从汶川大地震看中国政府的公共危机管理
中国公共危机管理中的公众参与研究
中国公共危机管理中的公众参与研究 周敏 摘要：近几年来，我国各种公共危机频发，政府也开始重视公共危机管理，而社会公众参与是公共危机管理中不可忽视重要组成部 分，我国目前公众在参与危机管理的过程中呈现出了良好的态势，但也依旧存在着很多问题。本文试图分析我国公众参与危机管理的现状， 并指出其中存在的问题，给出相应对策，希冀中国在面临危机时＊－ｒｖ：ｚ更好的进行管理应对。 关键词：公共危机；危机管理；公众参与 温总理在汶川地震之后曾经说过，“一个民族在灾难中失去的，必 将在民族的进步中获得补偿。” ‘失去的’是生命、是财产，‘获得’的‘补偿’只能是从危机事 件中吸取的经验教训。近几年来，我国的频发的公共危机案例都进一步 证明了对公众参与到公共危机管理中，尽快建立和完善科学有效的公共 危机管理的公众参与机制对提高中国政府公共危机处理水平的重要性。 而建立科学完善体系的前提是我们了解国内参与公众危机管理的现实情 况和具体存在的困境和隐患。 一、我国国内目前公众参与公共危机管理现状和问题 １、公众参与的主动性低，参与缺乏法律依据和制度化。较为紊乱 受我国“官本位”等传统思想的影响，我国公众已经形成了固定的 从属性政治文化和从属性参与倾向。当危机来临，公众已经习惯把自己 当作是政府危机管理的对象，完全没有自觉规避危机、防范危机的意 识。同时，公众参与政府危机管理的主动性和自觉性也不高，在参与政 府危机管理过程中往往缺乏责任心和主人翁精神，只是被动的参与，一 个口令一个动作。 由于我国的公共危机才刚刚起步，公众参与公共危机管理尚未纳入 到法律范围内，其法律制度尚且处于建立及完善的初级阶段。社会公众 参与公共危机管理的权利以及责任方面，在已经公布实施的关于危机管 理的法律文件中尚没有比较明确的法律规定，公众该怎样参与政府危机 管理，如何有秩序有组织的参与公共危机管理，都没有明确的规章制 度，从而导致公众参与公共危机管理缺乏法律的依据和支撑，公众参与 的过程也较为混乱和无组织。这种情况的最直接的结果是，公众和各种 社会组织的公共危机管理参与不被有关政府危机管理部门所重视。 ２、公民参与公共危机管理的组织基础相对薄弱 公民参与的组织基础是指“有序且有效的公众参与是通过各种社会 团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求，在公共危机管理中发挥功 能和作用。”［１］我国目前虽然存在一些带有公益性质的民间社会组 织，当国内有危机事件发生时，这些团体也会在政府的组织下参与一些 公共危机管理。但是从整体上看，这些组织大多并不是纯粹的民间组 织，专业性也相对比较差，组织内部管理混乱，而社会组织虽然具有较 强的专业性，但这些组织大多是自上而下的政府名下的官办组织，组织 内部行政色彩浓厚，缺乏民间团体应具有的灵活性及创新性特点，行动 起来比较迟缓，反应慢。举例来说，２００８年，春节的雪灾前后，只有中 华慈善总会为雪灾筹款大约８０００余万元，缓解了灾情，而当时国内的 许多ＮＧＯ也志愿参与到政府的救灾中来，但却因发育空间以及组织经 费的长期不足，难以灵活地参与到救助工作中来，阻碍了这些ＮＧＯ积 极作用的发挥。 ３、公民参与公共危机管理能力水平较低 在我国，社会公众习惯性把自己当做政府一切活动的客体，为危机 管理过程中，他们大多把自己定位为被管理或是危机救助的对象，很少 有公众能意识到自已也是危机管理的主体之一，是危机管理的重要组成 部分。因此，我国公众在危机来『临时，大多保持等待观望迟疑的态度， 面对危机的心理素质普遍较差，容易采取一些非理性行为。如２０１２年 的末日蜡烛事件，公众不会分辨消息的真伪，盲目的从众，造成大规模 的抢蜡烛的非理性行为。与其他国家相比，我国公众参与公共危机管理 的水平和能力都相对较低，如何应对危机的知识较为缺乏，这主要是由 于我国在危机应对方面的教育较少，且流于形式。 二、如何提升公众参与在公共危机管理中的积极作用 １、加强社会公众参与公共危机管理的组织化程度，培养民间组织 公共危机管理，政府是主导，公众是基础。危机管理需要充分地依 靠老百姓、依靠民间组织。公众参与的有序性是公众参与在公共危机管 理中的积极作用得到充分发挥的的一大推动力，我们应该加强公众参与 危机管理过程中的组织化程度。这里就不得不提到，我国的民间组织， 也就是很多人口中的非政府组织。非政府组织是公共危机管理中的重要 一员。 我国的民间组织与其他国家相比有自己的特点，有很多民间组织是 在政府主导下自上而下建立的，带着官方的烙印，行动起来缓慢，少了 应有的机动性和灵活性。这些带着官方色彩的社会组织让很大一部公众 不明所以，望而却步，因此在危机管理过程中往往起不到其应有的作 用，而社会公众缺乏引导他们有序高效参与危机管理的组织，只能盲目 围观凑热闹，公众参与在公共危机管理中的积极作用明显被削弱。 ２、保证危机管理中的信息公开，保持与公众互动交流的渠道畅通 因为危机本身都具有不确定性，突发性等特点，当社会出现或者即 将出现重大危机、公众的生存与安全在突然间受到威胁时，公众常常会 不由自主的陷入到极度惊惧和恐慌之中。为了减轻或消除这种心理上的 紧张，公众会自然而然的通过各种渠道试图去获取与危机相关的各种信 息，从中判断危机与自身的关系，做出自己的结论。当公众获取的信息 不足乃至残缺，不实、夸大的各种流言就产生了。这些流言导致的结果 往往是危机的扩散蔓延或者是直接引发新一轮的危机事件。因此在公共 危机管理中的把信息的公开作为重中之重，第一时间向社会公众公开危 机真相及相关信息，用以稳定民心，消解公众内心紧张焦虑的情绪是危 机管理的重要方法，只有公布正确及时的信息给公众，才能赢得公众的 信任，才能真正引导公众在危机之中选择正确的方法面对危机直至危机 解决。 同时在危机管理过程中应该注意与公众的良性互动，引导他们参与 到危机管理中，而非简单粗暴的喉舌式信息输出，与公众进行交流，了 解公众的想法，同时也向公众传达正确真实的信息，引领公众在面对危 机时做出正确的行为。 ３、完善危机管理教育机制，培养公众的危机意识和危机应对能力 公众参与危机的管理的前提是公众必须具备一定的危机意识和应对 危机的能力，只有具备了这两样，公众才能有效的参与政府危机管理。 要提高我国公众的危机意识和应对危机能力就必须先完善危机管理教育 机制。要建立完备的危机管理教育机制，首先要改革以往的教学形式， 危机管理知识和技能的教育应该进入义务教育体系，而且应该得到相当 程度的重视。以往的课堂教学大多流于形式，且授课的大多是非专业人 员，我们应该做到用专业人员讲授专业知识，将危机管理知识和技能教 育纳入素质教育中。 其次，组织公民开展有组织的危机救援训练。危机训练可以培养公 民应对危机的实际能力，危机训练实际上是以实际行动在清楚的告诉公 众，当危机来临时公众“应该怎么做”，把平时学到的危机应对理论运 用于实践。虽然我国政府多次组织相关部门的危机应对演习，但是参与 的大多为政府部门人员或公安干警等，人民公众参与其中的少之又少。 再次，还应注意塑造公众危机应急文化，提高公众面对危机时的应 急处理能力和心理素质。（作者单位：江苏南京航空航天大学） 参考文献： ［１］ 石路，蒋云根．论政府危机管理中的公众参与［Ｊ］．改革研究， ２００７，（１） ［２］ 张成福．公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择 ［Ｊ］．中国行政管理，２００３，（７）． ［３］ 薛克勋．中国大中城市政府紧急事件响应机制研究［Ｍ］．中国 社会科学出版社。２０ｏ５． 作者简介：周敏，女，（１９９０一），汉族，＇Ｌｒ－苏南京航空航天大学，社会工作专业硕士在读。 ・３９２・ ＵＳ ｅｓｓ
灾害应急管理论文
完善灾害应急管理系统
——撑起人民的保护伞
我国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类 多，发生频率高，分布区域广，造成损失大。因此，应急管理能力的 提升对于我国来说显得尤其迫切。
应急管理，又称公共危机管理，必须由政府来提供。公共平安危 机事件是引发社会灾难和危及公民生命财产平安的重大灾害和突发 性灾难事件的统称。保护公众的生命和财产平安、促进社会经济开展 是政府理应提供的公共效劳。灾害应急管理能力的大小反映了一个国 家或地区的政府治理能力，提升应急能力是维护社会稳定，减少国家、 社会财产在突发灾害中所受损失的重要措施。政府的应急能力和管理 水平已成为评价政府工作与进步程度的一个重要标志。
加强应急管理，也是人民群众需求提升、对政府全面履行其职能 的要求。随着经济的开展和人民收入水平的提高，人民群众对于“平 安〞和“安心〞有了更高的要求。预防危机、提供公共平安成为社会 要求政府提供的必需品。政府应急管理行政建立是顺应人民群众需求 层次不断提高的重大举措。
应急管理是政府的行政职责，并不意味着排斥应急管理中的社会 参与。在应急管理过程中，市民和各种社会组织、工商企业组织，既 是应急管理的直承受众，同时也是至关重要的管理主体。社会力量参 与应急管理，在宣传教育、应急资源储藏、危机发生时开展自救和互 救等多方面都能发挥重要的作用。
那么，当公共危机爆发时，我们应当采取什么措施呢？不同类型 的危机应该有不同的应急管理措施，但从总体上来看，危机应急管理 应该具有以下主要环节。
一、启动应急预案
人类战胜危机能力的不断提高，很大程度上表现为人类对付危机 的技术水准的提高，其中一个很重要的方面就是制定应急预案。所谓 公共危机的应急预案，是指公共危机管理主体为了更好地应对突发危 机事件，在危机发生前经过一定程序制定的危机应急管理的总体方 案。制定应急预案对于及时、有序处理突发危机事件至关重要。
公共危机应急预案的内容一般包括突发公共危机事件应急管理 的指挥机构组成和相关部门的职责；危机的预防措施实施方案，包括 各种应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其它物资的储藏、危 机信息的监测、搜集、报告、分析、确认和通报预警制度和预控制度； 危机应急管理的级别、应急预案的启动程序、应急管理的指挥、决策， 以及各项应急管理措施的实施；危机后如何恢复秩序、重建家园、进 展补偿和救济，以及危机评价等等。
危机隔离策略案例
政府应对公共危机的策略与方法
面对公共危机，政府部门能否快速反应、有效化解，是考量一个政府领导力的主要标志。提高政府部门应对公共危机的能力不仅是当前我国经济和社会发展形势的客观要求，也是构建社会主义和谐社会．巩固党的执政地位的迫切需要。
与上个世纪８０年代上海爆发的“甲肝”相比，“非典”一开始也是地区性危机，可“甲肝”最终仍是地区性的，几乎不为国际舆论所关注；而“非典”却演变为全球性的，在全球化、信息化背景下，各种矛盾错综复杂，恐怖袭击、局部冲突、金融动荡等突发事件和难以预料的全球性自然灾害及社会风险不断增多，突发件传播速度不断加快，诱发公共危机的因素不断增多，公共危机频繁发生。政府部门能否迅速有效化解公共危机，成为构建社会主义和谐社会的主要课题之一。
（一）公共危机信息扩散的速度加快
在农业时代，由于人类的交通和通讯工具还很原始，人员流动比较少，公共危机扩散的速度很缓慢，扩散的范围也有限。到了工业时代，随着交通和通讯工具的改善，人类的活动范围、信息的传播在全球化的生活状态下，公共危机已经是人们生活中的常态，而不是存在于人们生活之外的事件，公共危机发展的新态势越来越引起人们的关注和政府的重视。
（二）跨国性的公共危机事件增多
速度都有了扩大和提高，但是信息传播的方式还主要是通过电话、电视等，传播的速度、传播的多元化仍受到一定的限制。进入信息时代后，随着现代通信、电视、卫星和网络技术的广泛运用和迅速普及．传播手段越来越快捷方便。人类的交流方式、交流途径更加多样，人们获取信息的途径越来越多元化，也更加便捷。人们除了通过电话、电视等传播信息外，还可以通过短信、互联网等将事件的信息迅速传播到各地，重大公共危机信息的传播带有越来越强的扩散性。比如，１９８８年中国出现的抢购全球化使人们改变对危机的理解和态度，许多人现在都会有这种感觉：身边的危机越来越多了，全球化可以让发生在地球某一个角落的危机很快影响到每一个人。在全球化背景下，人与人之间的密切联系使危机可能在地理上迅速扩散，并超越国界：一是一国内部的危机完全可能演化为国际危机；二是来自别国的危机也有可能蔓延至本国；三是一国内部的危机也是全球性危机的～部分。当政府部门面对危机时，如果应对不当，危机极有可能变成区域性甚至全球性危机。“非典”再次证明。
中日NGO参与公共危机管理的作用比较研究——以防震减灾
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1 绪论3
1.1 研究背景及意义3
1.2 概念界定5
1.2.1 非营利组织5
1.2.2 公共危机管理6
1.3 文献综述7
1.3.1 国外研究综述7
1.3.2 国内研究综述11
1.4 研究的理论基础13
1.4.1 风险社会理论13
1.4.2 治理和善治理论14
1.4.3 公民社会理论15
1.4.4 协同学理论15
1.5 中日NGO参与两国抗震救灾概况16
1.5.1 日本NGO参与阪神地震概况16
1.5.2 中国NGO参与汶川地震概况17
2 中日NGO参与两国抗震救灾的方式及作用比较18
2.1 中日两国NGO动员能力的比较18
2.2 中日两国NGO整合机制的比较20
2.3 中日两国NGO与公权力部门互动关系的比较22
3 中日两国NGO参与抗震救灾作用差异的原因分析及评价23
3.1 中日两国NGO参与抗震救灾作用差异的原因23
3.1.1 日本抗震的法制化与中国的集约化23
3.1.2 日本抗震的常备性与中国的突击性25
3.2 中日两国NGO参与抗震救灾的评价26
3.2.1 对中国NGO参与抗震救灾的评价26
3.2.2 对日本NGO参与抗震救灾的评价27 2 / 39 3.2.3 中国汲取日本抗震经验的可能性与必然性28
4 完善中国NGO参与公共危机管理的建议28
4.1日本经验对完善中国公共危机预警机制的启示28
4.1.1 完善危机预警知识体系，提升公共危机预测能力28
4.1.2 做好危机准备工作，保障应急资源供给29
4.1.3 实施全面化和常态化的公共危机教育，增强危机意识和应对技能29
4.2 日本经验对完善NGO与政府互动机制的启示30
4.2.1 对政府和NGO在公共危机管理的角色准确定位30
4.2.2 建立政府与NGO之间的协调机制31
4.3 日本经验对提升NGO参与灾后重建能力的启示32
4.3.1 加大政府与社会对NGO的扶持力度32
我国政府危机管理能力的现状和完善的建议
ｔ．ｅｆａｌ 咖Ａｎｄｓｏｎｙ ｛ｌ｝Ｉ占｝▲金 ２ ０ ０ ９．８（下）
我国政府危机管理畿力的现状和完善的建议
张 娟
摘要人类社会已经进入了一个充满危机的风险社会，各种社会矛盾、冲突越来越多，越来越激烈．在政府的诸多能力
中，政府的危机管理能力成为目前最受重视也是迫切需要提高和完善的能力之一．当前我国政府危机管理还存在诸多问 题，提高政府的危机管理能力已经成为构建和谐社会的一个重要内容，因此政府必须加强立法保障，建立常设的危机管理
系统，加强信息的全面公开，全面把握危机发生的规律，以确保危机管理能力的全面提高，从而为构建和谐社会奠定坚实的 基础． 关键词危机管理常设机构建设 中图分类号：Ｄ９２０．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９．０５９２（２００９）０８．２４５．０２
当前，我国正在致力于构建社会主义和谐社会，就必须千方 百计把化解矛盾、消除危机、维护社会稳定放在至关重要的位置。 加强政府危机管理，对于维护社会的安定有序，不断消除现实社
会中各种不稳定因素，对经济发展、社会进步、人民群众安居乐业
营造和谐的社会环境有着举足轻重的作用。
一、提高政府危机管理能力的必要性
（一）政府的危机管理能力是现代政府必备的能力之一 近年来，危机事件的数量呈不断上上之势，频繁发生，涉及的
范围越来越广，不但有自然领域，也有社会领域，国外如美国的 ９．１ｌ事件，印度洋的海啸，国内如２００３年的“非典”，到２００８年
１．２５南方冰雪灾害，５．１２汶川特大地震，三鹿毒奶粉事件，以及当
前正在肆虐的甲型ＨＩＮＩ流感，引起了国际社会和国内学者的的
广泛关注。很早以来，人们就一致认为：危机管理能力是现代政府
必备的能力之一。因为政府是公权力的拥有者和使用者，公权力 作为一种特殊的资源，具有公共性，强制性等特点，在社会处于失
衡的危机状态时，在单靠私人力量无法与自然灾害抗衡，无法组
织起有效抗灾力量时，就迫切需要政府利用这种权力，整合社会
汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强参考资料
1 汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救援难度最大的一次地震，也是人类进入工业化以来，发生在高山河谷及沿山地带破坏十分严重的一次地震灾害。这次地震，震源机制罕见，震级里氏8.0级，最大烈度11度，灾区面积44万平方公里，其中，四川灾区面积达到28万平方公里，重灾区12.5万平方公里，极重灾区达1.1万平方公里，受灾人口达2961万人。地震造成四川全省死亡6.88万人、失踪1.79万人、受伤37.5万人。灾区房屋大量倒塌损坏，基础设施大面积损毁，工农业生产遭受重大损失，生态环境遭到严重破坏，直接经济损失8451多亿元。城乡住房倒塌或受损530多万户，1500多万灾区群众需要紧急安置；地震引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见，交通、电力、通讯等生命线工程全面中断。在党中央、国务院的坚强领导下，在全国人民的大力支援下，四川省委、省政府带领全省干部群众众志成城奋起救灾，经过抢险救援和安置群众的百日攻坚，共从废墟中抢救出8.3万多人，完成了1200多万受灾群众的过渡性安置，从2008年9月底起正式转入恢复重建。灾区没有出现流民、没有出现饥荒、没有出现瘟疫、没有出现社会动荡，创造了世界抗震救灾史上的奇迹。回望这场人类抗击特大自然灾害的伟大斗争，我们主要有五个方面的深切体会。
一、四川抗震救灾的奇迹是举国体制的奇迹，中国特色的制度优势是这次应对巨灾最根本的优势
前所未有的大灾难，带来的也是前所未有的国力大展现、军力大集结、民力大凝聚，中国特色的制度优势和“能够集中力量办大事”的政治优势在抗击地震巨灾中得到充分体现。
体现之一：党中央国务院坚强领导科学指挥。特大地震发生后，党中央总揽全局、审时度势，在震后第一时间就把抗震救灾确定为全党全国最重要最紧迫的任务。胡锦涛总书记连续主持政治局常委会议和政治局会议，全面部署抗震救灾工作，并亲赴灾区指导抗震救灾。国务院成立抗震救灾总指挥部和四川前方指挥部，周密组织、科学调度，形成了上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制。温家宝总理第一时间飞赴灾区一线，及时指导抗震救灾，创造了国家灾害救援史上总指挥部设在灾区的范例。在总指挥部的统一部署下，各有关部门紧急拨付救灾资金，紧急组织各方救援力量驰援灾区，紧急调集大批救灾物资运往灾区，举全国之力抗震救灾。党中央、国务院的其他领导同志也先后赶赴灾区，对抗震救灾给予指导和协调。这些重大举措，对形成举国协同应急的强大合力，夺取抗震救灾胜利提供了最根本、最有力的保证。
在公共危机中政府应如何及时发布信息
1 在公共危机中政府应如何及时发布信息
摘要
虽然在汶川地震中，中央政府及相关部门发布信息的工作得到了较大的改进，但在一些地方，这项工作仍受到公众的批评，尤其是在前些年的“非典”危机中。
为建设和谐社会，在公共危机中，政府应及时、完整地发布信息，因为这些信息关系到公众的切身利益和生命财产安全。
政府在公共危机中应如何发布信息？本文给出了三个标准：效率，效力和可行性。本文同时给出了三个改进方案：立法予以保障；建立和完善新闻发布系统；通过政府门户网站及时发布信息。
通过对三个方案的评估，本文认为，建立和完善新闻发布系统是目前最佳的选择。但从长远来看，立法可以提供坚实的保障。
问题描述
在公共危机中，如果政府不能及时、完整地发布信息，将会带来一系列的负面效应和结果：
1． 谣言的传播会加剧公众恐慌和危机管理的难度。在危机
发生的初始阶段，公众急切地想获悉有关危机的信息。如果公众没有渠道获得这些信息，谣言将会替代官方的权威信息。“当真 2 理还在穿鞋的时候，谣言已走到千里之外”。特别是随着互联网技术的发展，在网络时代，谣言的传播速度是十分惊人的。这将会导致另一个大问题：危机变得更加严重并失控。
2． 政府的形象会受到损害。如果公众不能及时获得信息，
公众对政府的信任感将受到削弱。最坏的结果将是，政府不能有效地组织公众和社会组织一起合力处理危机。
3． 削弱政府决策的科学性。如果公众不能及时获悉信息，
他们不知道政府是如何应对危机的，他们更无法判断政府的这些措施有无当之处。总而言之，在这种状态下，政府应对公共危机是失去监督的。
4． 经济发展的软环境会受到损害。从短期来看，政府“掩
盖”公共危机信息的发布会收到一些效果，比如避免一些负面效果的发生。但从长远来看，这将使政府丧失诚信、公开、透明的良好形象，这将会对当地经济发展的软环境带来负面影响。
“非典”发生在2002年的11月。2003年1月，病例开始在广东省一些地方传播。当年2月，形势有些恶化。到当年2月11日，一共报告有305个病例。但广东的新闻媒体保持集体沉默。广东省有关“非典”的第一篇新闻报道刊于当年2月中旬。人民日报的首篇相关报道刊于4月3日。直到北京市市长和卫生部部长4月20日被撤职后，媒体才出现大量的公开报道。
浅谈政府危机公关管理机制建设——雪灾和地震的警示
浅谈政府危机公关管理机制建设 公共管理 浅谈政府危机公关管理机制建设 ——雪灾和地震的警示 叶文英邱平 （南昌大学法学院 江西南昌３３００３１） 【摘要】 政府危机管理是现代政府的重要职能，伴随着社会转型时期公共危机和一些自然灾害的不可预测和突发性事件的增多，加强 政府危机管理和危机公关能力已经刻不容缓。我国政府应当树立危机意识，建立危机预警机制和完善相关的法律法规，设立独立的危机处理 机构和机制，建立相关的新闻发布制度，做好政府危机公关，构建政府危机管理体系。 【关键词】 危机意识；政府危机管理；政府危机公关 ２００８年５月ｌ２日下午ｌ４时２８分，四川省汶川县发生８．０级地震， 这场突如其来的灾害的背后折射出我国地震预警机制的不完善及政府 在面对危机处理时存在一些不足之处。今年年初雪灾突然降临，由于 我国政府和相关部门在应对危机和突发性事件时经验不足，我国没有 相关的配套机制进行调整和规范，也没有相关的法律措施去进行危机 的管理，从而在雪灾的面前暴露我国政府的危机公关和管理能力的效 率低下，职权不清，危机机制运作方面运转不快等问题。因此，我国政 府应当树立危机意识，建立危机预警机制和完善相关的法律法规，设立 独立的危机处理机构和机制，建立相关的新闻发布制度，做好政府的公 关等来构建政府危机管理体系。 一、危机的涵义及其特点 １、危机及其特点 荷兰莱登大学危机管理专家乌里尔・罗森塔尔认为，危机是一种 严重的威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形 势中，决策集团必须在很短时间内、在极不确定的情况下作出正确的决 策。按照国际的普遍看法，危机是指在社会生活中突然发生的、严重危 及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。但是在我国有学者这样认 为 危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程 等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常 的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调指出： （１）受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织，例如 家庭、企业、单位、行业，还可能是一个地区乃至一个国家甚至国际社 会。因此，就危机发生的范围而言，可能是微观层面影响个人或少数 人，也可能是宏观的，涉及范围广泛。 （２）危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏， 严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。例如，一 个工厂里的水龙头坏了，如果仅仅是人们的喝水和用水受到影响，那就 不叫危机。而如果水龙头坏了造成工厂停产，甚至导致企业倒闭，这就 是危机了。 （３）危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事 件成为危机的代名词。 ２、公共危机及其特点 简单地说就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生 命财产构成威胁的状态，就是公共危机。例如２００８年１月份的雪灾，５． １２的汶Ｊｌ ｌ地震灾害和 三鹿奶粉事件”和当前海南的洪水暴雨灾害等。 公共危机的特点主要有四个方面： （１）突发性和紧急性。危机发生之前，很少有人会意识到会发生危 机。这也是一般危机的共性。公共危机往往是在意想不到、没有准备 的情况下突然爆发的。 （２）不确定性和易变性。这是危机最重要的特点之一。公共危机 的不确定性和易变性相对于其突然发生、时间紧急，不清楚、不明白具 体原因所致，表现为公共危机的偶然性和随机性。 （３）社会性和扩散性。危机可以涉及到不同的对象，而公共危机则 是特指影响大众生活和社会秩序的危机，因此，社会性是公共危机的应 有之义。由于公共危机的发生和发展具有动态的特点，因此，其影响和 危害则具有扩散的特点。 （４）危害性和破坏性。这是公共危机的本质特征。一个事件或一 个状态之所以被称为公共危机就在于人们正常的工作和生活秩序受到 影响，基本的价值观受到威胁，如果不加以及时控制，一个群体或一个 社会就有可能被肢解，发生混乱。如果没有负面影响，事件或状态就不 能被称之为危机。 二、危机管理的必要性 危机管理就是基于在事物面临危机时期，预防危机的发生，特别是 在面对公共危机的时候，能够建立危机预警机制、防范机制、处理机制 以及危机处理运作机制，做好政府危机公关与宣传，建立相关的法律和 监督机制并总结相应的危机管理的经验等。而此次南方大面积的雪灾 作为公共危机，其危害性和破坏性面积之大，突发性和紧急性之快，社 会性和扩散性之强，产生很多链条式的反应，充分暴露了我国政府危机 公关处理和危机管理能力效率之低，应对突发性公共危机能力薄弱。 同时也暴露出我国铁路交通运输能力低下，交通运输协调能力差带来 很多食品和药品供应紧缺，同时也延缓了救灾抗灾工作，在面对抗寒救 灾方面相关的抗寒防冻机制特别是抗寒抢救人员的衣物和食品补给机 制等方面也较为弱。同时政府在雪灾危机下面对的相关食品价格协调 监控能力方面显得力不从心。同时危机管理也涉及到推广政府的理念 和政府 公信力”。 政府危机管理是考验一个政府执政理念和政府办事效率的一个重 要的砝码，也是体现政府处理危机的能力和树立政府良好形象和公信 力的天平。政府危机管理的好坏与否直接关系到民生，关系到社会的 稳定和人民群众的团结互助。但是从年初的冰雪灾害，到汶ＪｌＩ的大地 震，都显示出既有机制尚不能完全满足实际需求。面对中国社会经济 发展现实，现行高度军事化的救灾模式之有效性值得肯定，但也必须看 到其中的不足。 三、做好危机公关。加强危机管理 政府危机管理是现代政府的重要职能，伴随着社会转型时期公共 危机和一些自然灾害的不可预测和突发性事件的增多，加强政府危机 管理和危机公关能力已经刻不容缓。 １、做好政府危机公关工作 危机公关，从广义而言，是指管理工作中形成的一整套危机应对 机制，包括危机发生前的预测分析和危机发生后的应对处理两部分；从 狭义而言，是仅指用公共关系工作的手段对危机事件进行处理的过程， 是一个与危机事件的相关公众进行沟通协调，以求得谅解支持，化解危 机，重塑形象的过程。作为公共关系工作最大价值之所在，最初是在上 个世纪９Ｏ年代，由最先引进公共关系工作的企业界率先提出来的，是 为弥补受损的企业形象，为稳定和扩大市场之需要而提出的，并且已经 创造出一些经典案例，如上海霞飞日化处理３．１５危机事件、天津中美 史克处理ＰＰＡ事件等等。”政府危机公关作为政府危机管理的先行官， 其危机公关处理的效果直接影响到危机管理的成败Ｊ因此政府必须做 好危机公关工作。 （１）建立科学的应对处理机制；政府在面对危机来临之际，不应当 把它当作普通的事件来处理和对待，而应当把他作为自己的绩效考核 《新西部》２０ｏ８．２０期 一１ｌ
四川经验是对全人类的贡献
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四川经验是对全人类的贡献
作者：邓 灼
来源：《四川党的建设》2010年第07期
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[人物素描]
闪淳昌:国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委员会副主任、国务院参事,原国家安全生产监督管理局副局长。曾参与处理多起火灾、空难等重大事故。《國家突发公共事件总体应急预案》及多项安全法规的主要起草人,参与了我国应急管理体系建设的全过程。
在汶川地震两周年之际,由四川省政府、陕西省政府、甘肃省政府和国务院发展研究中心共同主办的“‘5·12’汶川特大地震暨巨灾应对全国研讨会”在成都召开。会上,120多位专家学者、政府官员围绕“救灾与重建·创新与发展”的主题展开了深入研讨。参加此次研讨会的国务院应急管理专家组组长闪淳昌会后接受了本刊记者专访。
▍汶川地震是对我国危机处置能力的全面检验
《四川党的建设》:闪主任,您好!地震后您曾多次到四川灾区,这一次再来,您的感受有什么不同?
闪淳昌:从汶川、北川到青川,当我再次走上这条曾经让人肝肠寸断的路线时, 一切都令人难以置信。灾区已不是灾区,完完全全换了一个人间! 龙源期刊网
漂亮安全的民居,四通八达的交通,蓬勃发展的产业和老百姓奋发的精神面貌……汶川特大地震两年来,灾后恢复重建工作积极、有力、有序、有效地进行着。在党中央、国务院的领导下,在各省市的支援下,四川以人为本、科学规划、统筹兼顾、分类指导、分步实施、因地制宜、突出重点、尊重自然,保护特色和文化遗产,在灾区满目疮痍的土地上创造出了感人的业绩。
《四川党的建设》:从防灾减灾的专业角度出发,您怎么看震后重生的四川灾区?
闪淳昌:在映秀、水磨、虹口,一路参观过来,我们注意到,每个集中居住点的旁边都有避难场所。在整个灾区,学校、医院、农房等无不体现了新的抗震设防技术、新的防灾减灾理念、新的建设发展模式,这里分明成了一个防灾减灾的大课堂。这里汇聚的防震减灾智慧,应该向全国推广。
自然灾害中我国政府危机管理的处置机制
２０１１年第４期 行政与管理
自 寄卿我国嬲 视管理的 置
。马健
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，政
府在自然灾害中的危机管理策略日趋成熟，形成了一
套具有中国特色的自然灾害政府危机管理方略，最大
限度上维护了广大人民群众的生命财产安全。
一、自然灾害中政府危机管理的特征
（一）自然灾害中的政府危机管理本质上是一种
非程序化决策管理
我国政府在自然灾害中的危机管理，是一种在既
有法律框架和经验积累基础上的非程序化管理，是一
种应对高度不确定性的决策模式和行动模式。由于自
然灾害的突发性和紧急性，政府必须在“第一时问”、
“第一地点”作出迅捷性的回应，从而把握自然灾害突
发事件应对的主动权。这种非程序性主要是由于信息
的缺失，政府只能在短ｔｔ寸间内利用有限信息和有限资
源，按照“满意原则”寻找合理的解决方案，而非最优
的方案。
（二）自然灾害中的政府危机管理具有高度政治
处理自然灾害危机不仅仅是政府的一种主导治理
行为，还是政府的责任使然。在自然灾害中，政府要通
过运用公共权威，来实现对于公民权利和社会秩序的
维护。这其中包含了两层含义：一是权力的行使必须符
合大多数人的利益；二是权力行使必须有效遏制危机，
实现社会的良性发展。政府在自然灾害中的危机管理
恰当与否，将直接影响公民对政府公信力的认同。
（三）自然灾害中的政府危机管理具有系统性和
超地域的关联性
自然灾害的破坏性和波及范围的不确定性直接
决定了政府危机管理的系统性和超地域的关联性。自
然灾害危机发生时，政府的行为是系统性的，要积极 调用各方面的资源来应对自然灾害危机，以保证在最
短时问减少自然灾害的破坏性；与此同时，中央各个
部门之间、中央和地方之问、政府与非政府之间、以及 政府与公民之问迅捷的建立起超地域的关联性，保证
各方协同行动，以最优化的组合方式在应对自然灾害
危机，实现一种应对自然灾害的时空关联应对机制。
这种系统性和应对机制，既需要有效的公民参与，又