公共管理学(第二章)
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公共管理学（精编版）
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
1
公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
13
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
1
公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章 公共管理理论与实践讲解
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
公共管理学第二章 公共组织理论
第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
《公共管理学(第二版)》第2章公共组织
2.2公共组织的结构与体制
2.2.1公共组织结构的复杂性 2.2.2公共组织的结构形式 2.2.3我国政府组织的结构 2.2.4行政组织体制的基本类型
2.2.1公共组织结构的复杂性
1．横向差异：部门化和专业化 组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程
度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由 此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。 组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部 门化和专业化。 部门化，实际上就是按照工作的性质分设部门，从而将繁杂的工作分 别归类到各个部门，并使各部门皆有明确的职责及权限关系。 专业化就是指一个组织把它的总任务分成最小而又有机相连的部分， 并据此形成专业化系统或部门专业分工越细，专业化程度越高，部门 化就越广泛，其协调功能就越重要。 公共组织的专业分工越细，部门就会越多，同时对部门之间进行协调 的难度也就越大，其组织结构中的横向复杂性程度自然也就增加
公共组织、第三部门与私人组织的差异 表21
3．公共组织的构成因素
组织人员
公共组织
职位设置 团体意识
组织目标
职能范围
权责划分
规章制度
组织设计
支持硬件
技术和信息
权力与职权
机构设置
2.1.2公共组织的类型
1．按财务—会计标准分类
2．按公共权力标准分类
（1）强制型公共组织 （2）半强制型公共组织 （3）非强制型公共组织
3．按权威与等级结构标准分类
（1）古典模型 （2）官僚模型 （3）第三部门行政模型
2.1.3公共组织理论概观
公共管理理论的发展
1: 传统公共组织（行政组织）理论源于20世纪初期的韦伯和F W 泰勒 等人的著作，它们以“官僚制”（科层制）为核心 2: 20世纪60年代末70年代初，乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共 行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有 的公民” 3: 从20世纪70年代开始，经济学范畴的“理性人假设”“交换范 式”“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政 的组织理论引向了公共管理的组织观。 4: 经过一个多世纪的发展演变，传统狭义的行政组织管理已经向更为广 泛的公共部门组织管理发展，它的理论与实践呈现出系统化的公共部门 组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公 共组织研究途径的多元化等方面的特征。
公共管理学第2章
二、政府失灵的类型及原因
（一）成本和收益的分离：过剩和成本提高 无论市场怎样不完善，都是与生产成本的活动相联系， 这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的 指引，便割裂了这种联系。由于缺乏这种联系，使得政府 产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错 误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式， 政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会 资源的浪费。
“看不见的手”
每个人都在运用他的资本,来使其产品得到最 大价值。一般地说,他并不企图增进公共福利,也 不知道他所增进的福利是多少。他所追求的仅仅 是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。但是， 他在这样做的时候，有一只看不见的手引导他去 促进一种目标，而这种目标并不是他本意追求的 东西。这样，由于追求他自己的利益，他经常地 促进了当时社会的利益，其效果比他自己真正想 促进社会利益时所能产生的效果还要大。
2．联系
任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二 者之间也是相互依赖的。 私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门 提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构——赋税。
二、公共部门的需要
对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的
角度有不同的解释和回答。
（一）公共部门的政治存在
---二手房中介服务、二手车中介服务。
（五）市场经济下的收入不平等
以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、 个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性等方面决 定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、 经济效益来看都是不理想的。
•
市场经济本身无法自动实现经济平等
要素回报机制
第二节
市场机制、市场失灵与政府干预
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
行政管理考研北师行管汪大海《公共管理学》内部讲义
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期许有序和谐的管理过程，并被视为实现公共利益和私人利益均衡的 一种手段 表现途径 从抽象利益到实际要求 从重视效率到重视效能 从严密控制到分权参与 从强制履行到责任自主 什么是公共管理的服务性原则、价值以及服务型社会治理模式 答：原则 回应性 公正透明 高效便民 责任 以人为本 价值：公共管理不是管制而是服务 服务性社会治理模式：以服务作为价值体系的中心，从而使其他一切 价值都从属于和服务于这种最基本、最核心的价值体系，在这一基础 上自觉构建其价值体系，并进一步按照以服务为核心的整个价值体系 所提供的原则去进行制度设计和制度安排。 服务型公共管理与管制型公共管理的差异 前者提供的服务本身就是目的，后者更具有手段功能
提出自己合理化的建议，并在最后做总结或者展望。 【论述题答题示范】 例如：结合公共财政相关理论，论述收入分配领域为什么“不患 寡而患不均”。 第一，阐释“公共财政”的定义，阐释公共财政的职能，市场失 灵理论，并详细阐述公共财政的收入分配职能。 第二，分析目前“患不均”，即防止“收入分配差距过大”这一 问题的原因，一般 4-5 条。
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例如“简答公共财政的职能。” 第一，公共财政的定义。(不能缺少) 第二，公共财政的 3 大职能。(主体部分) 第三，总结评析。 【简答题答题注意事项】： 第一，在回答简答题的时候，要采取“总-分-总”答题结构。即 在回答要点 之前进行核心名词含义的阐释，最后写几句起总结的话，这样不会给 人一种太突兀的感觉。 第二，在回答的时候字数一般在 600-800 为佳，时间为 15-20 分 钟。通常字数应该是本题分值的至少 30 倍，即，1 分至少 30 个字。 第三，如果课本没有明确答案，那你也不能拍脑门乱写，好的策 略是向课本靠拢，将相关的你能够想到的内容往 4×150 里套就行了。 关键在于有条理又能自圆其说，你如果能结构清晰、条分缕析的把题 答完，你肯定可以得满分。 （四）论述题答题方法 【考研名师答题方法点拨】 论述题属于中等偏上难度的题目，分值往往也比较大，考察对学 科整体的把握和对知识点的灵活运用，进而运用理论知识来解决现实 问题的能力。但是，如果我们能够洞悉论述题的本质，其实回答起来 还是非常简单的。论述题，从本质上看，是考察对多个知识点的综合 运用能力。因此答案的组织往往是横贯全书，跨章节的。
期许有序和谐的管理过程，并被视为实现公共利益和私人利益均衡的 一种手段 表现途径 从抽象利益到实际要求 从重视效率到重视效能 从严密控制到分权参与 从强制履行到责任自主 什么是公共管理的服务性原则、价值以及服务型社会治理模式 答：原则 回应性 公正透明 高效便民 责任 以人为本 价值：公共管理不是管制而是服务 服务性社会治理模式：以服务作为价值体系的中心，从而使其他一切 价值都从属于和服务于这种最基本、最核心的价值体系，在这一基础 上自觉构建其价值体系，并进一步按照以服务为核心的整个价值体系 所提供的原则去进行制度设计和制度安排。 服务型公共管理与管制型公共管理的差异 前者提供的服务本身就是目的，后者更具有手段功能
提出自己合理化的建议，并在最后做总结或者展望。 【论述题答题示范】 例如：结合公共财政相关理论，论述收入分配领域为什么“不患 寡而患不均”。 第一，阐释“公共财政”的定义，阐释公共财政的职能，市场失 灵理论，并详细阐述公共财政的收入分配职能。 第二，分析目前“患不均”，即防止“收入分配差距过大”这一 问题的原因，一般 4-5 条。
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例如“简答公共财政的职能。” 第一，公共财政的定义。(不能缺少) 第二，公共财政的 3 大职能。(主体部分) 第三，总结评析。 【简答题答题注意事项】： 第一，在回答简答题的时候，要采取“总-分-总”答题结构。即 在回答要点 之前进行核心名词含义的阐释，最后写几句起总结的话，这样不会给 人一种太突兀的感觉。 第二，在回答的时候字数一般在 600-800 为佳，时间为 15-20 分 钟。通常字数应该是本题分值的至少 30 倍，即，1 分至少 30 个字。 第三，如果课本没有明确答案，那你也不能拍脑门乱写，好的策 略是向课本靠拢，将相关的你能够想到的内容往 4×150 里套就行了。 关键在于有条理又能自圆其说，你如果能结构清晰、条分缕析的把题 答完，你肯定可以得满分。 （四）论述题答题方法 【考研名师答题方法点拨】 论述题属于中等偏上难度的题目，分值往往也比较大，考察对学 科整体的把握和对知识点的灵活运用，进而运用理论知识来解决现实 问题的能力。但是，如果我们能够洞悉论述题的本质，其实回答起来 还是非常简单的。论述题，从本质上看，是考察对多个知识点的综合 运用能力。因此答案的组织往往是横贯全书，跨章节的。
公共管理学第二章-公共组织理论
2.公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋 予的合法权。
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
公共管理学-第二章-公共管理的理论发展
三、公共行政理论的转型 公共行政研究发展到20世纪二三十年代被称为公共行政学的“正统时期”，到
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
11
公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
6
公共行政理论的演进
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
14
公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
11
公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
6
公共行政理论的演进
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
14
公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
公共管理学第2章
倪星教授 公共管理学
第一节公共管理系统与外部环境的互动分析
2.1.1公共管理环境的含义 公共管理环境的含义 1．公共管理系统界线 ．
公共管理系统界线是指公共管理系统用以过滤外部环境的 投入与公共管理系统对外部环境的产出， 投入与公共管理系统对外部环境的产出，防止外部环境的 干扰，并保持自身独立性的边界。 干扰，并保持自身独立性的边界。
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倪星教授 公共管理学
第一节公共管理系统与外部环境的互动分析
2.1.3公共管理系统与外部环境的互依性 公共管理系统与外部环境的互依性
公共管理系统与外部环境密切关联，它们相互影响、 公共管理系统与外部环境密切关联，它们相互影响、相互 依赖。公共管理系统适应外部环境的需要而产生， 依赖。公共管理系统适应外部环境的需要而产生，又能动 地选择与塑造外部环境。与此同时， 地选择与塑造外部环境。与此同时，外部环境对公共管理 系统的影响又有宏观与微观之分。 系统的影响又有宏观与微观之分。这两方面即公共管理系 统与外部环境的互依性。 统与外部环境的互依性。 1．公共管理系统对外部环境的依赖 ．
公共管理学
第二章 公共管理环境
倪星教授 中山大学政治与公共事务管理学院 nixing@
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倪星教授 公共管理学
学习目标
公共管理是一个与外部环境密切联系的开放性社 会系统，它应外部环境的需要而产生； 会系统，它应外部环境的需要而产生；在与外部 环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能， 环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保 持着自己运行的和谐。通过学习本章， 持着自己运行的和谐。通过学习本章，要理解公 共管理环境的概念，掌握其构成， 共管理环境的概念，掌握其构成，理解公共管理 系统与外部环境之间的互依性。 系统与外部环境之间的互依性。初步掌握分析经 济和政治环境影响公共管理的方法，了解文化、 济和政治环境影响公共管理的方法，了解文化、 民族和宗教环境对公共管理系统的影响， 民族和宗教环境对公共管理系统的影响，初步理 解自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影 同时， 响。同时，能够结合公共管理的目标理解创建良 好外部环境的重要性和基本方法， 好外部环境的重要性和基本方法，重点掌握如何 创建良好的政治环境。 创建良好的政治环境。
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品生产和经营管理职能，这就是公共部门的微观管理职能。
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社会职能
公共部门的社会职能是指各种公共部门为了维持正常的社会生活
水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服
务的职能活动。公共部门的社会职能不同于政治、经济职能，它没 有那么强的政治性和经济性，往往是服务性和非赢利性的，主要以 社会公共福利的趋向为依归 。
一成不变的。随着管理环境与管理目标的不断，公共部门的职能 也必须随之作出相适应的调整、转变。
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公共部门职能是职责与功能的统一体
公共部门的职能包括两个部分：职责和功能。公共部门职责是
指公共部门这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、
安全保卫责任、维持秩序责任。公共部门功能是指公共部门将其 所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政
安全保卫责任、维持秩序责任。公共部门功能是指公共部门将其 所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政
治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，
决定了后者的性质；后者是前者的体现，是责任付诸行动的结果。 两者合成一体就构成了公共部门职能的内涵。
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国家安全职能
对共同体安全的威胁不仅来自外部，也可能来自内部，因此政府独占 暴力武器除了保护国家不受外来侵略以外，还要防范内部的破坏和颠覆 势力。如试图破坏现有秩序的黑社会组织和恐怖主义组织以及在社会纠 纷中对他人安全造成威胁的极端行为。在保卫国内安全方面，政府必须 拥有可供其支配使用的暴力如警察、监狱、法院等，这些机构成了现代 政府赖以生存的重要支柱，它们也必须由政府独占。因为一旦暴力可以 被社团而不是国家，或者是个人而不是政府使用，国家和政府就会有被 取代的危险。 当然暴力武器由政府独占必须符合一个前提条件，即这个政府是通过 人民选举产生的，具有普遍代表性的公共组织。缺少一个民主合法性的 条件，暴力的独占会导致专制和独裁。
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社会保障
社会保障是公共部门通过有规则的提供社会保险、救助和公共福
利措施，对公民基本生存条件予以保障，使社会生活稳定、公平、
顺利运转，防止各种意外风险的干扰。一个文明社会必须建立健全 完善的社会保障体系，以保证其成员都能享受到最基本的生活资料。 尽管现代社会的保障职能很多都由市场来承担，市场化的运作比较 有效地促进了社会保障工作的完善，但公共部门在社会保障基金的 监督和社会保障政策的制定方面仍然起着不可缺少的作用。
治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，
决定了后者的性质；后者是前者的体现，是责任付诸行动的结果。 两者合成一体就构成了公共部门职能的内涵。
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公共部门职能是职责与功能的统一体
公共部门的职能包括两个部分：职责和功能。公共部门职责是
指公共部门这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、
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公共部门职能是一个完整、动态的体系
公共部门职能的具体构成如国防、公安与内政、文化、教育、
环境保护、医疗卫生和福利保障等涉及社会生活的各个方面，都
是为了实现各种各样的公共管理目标而确立起来的。各种职能相 互依存，其运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了
一个有机整体；此外，在任何一个国家，公共部门的职能都不是
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微观管理职能
公共部门的微观管理职能主要指作为市场主体存在的各类公共企业所
从事的与公共物品、服务的生产和经营有关的管理活动。虽然市场经济
的根基在于生产和销售商品和服务，但有些物品却是市场经济无法或不 能有效提供的，这通常包括桥梁道路、供水、电力、电信等关系到国计 民生的具有自然垄断特性的物品与服务。在一定的社会经济发展水平下， 这些物品往往只能由不以盈利为目的的各类公共企业所提供。但是为了 社会社会资源的有效配置，这些企业也需要通过市场机制来确保产品的 有效生产与供应，于是这些公共企业也就具有了与私营企业相类似的商
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公共管理学 民主建设职能
民主作为一个政治概念，首先是指一种统治形式，即政体。尽管自资 产阶级革命以来，学者们在民主的理念和实践等许多方面仍存在分歧， 但一般都承认民主政体必须建立在以下原则基础之上：即政府的统治源 于被统治者的认可，公民有权以一种有意义的方式参与决策过程，代议 制度、选不同程度的排他性相比，民主政体是一个相对开 放的政治系统。这种开放性决定了该体制能够较为从容地吸纳、整合由 经济发展而动员起来的社会参与冲动和利益诉求，疏解社会矛盾，维护 政府以及社会的稳定。因此如何建立和完善民主政体就成为各国公共部 门所面临的一项基本任务。民主政体的建立和完善是一项系统工程，它 与一个国家或地区特定的历史、文化、民族等条件紧密关联，不可能一 蹴而就，现实而稳妥的做法就是充分调动现有体制内的民主化资源。
一、公共部门职能的含义
职能是指组织或者个人基于某种规定所承担的基本职责和所能发挥的功能
作用。而公共部门职能就是指特定环境下，公共部门在社会公共物品与服务
的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用。简而言之，所谓公共 部门职能主要涉及一国公共部门在特定环境中应该管什么的问题。
1．公共部门职能是职责与功能的统一体
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公共管理学
促进社会公平
以效率为基本准则的市场机制在刺激社会积极性和提高个人能力
方面，具有很重要的意义。但是它的负面性也非常明显，如社会收
入差别不断扩大、追求个人满足的理性经济人很容易忽略他人的利 益需求，加上市场不完全、外部性等问题，市场机制会越来越不利 于市场中的弱小者，因而导致社会不公平现象的产生。针对这种现 象，公共部门必须通过税收和财政支出等手段对竞争结果予以再调 整，对社会财富予以再分配，保护在市场中失利者和有障碍者的基 本需求，保证出身于不同家庭背景的个人享有平等的竞争机会。
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公共管理学 国家安全职能 国家安全职能主要指政府所具有的维护国家主权完整、保护 人民生命和财产不受外来侵略和内部侵夺的职能。这是现代政府 从古代国家继承下来的主要职能，对社会具有至关重要的意义。 人类社会组织化的一个重要原因就是确保组织成员的安全。现 代国家都是在纷杂的战争中逐渐形成的具有一定疆域和版图的民 族国家，保护着一定人口和文化传统的繁衍生息。国民军队作为 保卫国家的最具规模的暴力武器，是民族国家主权确立的有力依 据。现代政府的重要特征之一就是政府独自垄断着军事暴力的大 权，在遇到外来侵略，国家和人民生命财产安全受到严重威胁的 时候，政府有权调动军事力量进行抵抗反击。政府是军事力量的 最终指挥者，这一指挥权就是政府安全职能的具体表现。
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保护自然环境
自然环境是人类赖以生存的重要条件，随着全球自然环境的被破
安全保卫责任、维持秩序责任。公共部门功能是指公共部门将其 所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政
治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，
决定了后者的性质；后者是前者的体现，是责任付诸行动的结果。 两者合成一体就构成了公共部门职能的内涵。
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公共部门职能的行使者极为广泛 政府是规模最大、管理范围最广的一类公共组织，由于政府根据宪法和 法律负有提供公共物品和服务的主要责任，是公共管理的主要组织依托， 因此在有些国家或有些时候，政府职能甚至基本上可以被认为等同于公 共部门职能。 目前在许多国家，随着社会自治能力的不断加强和政府职能改革的展开，
2．公共部门的职能具有公共性和阶级性两种属性 3．公共部门职能的行使者极为广泛，包括以政府为核心的各类公共组织 4．公共部门的职能是一个完整、动态的体系
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公共部门职能是职责与功能的统一体
公共部门的职能包括两个部分：职责和功能。公共部门职责是
指公共部门这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、
许多致力于实现社会公益的非营利性公共组织也开始行使部分公共管理
职能。这些组织广泛分布于教育、科学研究、文化艺术、医疗保健、社 区服务等领域，与政府一起努力提供公共物品，服务于社会公众，其行 动的权威主要来自于组织本身的公益目的以及社会对它们的认同与信任。 需要指出的是，无论在世界哪一个国家，政府职能始终是公共部门职能 的核心组成部分。
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二、公共部门的任务性职能
在当今世界大多数国家中，以国家强制力为后盾的政府在公共部 门中占据着决定性主导地位，也承担了更为重要的任务性。具体 来说，以政府为核心的公共部门主要行使经济、政治、文化与社 会等几方面的任务性职能。
1、政治职能----维护国家安全和社会秩序、进行民主建设等
2、经济职能----宏观调控与微观管理 3、社会职能----提供社会保障、促进社会公平、保护自然环境 4、文化职能
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社会秩序职能
与安全紧密相关的是秩序。在国内外安全得到保护的条件下，和平才成 为可能，秩序才会产生。也可以说，秩序职能是安全职能的扩大和延伸。 秩序职能是现代政府的核心职能，运用什么手段和措施来维护社会秩 序是现代政府考虑的首要问题：首先，现代政府建立了严密的法律体系， 对国家政治、经济和社会生活从宏观上进行了全面规范；其次，现代政 府建立了一套完整的、强大的暴力机构如警察、监狱、法院等，这一套 机构是法律执行的强有力的保障者，它严密监控着社会，防止社会越轨 行为的出现，并将违法对象绳之以法。没有这一套强有力的暴力垄断机 构，法律的规范将会成为空谈，所以秩序职能有时被称作政治专政职能 或暴力镇压职能。