中国古代政治制度得失

谈中国历代政治制度得失

最近读了本书钱穆先生的《中国历代政治得失》。政治有俩部分组成：一是“人事”，一是“制度”人事比较变动；制度由人创立，亦有人改订，亦属人事，而比较稳定，也可以规定人事，限制人事。中国古代政治制度由原始社会到奴隶社会，再到封建社会，不断演变。秦汉以前：一、王位世袭制代禅让制“家天下”代“公天下”；二、分封制；三、宗法制；四、礼乐制。秦汉以前中国古代政治制度处于形成时期，我们不予充分讨论。

我们讲政治制度主要从政府组织、选举制度、经济制度、兵役制度四个方面来讨论。

秦代时期中央实行三公九卿制，中央设丞相、御史大夫、和太尉分管政事、监察和军事。地方实行郡县制。形成了一套从中央到地方的封建中央集权制度。但是秦始皇开创的中央集权并不是绝对专制，其中也有民主倾向。丞相、御史大夫多少也能制约皇帝独裁。我们不可否认秦始皇开创的中央集权制度是历史的一大进步。

我们再来谈谈汉代，汉代开始皇室便与政府形成了一种关系。拿历史的大趋势来看，皇室与政府应该是分开的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表国家的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府领袖，负责政治上一切实际责任。在汉代中央政府组织中承袭秦制即三公九卿制。三公为丞相、御史大夫、太尉分管行政、监察和军事。九卿各管一摊。三公九卿相当于今天的国务院总理、中纪委书记和军委主席以及各部部长。汉代开始皇权与相权的矛盾已经开始。地方上汉代实行郡国并行制，而实际上汉代地方政府只有郡和县俩级，郡的长官称为太守，县的长官称为县令。地方各项如财政、教育、刑事等都要上计到中央；中央派刺史监督地方。选举方面起初汉武帝设立太学，太学考试毕业分俩科，甲科出身为郎，乙科出身为吏。贫寒子弟凭借太学资格也可做官，这又是中国历史的一大进步。再说说汉代的选举历史上称之为“乡举里选”当时各地方可以时时选举人才到中央。他们的选举大体可以分为三种：一种是无定期的。通过策问来选拔人才。第二种是特殊的选举：政府遇到特殊情况如自然灾害、战争等需要选拔特殊的人才。由皇帝下召有特殊才能的都可以去报道。第三种是定期的选举：举孝廉。经济制度方面，汉代对于轻徭薄赋算是做到了汉文帝曾全部免收田租历时十一年之久。然而汉代已经出现了土地兼并。为什么出现土地兼并？因为封建土地私有制和政府允许土地买卖的政策造成的。土地属于私人财产，农民遇到灾荒年会出卖土地来勉强维持生活。封建地主阶级可以趁机大量兼并农民土地。赋税方面汉代开始公私分税后来盐铁专卖。推行重农抑商政策，工商业主张节制资本。兵役制度方面：汉代兵制是全国皆兵。国民兵役分为卫兵、戍卒和原地兵役。中央有南北兵，边疆有戍卒，地方有国民兵，国家一有事这三种军队都可以用上。国民除了服兵役之外还要服力役。汉代很多制度都是空前的，这不能不说是历史一大进步。汉制的缺点在哪呢？首先在经济方面，土地问题没有解决，形成兼并；富者田连阡陌，贫者无立锥之地，使政府的减轻租税政策全失功效。其次说到军队制度：操练时间短，全国皆兵制，在中国论，一则军队数量太多，二则训练太简略，调调动不方便。结果全国皆兵弄得有名无实。再次讲到政府组织：皇权和相权应该是分开的，然而碰到有雄才大略的皇帝过分消弱相权，皇权至上。选举制度方面“举孝廉”演变为“门阀制度”。但是并不能用“专制、黑暗”来形容汉

制。

之后我们来谈谈唐代，政府组织方面唐代较汉代变化很大。汉代宰相一人掌握行政大权，而唐代则把相权分别操掌在几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议决定。唐朝宰相共有三个衙门，当时称为“三省”：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会和，才等于汉代一个宰相，而监察权并不在内。中书长官为中书令，门下长官为门下侍中，尚书省长官为尚书令。中书门下尚书分掌决策、审议、执行之权利。中书主发令：中书舍人拟稿，亦由诸舍人各自拟撰，是谓“五法判事”然后由中书令或者中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修润成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一“敕”字。门下长官接受此诏书，即加予覆核。诏敕自中书定旨、门下审核手续完成后，即送尚书省执行。而尚书执行机构又分为六部即吏、户、礼、兵、刑、工。六部各管一摊。地方上唐代设立州和县。州的长官为刺史，县的长官为县令。唐太宗后又形成了监察使和节度使。节度使操纵着地方的行政权、军权和财权容易形成割据，“安史之乱”的出现就印证了这一点。中国是一个广土众民的国家，必须得统一，而实不宜于过分的中央集权，唐代在中央行政上较汉代有所进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政长官，这是一大缺点。而由军队首领来充当地方行政首长，则更是大毛病。选举制度方面魏晋南北朝的九品中正制渐渐没落，科举制形成。每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度断无二三十年不变的，更无二三百年不变的。但无论如何变化，一项制度背后的本原精神所在，即此项制度之用意的主要处仍可不变。于是每项制度，便可寻其正常轨道而发展。此既是此一制度之自然生长。制度须不断生长，又定需在现实环境、现实要求下生长。九品中正制不能适应现实需要你，于是产生了科举制。科举制是中国选拔人才制度的一大进步，将读书、考试、做官紧紧连在了一起。汉代的选举是由封建贵族中开放政权的一条路。唐代的公开竞选，是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。经济制度方面唐代实行均田制，土地属于国家。田赋方面实行租庸调制。“租”是配给农民以耕种土地，年老仍交还政府；在其授田时期，令其负担相当的租额。“庸”即是役，乃人民对国家之义务劳役；“调”是一种土产供输各地人民须以其各地生产贡献给中央，大体上只是征收丝织物和麻织物。唐代的租庸调制，大体比汉代额更轻，说的上是一种轻徭薄赋的制度。而且租庸调项目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有调。此制的最高用意，在使有身者同时必有田有家，于是对政府征收此轻微的税额，将会觉得易于负担，不感痛苦。这是唐制较胜于汉制之所在。唐代还形成了一套帐籍制度，当时的户口册叫做“籍”，壮丁册子叫做“帐”。后来在唐德宗建中元年，杨炎创制了“俩税法”即一年分夏秋两次收税。唐代的两税制，规定不收米谷而改收货币，因此农民必须拿米粮卖出，换了钱来纳税。如是则商人可以上下其手，而农民损失很大。两税制的出现，是中国田赋制度上的最大变更；这是中国历史上经济制度、土地制度古今之变的一个至大项目。两税制结束了历史上之田赋制度之上半段，而以后也只能沿着这个制度稍事修改，继续运用下去。兵役制度方面，唐代实行寓兵于农在武装集团寄托生产。采取“府兵制”。唐代的制度就中央政府之组织：结束了上半段历史的三公九卿制，而开创了下半段的尚书六部制。就选贤与能方面：结束了上半段的乡举里选制，而开创了下半段的科举考试制。就租税制度而言：结束了上半段的田租、力役、土供分项征收制，而开创了下半段的单一税收制。就军队而言：结束了上半段的普及兵役制，而开创了下半段的义务兵役制。我们可以

说唐代是中国历史上在政治制度方面的一个最大的转捩中枢。

之后我们来谈谈宋代。论中国的政治制度，秦汉是一个大变动。唐之于汉也是一个大变动。但宋之于唐却不能说有什么大变动。一切因循承袭。有变动的只是迫于时代，迫于外面一切形势，改头换面添注涂改地变。纵说它有变动却不能说它有建立。宋代继承唐代的三省六部制，设立“政事堂”和“枢密院”分管行政和军事。另设“三司”，第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司掌管财权。监察官方面谏官由原来监察皇帝变成了监察宰相，皇权得到进一步加强。地方行政方面设立“路、府、州、县”考试制度方面仍是科举制，进士科专考诗赋，王安石想改变科举考试内容该考经义和实务策，但是因变法阻力太大没有成功。赋税方面宋代继承了唐代的租庸调制和两税法。兵役方面宋代采取“更戍法”造成兵不识将，将不识兵。宋代在政治方面没有实质性的进步。

下面我们来说说明代。明代中央政府废丞相权归六部，六部和都察院、通政司以及大理院一起称为新的九卿。六部管行政，都察院专掌弹劾纠察，通政司管公文出纳，大理院主平反。刑部尚书加上都察院和大理院，又叫做“三法司”。武官则有大都督，全国有五个大都督，他们都只管出外打仗时带着兵。至于征调军队，一切动员工作，这是兵部的事，不在大都督职权之内。明代政府经过这样的改变，一切大权就集中到皇帝。我们若把明代政府这样的组织来回头和汉唐宋古代的政府一比较，便知以前宰相之权在政府之重要。但明代虽说一切事权集中在皇帝，究竟还有历史传统，亦并不是全由皇帝来独裁。有许多事，是必经廷推、廷议、廷鞫的。当时小官归吏部尚书任用，大官则有七卿九卿或者再加上外面的巡抚、总督开会来公开选举，这叫“廷推”。倘有大事各部不能单独决定，也常有七卿九卿公决，这叫“廷议’倘使有大的狱讼，三法司解决不了，也由七卿九卿开会定论，这叫做“廷鞫”。这一制度，本来汉代就有。朝廷集议大事，屡见正史记载。可见一切事，还不是全由皇帝独裁的。皇帝的秘书处是内阁，秘书是“内阁大学士”。内阁大学士的办公地点在中极、建极、文华、武英四殿，还有文渊阁、东阁两阁。内外一应章奏，先有大学士看过，拿一张小签条，写出他们意见，附在公事上，送进宫里，再有皇帝细阅决定。这在当时叫做“条旨”，就是向皇帝分条贡献意见的意思。又称“票拟”，是说用一个小条子拟具意见，送皇帝斟酌。待皇帝自己看过，拿着条子撕了，亲用红笔批下，名为“批红”，亦称“朱批”。批好拿出去，这便是正式谕旨。但是内阁始终不是法定的中央一级决策机构，而是只为皇帝提供建议的顾问机构，阁臣升降也只有皇帝来掌握。地方制度方面，明代继承元朝的行省制度，行省长官由“行中书省”改称为“承宣布政使”。全国正式划分为十三个“承宣布政司”。与“承宣布政使”并列的，还有一个“提刑按察使”。布政使管行政，按察使管司法，又有一个“都指挥使”管司法。三个司称为“三司”。

我们再来看看明代的考试制度，明代科举制的最大亮点就是进士和翰林院唐宋；两代的考试，由民间先在地方政府呈报，送上中央；这这些人就叫“进士”

。考试后称“进士及第”。明代进士及第以后，还该留在中央政府读书，由中央派一个资格老的前辈进士出身的人来教。这个人本身就是朝廷大官，

也不严格“教读”照例要待这些进士读书满三年，再加上一次考试；成绩好的，就得入翰林院。明代风尚，看重进士和翰林院，非进士和翰林院出身的就不能做大官。明代的科举，只进士及第后，便分发服务，以其行政成绩逐渐上升。明代考试制度还有八股文，八股文犹如变相的律诗。赋税制度方面，自明至清，国家

对于赋税，都有一种重要的册籍，名叫“黄册”和“鱼鳞册”。黄册是登记户口的，鱼鳞册是登记田亩的。其次应该提及的是“一条鞭”法，所谓一条鞭，就是把民间差役杂项，一并归入田赋项下，计亩征银，以求手续之简便任何一项制度之成立推行，绝不是孤立的；它必然须和其他几项制度配合，它必然手其他几项制度之牵动和影响。偱此推说，任何一时期的各项制度，必然会互相配合，互相牵动影响，而形成一整套。土地制度和赋税制度必然是一体的。兵役制度方面明太祖平天下，原定有“卫所制度”，其实也就如唐代的府兵制，不过名称不同而已。大的兵区叫做“卫”，小的兵区叫做“所”。遇到出兵打仗，由朝廷派一个将军，叫做“总兵官”，所带的便是卫所部队。战事结束，总兵官把兵权交出。平时卫所军给田自养，国家不要他赋税。但是卫所制度随着国家的太平而军队训练不足，养兵反而成了患事，卫所兵生惹是非。总之，明代的政治渐趋黑暗专制，中国的政治走向了封建高峰，随之而来的必是渐趋衰落。

最后我们来谈谈清代的政治制度，清代就中央政府而言承袭了明制，继续权归六部，而不同的是康熙帝在位时设置了南书房，雍正帝时又设立了“军机处”军机处有名无吏军机大臣没有实权，皇帝大权又进一步加强。清代的六部尚书权利较明代小的多，已经不是对下能直接发布命令的机关，六部尚书已经不是行政首长。而不同的是清代的六部尚书、侍郎可以单独向皇帝讲话。地方政府方面，清代在布政使上面又常设有总督巡抚，布政使成为其下属，总督巡抚就变成了正式的地方首长了。清代在全国还设有禁区，清政府把关东三省划成禁地，不许中国人出关。考试制度方面，清代最摧残人性的就是大兴文字狱，读书人成了皇帝的奴才。赋税制度方面，清代采用的是“地丁摊银”只收田租，不再要丁口税。总之清代的政治已经到了金字塔的顶峰，伴随其成长的必然是跌落，中国古代政治到了清代已经不能适应历史发展潮流。

中国古代政治制度从秦代到清代，两千多年并不是“专制政治。不不过有几条大的趋势：第一中央政府有逐步集权的倾向。政治进步，政权自然集中，任何国家都走这条路。开始是封建，四分五裂，慢慢的就统一集中。第二可以说中国历史上的传统政治，已造成了社会各阶层一天天地趋向平等。中国传统政治上节制资本的政策，从汉到清，都沿袭着。第三长治久安，是人人都希望的。第四是中国的政治制度，相沿已久，一天天的繁密化。中国古代政治制度，自秦开始，汉唐时期走向了高峰，明清到了顶峰并走向了衰落。为什么会出现衰落呢？因为封建土地私有制慢慢地走向了衰落，慢慢地就不适应社会发展了。封建王朝从出现起就伴随着衰落，制度本身不会变，而人为本身的变动必须找准方向，历史上历代的变法都没有从根源变动。现代中国政治制度，人大政协制度本身是不错的，而中国现代没有认真贯彻。中国现代政治制度最大的弊病就是监察制度的缺失，监察权归中纪委，而中纪委没有人能管得了，人大本来是监督机关而因为人大代表是指派的，不是全民选举的结果。中国现在最大的问题是腐败问题，而腐败问题的根源在于两个方面：一是政府权力过大，另一个是监督机关的失职。权力机关可以监督政府，但是监督机关的失职就无人能管了，纪委失职是造成腐败的重要原因。不过中国现代的政治制度本身是好的，主要问题就是人为的原因。我们期待中国的政治制度能够越来越好。