 捡好 管的管，” 李金克 说， “ 现在人员固定，至少两年，大家 都熟悉，关键是街道负责，要求你当 时解决，你就不能推诿，现场解决不 了立刻联系单位解决。

” 虽然街道对公安、工商、食药监 局等单位没有人事权， 但是如果觉 得工作不得力，可以将人员退回。

一 个街道 连续两 次 退回 派驻 人员， 该 单位不得评优。

“ 我们公务员的薪酬，一部分是 每月的工资， 还有一部分是年终绩 效奖，如果没有评优，单位所有人的 绩效奖都要下调，”李金克介绍， “ 绩 效奖分四档，最高和最低相 差 4000 元，但关键是单位领导很难堪，业绩 受影响，就我所知 ，还没 有一个单位 被 同一街道 退回派驻人员两回。

” 为了 让 街道对政 府 有执法能力的机 关 进行 制约， 保证 各个政 府 机 关 努 力为街道 服务 ，石 景山还规定 了街道给政 府 机 关 打 分的体制，比 如对于挂牌的 8 个部 门，9 个街道可以对它们 的服务进行打分。

联 合 执 法在 遇 到一 些商贩纠缠 的问题时更 容易解决。

金顶 街道综 合执法小组组长马兵举例， 比如执 法人员对在外烧烤的商贩污染环境 的行为进行执法， 对方可以把炉子 搬进店里， 如果只有城管就无法继 续执法， 因为城管不能管理屋内的事情， 而环保的执法人员则可以继 续执法。

“ 公安人员穿制服参与联合执 法， 也可 以 从气 势上 震慑 不法 商 贩。

”马兵说。

立法等问题需要解决石景山的试点， 只 是国内城 市管理体制改革试点的一个地 区，但是也显露了存在的问题。

石景山政 府 一位管理人士 表示 ，目前对于改革来 说 ，综合 立法欠缺问题突出。

城管部门在 国内已经有 20 多 年 的 历史 ， 但 是 执 法却没有统一的法 律凭依 ， 只能 “ 借法执法”。

这对于城市管 理来说，出现的矛盾可想而知。

“ 城市管理的复杂性、综合性 迫切需要在国家和省市、 直辖市 层面综合立法，解决部门立法、衔 接不顺的问题。

”这位人士说。

为 使 更多 执 法项目 清单 下 放 到基 层 政 府 ，提高政 府 行政效 率，国 家 需要 加 大推进力 度 。

但 是， 目前行政 执 法权的分 配 上， 60% 行政立法权 集 中在市级，这 就造 成 违 法行为出现在基 层 ，行 政 处罚 权限却在上级部门，基 层 管理部门无法处理。