政府绩效审计标准拓展思考

政府绩效审计标准拓展思考作者：王爱华段真真来源：《财会通讯》2010年第11期随着社会的发展,社会公众对教育医疗、就业保障、扶贫济困、环境保护、生产安全等民生问题越来越关注,对政府服务的要求也越来越高。

与此同时,政府对自身服务质量的追求也在不断深化。

2002年,党的十六大报告确定了政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。

2006年10月《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。

以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。

十七大义进一步明确了政府必须更加注重社会管理和公共服务。

可见,建设服务型政府必然要求政府职能发生转变,政府绩效审计标准也应相应地拓展。

一、政府绩效审计现状及传统标准(一)政府绩效审计现状但目前我国政府绩效审计标准仍以传统的“3E”为主,即经济性、效率性、效果性。

虽然也有少数学者曾提出政府绩效审计应突破“3E”的限制,如温美琴、胡贵安(2007)认为政府绩效审计标准应由“3E”拓展为“4E”(即加入公平性标准),戚振东、吴清华(2008)提出应由“3E”拓展为“5E”(即加入公平性与环保性标准),但对目前民生问题、安全生产问题、突发公共事件、社会公平、节能减排、建设服务型政府等政府工作重点,仍没有或很少涉及。

这必然会使政府绩效审计标准滞后于政府的职能转变,致使社会公众对政府的安全性、公平性、质量性、环保性要求无法得到满足,相应的绩效审计也无法在这些领域对政府服务实施有效监督。

政府的职能转变及政府这些领域的服务将很难及时、稳步、深入地开展。

无疑,对“3E”政府绩效审计标准进行拓展已成为当前政府绩效审计工作急需解决的问题。

(二)政府绩效审计的传统标准“3E”标准是目前我国大多数学者采用的政府绩效审计标准,“3E”即经济性、效率性、效果性。

经济性是指一项活动,在保证其质量的前提下将其资源消耗量降到最低水平,对于政府来说主要是降低政府行政成本。

效率性是指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系,一项有效率的活动应该是在适当关注质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出,而使用最少的投入,对政府来说目前主要是简化办事程序。

效果性是指既定目标的实现程度,以及一项活动的实际效果与预期效果的关系,对政府来说主要是政府工作达到的实际结果。

本文引入企业中广泛采用的综合业绩评价模式——平衡计分卡,结合社会公众对政府的要求,以及当前政府工作的重点与目标,将政府绩效审计标准由“3E”进行拓展,这既可以完善政府绩效审计标准理论体系,同时又可以满足政府绩效审计实践的需求,推动政府的职能转变及服务型政府的建设。

二、政府绩效审计标准拓展(一)基于平衡计分卡的审计标准在将平衡计分卡引入政府部门的维度设置上,由于政府部门与企业不同,政府部门以完成任务为组织成就的目的,以结果为导向,因而在政府部门运用平衡计分卡时,必须将原有的维度调整为使命、顾客、内部流程、学习和成长四个维度。

吴建南等(2004)认为应围绕绩效目标、战略性议题、顾客、财务、内部过程、学习和成长等内容展开。

胡玉明(2004)等认为应从使命、战略、顾客维度、内部业务流程维度、财务维度、学习与成长维度等六个维度来展开。

彭国甫等(2004)认为应由政府成本、政府业绩、政府管理内部流程、政府学习与发展四个标准。

笔者主要借鉴卡普兰和诺顿的观点,从使命、公众、行政内部流程、学习和成长四个维度,探讨平衡计分卡对政府绩效审计标准的拓展。

总体看来,使命是政府部门内部行动的动力,是基于社会公众的需要形成的。

因此使命维度应被置于平衡计分卡的最顶层。

公众维度应紧挨其下方。

而使命和社会公众的需要往往又需要通过行政内部流程优化和政府内部成员的学习和成长来实现。

因此,使命维度、社会公众维度、行政内部流程维度、学习和成长维度之间的关系可用图1表示如下:(二)审计标准拓展分析以下对拓展的审计标准进行分析。

(1)使命维度。

由于政府不同于企业,因此其主要目标不应是财务绩效,而应该是使命。

基于受托责任理论,政府的使命应是履行委托方(即社会公众)所交予的受托责任,即服务本区域公众,提高公众的生活质量,实现经济、政治、文化、社会、生态等各方面健康、协调发展。

进一步来讲,就是政府应实现经济性、效率性、效果性、质量性、安全性、环保性、公平性。

(2)公众维度。

政府的服务对象不应称作顾客,而应该称作社会公众。

使命基于社会公众需要而形成,其完成又会满足社会公众的需要。

显然,实现公众的愿望、满足公众的需要、维护公众的利益应是公众维度主要评价内容。

借鉴卡普兰和诺顿对顾客维度的划分,公众维度可分为降低社会成本、创造价值、获得立法及民意机构的支持等三项具体目标。

一是降低社会成本。

应强调提高政府部门的运行效率,这里的成本既应包括政府部门的运行成本(如政府自身的开支、为公众服务的开支等),又应包括政府部门运行给社会公众和其他组织带来的社会成本,或者使社会公众和其他组织社会成本降低所发生的成本,同时还包括一些机会成本。

为实现降低社会成本的目标,政府要奉行“花得少、花得省、花得好”的原则,在保证一定质量的前提下最大限度降低投入(经济性),提高工作的效率(效率性),更好地完成既定的目标(效果性)。

二是创造价值。

应强调政府通过提供产品或服务,为公众创造其需要的价值。

公众需要的价值是在不断发展的。

主要包括:生活质量的提高(即可以在一个健康、安全的环境中生活和工作——安全性);高质量、令人满意的服务与产品(即质量性);能够实现可持续发展的生态环境(即环保性)。

(3)获得立法及民意机构的支持。

由于立法及民意机构是政府的直接委托人,是政府最终委托人——社会公众的代表机构,因此,要获得绝大多数公众的满意,政府就要维护与保持社会的公平。

即在平等的规则下,人人享有同等的机遇和权利。

政府的服务、产出和结果分配的过程要体现平等性。

即政府应坚持公平性。

可见,卡普兰提出的降低社会成本、创造价值、获得立法及民意机构的支持等三项具体目标可以进一步细化为七项评价标准(经济性、效率性、效果性、质量性、安全性、环保性、公平性标准)。

(3)行政内部流程维度。

行政内部流程是指各地方政府与政府部门在有限资源预算的约束下,优化工作流程,更好地为社会公众服务。

内部流程优化需要有一些具体的实务指标,但内部流程优化的目的是更好地为公众服务,因而评价内部流程是否优化最终可从是否更好地为社会公众服务、能否实现政府的使命看出,即是否更好地实现经济性、效率性、效果性、质量性、安全性、环保性、公平性标准。

这就是说,行政内部流程维度优化指标应围绕这七项标准进行构建。

(4)学习和成长维度。

政府为公众服务的目标和使命的完成需要依靠政府内部员工的努力,现代社会环境的不断变化要求政府以人为本,不断创新,构建学习型政府,以实现政府的持续改进与创造价值。

与内部流程维度一样,学习和成长维度最终是为公众维度服务、实现政府使命,因此学习和成长维度评价也应围绕上述七项标准来构建。

综上所述,平衡计分卡的引入会带来政府绩效审计标准的拓展。

三、政府绩效审计标准创新(一)“安全性”标准安全是社会公众生存的基本需求,公众希望其工作和生活都处于安全的环境中,人身、财产安全能够得到保护。

显然,安全性标准应要求各级政府要确保社会公众生活、工作环境的安全,最大限度地减少可能威胁其生活、工作的风险。

公众所关注的安全既包括日常生活工作中的安全,又包括突发公共安全。

前者分为国土安全、生产安全、医疗卫生安全、交通安全、食品安全及社会治安等;而后者分为食品污染事件、新出现和重复出现的传染病、生活意外事故、生物恐怖和生物安全问题、以及自然灾害造成的公共安全事件等。

政府应顺应社会公众的需求,积极开展政府绩效的安全性及风险管理审计,促进被审政府机关建立一套科学的安全性方面的风险管理制度、重大安全事件预警机制及快速反应机制。

具体审计时,主要包含如下方面:国土安全审计,减少恐怖袭击及战争的可能性;建设工程项目、设施施工和竣工验收安全审计;特种设备使用安全审计;疾病预防、保健、检查及救治安全审计;道路交通和交通秩序安全审计;社会公众食用食品及饮用水安全审计;社会治安安全审计;突发性传染病发现及救治及时、反应迅速审计;自然灾害预警,救灾迅速以及各种保障措施健全审计;工矿商贸企业生产安全审计;职业病危害减轻审计。

(二)“质量性”标准质量性标准应要求政府要确保向社会公众提供高质量的产品与服务。

审计时,产品与服务质量性标准应主要包括及时性、可靠性、全面性、多样性、可获得性、耐用性、适当性、便捷性、舒适性等。

目前,公众满意度在质量性标准衡量中被普遍重视。

公众满意度可通过民意主观感受的调查进行直接测定。

此外,还可从其他方面进行衡量,如管理职责履行、领导能力实现、资源管理、信息分析、战略质量规划、人力资源开发与管理、过程质量管理及测量、分析与改进、质量及运行结果等。

(三)“环保性”标准环保性标准应要求各级政府转变经济增长方式,讲求可持续发展,在发展经济的同时不以牺牲环境为代价。

主要包括两大方面,一是节能。

应采取环境和社会可接受的一切措施,来提高能源资源的利用效率。

二是减排。

在实务中,环保性审计多以环保部门发布的标准为基准。

目前,我国开展环境绩效审计的重点领域主要有:环保专项资金绩效审计;重大环境项目的绩效审计;国际投资环境项目的绩效审计。

在国际上,国际标准化组织(ISO)从1993年开始开展环境管理体系方面的标准化工作,制定了ISO14000环境系列标准,主要有三类:环境状况指标、经营绩效指标和管理绩效指标。

加拿大也在《环境绩效报告》中列出了不同行业环境绩效和其他服务业共7种行业15个方面的环境绩效指标。

在理论界,不少学者将生态效率指标体系(一个企业或国家、地区在创造一定的财务价值时所付出的资源环境成本)作为环境性审计的一个重要指标,如联合国国际会计和报告标准政府间专家工作组(ISAR)。

也有学者分领域研究环境性标准,如Lightbody(2000)从对场所内污染状况的评估、计划内投资的环境影响评价、尽职调查环境审计、环境绩效报告审计、对环境法律法规的遵循性审计五个方面进行研究。

生态效率指标体系是环境性的重要指标。

我国环境性审计应包括以下几个方面:是否坚持可持续发展理念,处理好经济增长与环境保护的关系,建设和谐社会;是否建立各类具体的环保指标,如森林覆盖率、环保投资增长率、空气质量变化率等;各级地方政府及各政府部门对国家环保法律法规的执行情况如何;是否要从根本上进行环境保护,转变经济增长方式,实现经济从粗放型向集约型的转变;是否进行循环经济及清洁能源、可再生能源的推广、利用及发展;是否开展水利、草原、森林、荒漠化治理等生态工作的推进;应对气候变化的能力建设情况如何;重点企业节能及重点工程、节能减排重大技术和示范工程的建设情况如何;高污染行业,如电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等的减少污染排放及淘汰落后生产能力的情况如何。