内蒙古完善土地流转制度研究

内蒙古财经大学学报2013年第11卷第3期［收稿日期］2013－02－02［基金项目］2012－2013年全国行政学院科研合作课题［作者简介］沙咏梅（1978－），女（回族），山东平原人，内蒙古党校经济学教研部讲师，硕士，从事农牧业经济，宏观经济研究．

内蒙古完善土地流转制度研究沙咏梅（内蒙古党校经济学教研部，内蒙古呼和浩特010010）［摘要］土地流转可以改变我国目前农村土地条块分割、零散经营的现状，实现大规模集约化经营的农业现代化道路。内蒙古农牧区土地流转规模小，形式单一，制约了农业现代化的发展。内蒙古自治区党委提出了“8337”发展思路，要着力把内蒙古建成绿色农畜产品生产加工输出基地，这个发展定位对内蒙古发展现代农牧业具有重大的指导意义。本文在调研的基础上，旨在分析发展现代农业过程中完善内蒙古土地制度改革的重要性，并给出内蒙古加快完善土地流转制度的建议。［关键词］现代农业；土地制度［中图分类号］D669［文献标识码］A［文章编号］2095－5871（2013）03－0030－04

2013年3月19日，内蒙古自治区党委书记王君同志在全区传达贯彻全国两会精神干部大会上，提出了“8337”的发展思路。这是内蒙古自治区党委在明确时代背景、把握我区发展现状的基础上提出来的重大发展战略，是体现历史发展大势的必然选择。“8337”发展思路密切关注收入结构调整、生产力布局结构调整、所有制结构调整等经济结构战略性调整，而且还与大力发展实体经济、实现可持续发展有着密切关系。特别是在发展定位上，提出要着力把内蒙古建成绿色农畜产品生产加工输出基地，这个发展定位对内蒙古发展现代农牧业具有重大的指导意义。作为少数民族边疆地区，内蒙古不但是我国畜牧业大区，同时是主要粮食生产基地之一，拥有闻名世界的广袤草原，是中国北方重要的生态屏障，是全国13个粮食主产区和6个粮食净调出省区之—，全区人均粮食占有量连续11年居全国第3位，建成绿色农畜产品生产加工输出基地优势突出。建设绿色农畜产品生产加工输出基地的核心任务在于大力发展现代农牧业。2013年中央一号文件指出，“深化农业改革，必须加快创新农业经营体系，切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，推动承包权和经营权分离，积极发展农业适度规模经营……”可见，发展现代农牧业关键在于解决未来十年谁来种地的问题，关键在于如何有效的把土地集约利用起来，流转给种粮大户、家庭农牧场和农民合作社，真正实现规模化经营的问题，换而言之，完善土地制度，实现规模化、集约化经营是发展现代农牧业的重中之重。一、完善土地制度的必要性家庭联产承包责任制是我国农村的一项基本经营制度，曾经有力的推动了我国农村经济的发展，但是随着工业化、城镇化进程的加快，农村的社会结构、从事农业劳动的人口结构都发生了巨大的变化，所以应在坚持基本经济制度的前提下，不断创新农村的土地制度，使生产关系更适应生产力的发展。完善农村土地制度，核心是完善农村牧区的土地流

03转制度，即土地承包经营权的流转（简称土地流转），包括两方面的含义：一是广义的土地流转，即农村土地被政府征收或征用，由农用地转为非农建设用地；二是狭义的土地流转，即在不改变农业用途的前提下，土地的使用权或土地产权在不同经济实体（家庭农牧场、农户或企业）之间的流动和转让。完善农村土地制度对于发展现代农牧业具有重要意义。(一)新型城镇化战略顺利实施的制度保障新型城镇化战略将拉开农村新一轮改革的大幕，促进城镇化的关键在于农村土地流转和户籍改革，土地流转乃大势所趋。推进城镇化的一大难题就是农村土地改革，土地改革的力度也越来越大。土地是农民的命根子，应该进一步增加对农民的转移支付和失地补偿，维护好农民的合法权益，使他们的收入不断地增加。政府如果不把土地和就业解决好，脱离土地和农村的农民会觉得不踏实，不如留在农村耕种庄稼更有保证。十八大报告明确提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。”这项举措将使被征地农民的利益得到保护。同时，在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地－财政－户籍改革的全面突破。(二)有利于农业规模化经营和科技推广目前，我国农村大部分地区土地条块分割、零散经营情况普遍存在，经营方式粗放，2012年内蒙古土地和草场流转面积1674万亩和7392万亩，分别占土地和草场总面积的15．6%和7．1%。我国发达省区的土地流转水平在35%－55%左右，中西部农区土地的流转率在20%以下，一家一户分散经营的模式吸收运用新技术、新农艺、新设备的能力差，不适应规模化、标准化、集约化、机械化生产的要求，不适应农牧业现代化的要求。只有规模化才便于机械化、标准化、现代化，才能提高效率，党的十八大明确提出，坚持和完善农村基本经营制度，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这为我国现代农业发展指明了方向。(三)土地依然履行社会保障的功能2013年中央一号文件指出“创新农业生产经营体制，要守住一条底线，就是要充分尊重和保障农民承包土地的权利。保持农村土地承包关系稳定并长期不变，是创新农业经营体制的前提和基础。”“保持农村土地承包关系稳定并长期不变”体现了中央已经充分认识到土地对于农民的重要性，伴随着中国市场取向改革的深化和农村产业结构的变化，愈来愈多的农民向非农产业和城市转移，但由于户籍制度的严格限制，进城的农民依然把土地作为重要的社会保障和生存保障，我国的社会保障体系目前只覆盖到城市，城市居民享有国家提供的社会养老金补助，农民并不能享受国家提供的养老金。在这种情况下，借助于农地的特殊性，农民长期承包使用土地便发挥了社会保障的功能，农地对于农民来说，不仅仅是农业生产资料，还是农民的一种生存保障资料。如何把农民从土地的保障功能中剥离出来，是摆在中国政府面前的一项重要改革任务，因为这关系到能否顺利把农民从农村转移到城市，能否顺利实现城镇化和发展规模化经营的重要战略举措。(四)能够增加农牧民的财产性收入近年来，在农村居民人均纯收入中，家庭经营性收入占44．6%，工资性收入占43．5%，转移性收入占8．7%，财产性收入占3．2%。家庭经营性收入所占比重继续下降，工资性收入所占比重继续提高，转移性收入所占比重也有所提高。从农民收入结构角度分析，近年来，因为农产品价格上涨导致的家庭经营性收入增加，以及由农村转移劳动力数量增加和农民工工资水平提高导致的工资性收入增加，成为农民收入持续增长的强劲动力。在未来一段时间内，家庭经营性收入和工资性收入依然是农民收入的主要来源，发挥着最主要的作用。但是，一直以来被予以重望的财产性收入却并没有对农民增收起到太大的作用，近年来它在农民人均纯收入中的占比一直维持在3%－4%，农民财产性收入是依靠农用地、宅基地、自有资金、集体经济等财产获得的收入，13是农民收入重要组成部分，具有较大增长空间。农民财产性收入有赖于农村体制改革。农村土地承包经营权、集体林地经营权和林木所有权、集体建设用地使用权等制度改革越深化的地区，农民财产性收入越高。因此，推进农村土地制度的改革，是增加农牧民财产性收入的有效途径。二、完善农村土地制度改革的建议土地制度是农村的一项基本制度，自改革开放以来，我国在明确界定和保护农民土地权利上取得了巨大进展，市场机制在土地资源的配置中发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，土地的法律框架也逐步完善。但是，在新的城镇化战略下，在“四化”同步发展的进程中，需要我们重新审视土地制度不完善所带来的一系列的矛盾，如农民的权益得不到保障，农地转非趋势严重，粮食安全难以保障等等，所以我们要进一步探索一套严格的农村土地制度，为发展现代农牧业打下坚实的基础。(一)健全最严格的耕地保护制度，遏制土地非农化趋势据初步统计，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2．7亿亩。其中，流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10．3%。工商资本进入与土地要素密切相关的种养环节，会加速土地“非粮化”、“非农化”趋势，另外随着城镇化进程的加快，城市建设大量圈占土地的势头没能得到根本遏制，造成非农建设占用耕地的规模逐步上升，18亿亩耕地红线有被突破的危险。因此，我们要坚决守住18亿亩耕地红线，进一步强化用途管制，实施最严格的耕地保护制度。中央一号文件提出，要“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度”，“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”同时，在保护基本农田不减少的前提下，一方面落实责任制度，增强耕地保护的强制性和法制性，另一方面要完善耕地的占补平衡等制度。(二)优化土地流转环境，加强农村土地承包管理2013年的中央一号文件指出“健全农村土地承包经营权登记制度，扩大登记试点范围，用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。坚持依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”一方面制定优惠政策。组织协调各部门制定银行信贷、税收、流转土地农民就业等一系列优惠政策，加大财政支持力度，安排土地规模化经营专项资金，引进、扶持国内外知名企业或本地有潜力的农产品加工企业、种养大户建立标准化的原料生产基地、发展特色种养业。另外，加大项目扶持。扩大项目整合范围，有效整合涉农项目资金，加强规模化经营区域的农田水利配套设施建设，扶持龙头企业、种养大户和合作社进行土地流转规模化经营。再者，建立激励机制。出台奖励措施，分别按照承包土地的规模制定不同的奖励办法，对积极带动周边农民致富的种养大户、龙头企业、农民合作社等规模化经营主体给予奖励，通过奖励的形式或以奖代补的形式激励土地的集约化规模化。(三)强化农牧民的土地承包经营权，确保农牧民的合法权益十八大报告提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。从保护农民权益的角度要做到，一是要加快推进农村土地产权的确权颁证，确权颁证是土地产权制度创新的基础。二是积极探索农村土地产权实现形式。在确权的基础上，要赋予农民清晰而完整的土地产权，保障农民拥有对土地的占有、使用、收益和处分的完整权能，探索农民以转让、出租、入股、抵押和担保等实现土地产权的具体形式，以最大化农民的土地财产价值。另外从体制机制建设方面要做到，一是要加快土地流转服务平台建设。培育和发展为农村土地流转服务

的各类服务中介组织，开展土地流转的供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、信用担保等服务工作，以降低土地流转成本和风险，提高流转效率。二是23