耕地保护中的外部性问题解决途径探讨

耕地保护中的外部性问题解决途径探讨魏玲1，马晓茗2（1．华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉430070；广东工业大学文法学院，广东 广州510090；2．华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510640）摘要：由于外部性的存在导致耕地保护政策的失灵，使得政策达不到预定的目标，资源得不到最优的配置。

在此通过对耕地保护外部性产生原因的分析，提出了相应的对策和建议，即通过征税（补贴）和确定产权的方法来解决失灵问题,从而使农地保护政策更有效率。

关键词：耕地保护；外部性；科斯定理；庇古税；失灵耕地作为一种稀缺和不可替代的生产资料，是人类生存和发展的基础，是我国农业的根本。

保证足够的耕地数量关系到我国的粮食安全、社会稳定以及整个社会和国家能否实现经济的可持续发展。

对于我国来讲，人口众多、人均耕地水平低，故采取一系列严格的耕地保护政策无疑是非常必要的，比如保持耕地总量动态平衡，“占一补一”，制定基本农田保护制度，进行土地利用总体规划和功能分区，规定不同地块的用途，相对保证耕地的数量和质量，征收耕地占用税等等。

各国政府不遗余力的采取各种措施保护耕地，除了耕地能带来经济效益外，它还能带来大量的社会效益和生态效益。

在此文中，笔者主要对耕地保护中外部性问题解决途径进行了探讨。

1 关于耕地保护的外部性所谓外部性是指某一经济活动主体的活动对其他经济主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响，从而导致资源配置不能达到最大效应，也就是个人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。

一般而言，外部性包括两种情况，即正外部性和负外部性。

经济行为人给周围其他人的经济行为造成的负面影响就是负外部性，经济行为人给周围其他人的经济行为带来好的影响就是正外部性。

在谈耕地保护的外部性之前，先看看有关学者关于农地外部效益范围的理解。

谭种春、曲福田、黄贤金(1998)认为，农地不仅有经济效益，更有生态效益和社会效益，然而现在的市场机制主要关注经济效益，而环境效益和社会效益对市场来说是外部性效益。

另有部分学者也都普遍把农地的社会效益和生态效益视为是外部效益。

在这里，借鉴上述学者的看法，笔者把保护耕地带来的生态效益和社会效益看作是保护耕地带来的外部性。

如果能够将耕地保护政策的制度安排落到实处，那么耕地保护是能够带来很强的正外部性的，例如，耕地保护除了给农民带来正常的 经济收益以外，还能起到调节大气、降解污染、涵养水源、保障国家或区域粮食安全的作用等。

反之，如果耕地保护不力，则带来很多负外部性，如水土流失、地力下降、盐碱化等。

第一作者：魏玲（1979－），女，湖北钟祥人，硕士学位，广东工业大学文法学院教师，华中农业大学土地资源管理专业博士研究生，主要研究方向：土地经济与土地利用管理。

对于农民来说，耕地保护带来的经济效益相对得到了补偿，但由此外溢的其它正外部性并没有得到补偿，所以降低了农民保护耕地的积极性。

如果政府对农民耕地保护产生的粮食安全、生态安全的正外部性熟视无睹，不给予补偿，农民保护耕地的热情必然会降低，耕地转变为非农建设用地则成为将来的必然选择。

2 耕地保护外部性产生的原因分析根据相关的经济理论，我们知道，在无外部性出现的时候，市场机制是能够实现帕累托有效率配置的。

但在实际中，耕地保护存在外部性，我国耕地保护政策的实施对于遏制城市化进程中耕地资源急剧减少确实起到了一定的积极作用，但保护政策的运行效果与政策目标也存在一定的差距，在耕地保护中出现了政策失灵的现象。

张安录(2000)、黄广宇、蔡运龙(2002)认为，我国目前划分和保护基本农田的相关政策、法规还未能完全体现效率与公平的原则。

钱忠好(2003)从土地资源配置私人决策与社会决策的张力角度也研究过农地外部效益。

当农地农用形成较多的外部效益，私人决策的农地最优利用水平低于社会的最优水平，政府对农地进行必要的保护。

在这里借用这些学者已有的研究来分析由于外部性导致耕地保护政策失灵的现象。

2007年第十届全国人民代表大会第五次会议温家宝总理所作的政府工作报告中指出: “在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代，一定要守住全国耕地不少于18亿亩的这条红线。

坚决实行最严格的土地管理制度，坚决控制建设占地规模，禁止擅自将农用地转为建设用地。

”政府保护耕地的初衷是好的，但在现实中制度安排的条件不能满足时，就会导致耕地保护政策的走样。

2.1 耕地保护产权不清农地的产权属性都属于集体所有制，耕地也一样。

但集体这个字眼所代表的产权主体是模糊的、缺位的，产权主体不像私有制那样明确，因此农户在农地保护的过程中都不愿意进行投入，因为产权不明确，相应的投入可能实现不了相应的收益。

并且从大的区域来讲，各区域具体保护耕地的数量并没有很明确的规定，使得耕地保护成本被置于公共领域。

耕地保护就好像是一块“公地”，谁也不愿意保护。

而且在编制土地利用规划时，各区域千方百计多争取建设用地指标，把耕地保护的责任推卸给其他地区。

2.2 信息不对称与农户的利益趋向选择对耕地资源信息的掌握农户往往比政府更具有优势，对耕地的情况了解的更清楚、全面，但目前的市场经济条件下并不存在有效的激励机制诱使农户向政府告知真实的成本、收益信息等。

而农户甚至可能为了谋取自身最大利益，利用信息优势进行逆向选择。

尽管政府会尽可能多的进行信息搜集，但此举是要花费成本的，故政府作为理性的决策者，其信息的搜集量将由信息的搜寻成本与收益来决定。

这一情况使得政策制定者很难掌握完整的信息，故也难以准确知道农户的耕地利用净收益。

此种情况下，由于信息的不对称导致耕地保护政策制定的不真实性，就不能达到决策者预期的政策目标。

2.3 时滞的存在导致耕地保护政策目标的失误耕地保护利用的农户决策与社会的最优决策往往会不一致并会随着外在条件的变化而发生相应的变化，这就要求政府同时也要调整耕地保护政策。

但是信息的搜集和整理及政策的制定和调整也需要一个过程，原有保护政策的运行存在一定的惯性，这种状况使得耕地保护政策目标与变化的客观条件之间存在一个时滞，时滞的存在就会导致耕地保护政策达不到预定的目标。

2.4 耕地保护政策执行合约的不完全性导致政策执行失效耕地保护政策的执行需要依托于一定的行政体制和行政组织网络。

为了使政策的实施达到预定的目标，上下级之间通常会采用签订责任状或目标管理责任制等形式，明确各级组织机构耕地保护的权、责、利，从而在行政科层组织内形成农地保护政策的执行合约。

然而，位于行政科层组织网络中不同层次和不同等级的经济当事人拥有的耕地利用信息是不完全的和不对称的，这就使农地保护政策的执行合约无法避免不完全性。

3 解决外部性问题的理论依据 —— 庇古税（津贴）和科斯定理通过上述分析，可以知道耕地保护外部性的存在导致耕地保护政策效率的缺失，因此可以通过把外部性内部化，重新达到帕累托最优。

可以用于解决耕地保护外部性问题的主要理论和方法：3.1 庇古税（津贴）的实施提高政策效率外部性不能由市场机制自身来消除，因此需要政府的干预和介入。

庇古认为，可以通过津贴和税收的形式，来使得私人收益（或成本）与社会收益（或成本）趋于一致。

政府可以对产生正外部性的经济活动主体给予一定的补贴，对其好的正面的行为给以鼓励，使得其经济活动达到社会最优效率的水平。

例如在耕地保护方面，政府可以给予农户一定的农业补贴，增加其对保护耕地的积极性。

曼昆称这种补贴“是以市场为基础的政策向私人提供社会效率的激励，与任何税不同，它关注受到影响者的福利，它是存在正外部性时的正确激励，从而资源配置接近于社会最优”。

反之，对于产生负外部性的经济活动主体，可以通过征税的形式来遏制其有损于整个社会福利的行为，如对耕地造成破坏或污染的，可以通过征税来降低此类行为发生的机率。

当然庇古税（津贴）本身也存在很多缺陷，如没有考虑外部性可能的相互性，政府的政策制定和执行业需要付出相应的成本，可能会出现的寻租活动导致资源配置效率的低下等等，所以在运用该理论的时候也要考虑到这些方面的问题。

3.2科斯定理对耕地保护产权的界定关于科斯定理，科斯本人并没有一个明确的说法，其他西方经济学家则给出了许多不同的表达方式。

虽然这些表达方式大体上是相同的，但仍存在着细微的差别。

此处采用一种比较流行的说法：只要财产权是明确的，并且其交易成本为零或者很小，则无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。

依照科斯的观点，所有外部性问题的本质就是产权问题。

但在实际中，正如斯蒂格利茨所讲的“交易费用为零的社会如同没有摩擦力的世界一样是不存在的”，因而科斯也进一步指出，如果交易费用不为零，制度安排与选择是重要的。

对于科斯的观点虽然争议较多，但这并影响其对外部性研究的重大贡献。

通常我们对科斯理论的运用较多的是：只要交易费用不为零，就可以通过明晰产权或用新的制度安排方式来达到资源配置的最佳效率，从而克服外部性，而不是要抛弃市场机制。

只要产权界定清楚明晰，经济活动的交易各方就会尽力降低交易费用，使资源运用到最有效率的地方。

在耕地保护各项政策的执行过程中，之所以会出现失灵的状况，很重要的一个原因就在于耕地产权的不明晰，所以可以通过确定和明晰产权，弄清其归属性，增加农户保护耕地的内在激励。

4 耕地保护外部性问题解决途径根据科斯定理和庇古税（津贴）的相关经济理论，通过把耕地保护中的外部性问题内部化来解决外部性问题：4.1 征收机会成本税和进行补贴在耕地保护政策执行的过程中，会出现大量的机会主义行为。

一定的资源用于某种特殊用途的机会成本就是该资源用于其它用途中所能得到的最高收益。

在耕地保护的过程中，需要考虑其机会成本。

由于信息的不对称，农户会根据现实情况作出有利于自身利益的各种选择，使得耕地保护偏离于最优的状态。

对于耕地保护而言，耕地也是土地的一种，它也可以用于其他的用途，如建设用地带来的经济效益更高，故从耕地的直接产出来看，它的机会成本是较高的。

耕地转换为建设用地的成本相对于转换后带来的效益来讲，是相对较低的，并且耕地带来的比较收益是较低的，所以地方政府和农户处于各自利益的考虑，会有把耕地转换为建设用地的冲动。

针对这样的情况，可以对耕地转换为其它用途的土地征收机会成本税，限制耕地的转换，从而达到耕地保护的预期目的。

庇古还认为，通过政府的补贴可以降低私人成本。

正外部性并不能直接给活动主体带来收益，但可以通过补贴的形式把正外部性带来的收益转化为私人的收益，所以各级政府应稳定和完善粮食生产的各种扶持政策，继续对种粮农民进行直接补贴，进一步加大农业税的减免力度。

4.2 设定耕地发展权，稳定承包经营年限很多农户没有保护耕地的内在积极性很重要的一个原因在于耕地的保护产权是不明确和不清晰的，在此种情况下，增加对耕地的投入和保护而带来的很多收益是农户不能直接获得的，比如非经济效益农户就没有得到相应的补偿，因此可以根据科斯的相关理论明晰耕地的产权，并使之相对稳定，并允许农户从耕地的发展权中获得收益，并可以在一定条件下继承、租出、转让，但不改变耕地的用途。