我国农村新型合作医疗制度存在的问题及对策
２００７年８月 第２３卷第４期 皖西学院学报
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｗｅｓｔ Ａｎｈｕｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ａｕｇ．，２００７
Ｖｏ１．２３ Ｎ０．４
我国农村新型合作医疗制度存在的问题及对策
韩春兰
（淮北煤炭师范学院政法系。安徽淮北２３５０００）
摘要：农村新型合作医疗是指在政府指导下和集体经济的扶持下．以农民为保障对象，按照自愿、适度与受益原则．通过多
种合作形式建立的满足基本医疗需求的农村医疗保险制度 在分析农村新型合作医疗的演进与制度运行中存在的主要问题基
础上，提出了完善制度的几点对策。
关键词：农村；新型合作医疗；问题；对策
中图分类号：Ｆ８４２．６８４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—９７３５（２００７）０４—００４３—０３
农村新型合作医疗，是指在政府指导下和集体
经济的扶持下，以农民为保障对象，按照自愿、适度与
受益原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需
求的农村医疗保险制度，其制度设计旨在推动农村卫
生事业及农村经济和社会的发展。
一、我国农村新型合作医疗制度的演进
我国农村合作医疗，其萌芽是１９４４年抗战时期
在陕甘宁边区建立的医药合作社（卫生合作社）。
１９５８年，实现“人民公社化”，合作医疗制度在广大农
村地区得到快速发展。１９６０年，全国农业生产大队
举办合作医疗的达到４Ｏ 。１９７８年，全国五届人大
通过《中华人民共和国宪法》将“合作医疗”纳入其中。
１９７９年，卫生部、农业部、财政部等部委下发了《农村
医疗合作章程（试行草案）》，规范了农村合作医疗的
运行。到１９８０年，农村合作医疗的覆盖面约占全国
农村９Ｏ 的生产大队。随着建国后农村集体经济的
逐步建立，合作医疗成为农村医疗卫生事业的制度安
排，形成集预防、医疗与保健于一体的农村医疗保障
网络，被世界银行誉为成功的“卫生革命”。１９８２年，
全国取消“人民公社”，实行以家庭联产承包责任制为
主要内容的经济体制改革，以合作社为基础的合作医
疗出现下滑。到１９８５年，全国实行合作医疗的行政
村由过去的９Ｏ％猛降至５％，１９８９年统计表明，继续
坚持合作医疗的行政村仅占全国的４．８％。可见，２Ｏ
世纪８Ｏ年代以来，随着家庭联产承包责任制的实施，
合作医疗出现下滑，制度处于名存实亡的边缘。
９Ｏ年代初，我国政府分别于１９９３年、１９９７年进 行两次农村合作医疗重建的努力，过程热闹但结果不
甚理想。
２００２年１Ｏ月１９日，中共中央、国务院在《关于进
一步加强农村卫生工作的决定》中明确提出逐步在全
国建立新型农村合作医疗制度，要求各地先行试点，
总结经验，逐步推广，到２０１０年基本覆盖农村居民。
２００３年１月１６日，国务院办公厅转发由卫生部、财政
部、农业部制定的《关于建立新型农村合作医疗制度
的意见》（国办发［２００３３３号），对建立新型农村合作
医疗制度的政策作了进一步的细化。从２００３年９月
１日开始，全国３１个省、自治区、直辖市选择部分县
开展了农民自愿参加，由中央财政、地方财政和农民
共同筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗试
点，取得了初步的进展。但据２００３年第三次国家卫
生服务调查结果显示，全国农民参加合作医疗的比重
仍然较低，只有９．５ ９／６，而７９ 的农村人口没有任何
医疗保障完全靠自费看病。
２００５年８月ｉ０日，国务院总理温家宝主持召开
国务院常务会议决定扩大新型农村合作医疗制度试
点范围，２００６年将试点县（市、区）由目前占全国的
２１ 扩大到４Ｏ ９／５左右；中央财政加大投人力度，对参
加合作医疗的农民补助标准在原每人每年１Ｏ元的基
础上再增加１Ｏ元，地方财政相应增加补助；目标是到
２００８年在全国农村基本建立新型农村合作医疗制
＊收稿日期：２００７一Ｏ６一ｌ８ 作者简介：韩春兰（１９７３～），女，山西阳高人，淮北煤炭师范学 院政法系讲师，管理学硕士，研究方向：马克思主义理论。
４３ 维普资讯 http://www.cqvip.com 度。卫生部统计资料显示，截至到２００６年３月底，全
国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到
１３６９个，占全国总县（市、区）数的４７．８３ ；覆盖农业
人口４７３５４．０２万人，占全国农业人口的５３．４４ ；参
加合作医疗的人口３７４３５．８５万人，占全国农业人口
的４２．２５ ，参合率为７９．Ｏ６ 。
二、我国农村新型合作医疗制度存在的主要问题
农村新型合作医疗制度设计旨在推动农村卫生
事业及农村经济和社会发展，但其现状不容乐观。近
几年的实践运行暴露出的各种问题，将影响制度的可
持续发展。主要问题有：
（－－）政府官员、基层组织及农民自身存在制度认
识上的误区
首先，部分政府官员在“唯政绩论”的误导下对合
作医疗采取消极态度而不加以正确引导；个别地方政
府甚至采取“假配套”的方式套取中央和上级补助的
医疗资金；一些地方还不同程度地存在挤占挪用合作
医疗资金的情况，使得广大农民对制度产生怀疑，影
响其恢复与发展。其次，一些基层组织与管理者认为
农村合作医疗资金筹措困难，易引起群众的不满，因
而对合作医疗缺乏积极性和主动性。再者，经历农村
合作医疗的几次大起大落，许多农民担心新型农村合
作医疗制度又会重蹈覆辙，不了了之，因而对农村新
型合作医疗制度存在一定的信任危机。加上之前种
种不合理现象的发生，农民变得怀疑、谨慎，产生了理
性农民在合作医疗中的“不理性行为”。
（二）农民收入水平低，医疗基金的筹集困难
收入水平是影响农民参合率的重要因素，在试点
选取上基本遵循当地财政状况较好，农民具有基本支
付能力这一原则，以确保资金的筹集。有学者使用收
人水平与参合率的Ｓｐｅａｒｍａｎ秩相关计算，得出相关
系数为０．４２４（Ｐ＝０．０５１），收人水平与参合水平在统
计上呈正相关。表明收入水平直接影响了农民的参
保积极性。２Ｏ世纪８Ｏ年代后期，农村经济体制改革
对收入的影响减弱，农民收入增长速度一度出现逐年
递减，而医疗费用上升远超过收入增幅。１９９１—２００１
年，农村卫生费用年均增长ｌ２．８ ，而农民的收入增
长速度为７．７ 。目前许多农民看不起病，有４Ｏ ９，６
至６Ｏ 的农民因为看不起病而因病致贫、因病返贫，
在中西部地区，该比例高达６Ｏ 至８Ｏ％。因此，收入
水平现状制约着农村合作医疗资金的筹集，没有足够
的资金为依托，农村合作医疗只能是空中楼阁。
（三）部分地区试点方案不够科学、合理
４４ 试点方案的科学性与合理性直接影响到受益面
与受益水平。据卫生部资料显示，截至２００４年６月，
已有４１９４万人次的医药费用得到报销，报销金额
１３．９４亿元，占筹资总额的４６．１４ ，其中，住院医药
费用平均有２７．２５ 得到报销。相对于沉重的医疗
费用，２７．２５ 的补偿水平偏低。有的费用报销限制
较多，起付线、封顶线、报销比例不够适当，参合率因
起付线高、报销比例低而下降。方案调整中，有些地
方不够严谨，未认真调查分析、选择适合时机调整报
销比例。有的地方对病人流向缺乏必要限制，导致县
以上医院费用补偿比例过大、资金过多，加大了合作
医疗基金压力，出现透支趋势。
（四）政府对农村医疗卫生资源投入不足，城乡配
置不均
由于长期以来形成的二元制度格局，城乡卫生资
源分配不均。首先，在资源拥有量上，我国城市卫生资
源约占全国总量的８Ｏ ，其中２／３又集中在大医院。
医疗卫生服务过度，而农村卫生资源严重不足，出现了
城乡人口间的健康差距。其次，城乡医务人员在数量
和质量上均存在差异。据调查，农村乡镇卫生院卫生
技术人员中具有本科及以上学历的只占１－４ ，中专学
历占５３ ，高中及以下水平占３６．４ ９，５。乡镇卫生医疗
机构人才的缺乏阻碍着农村医疗卫生事业的发展。第
三，医疗卫生费用上的悬殊。据《中国卫生统计年鉴》
显示，１９９５年全国卫生总费用为２１５５．１亿元，城市人
均卫生总费用为４０１．３元，农村人均卫生总费用１１２．９
元；２００４年全国卫生总费用为７５９０．３亿元，城市人均
卫生总费用为１２６１．９元，农村人均卫生总费用３０１．６
元；城市／农村比率由３．６上升到４．２。
（五）定点医疗机构行为不规范，监管乏力
新型农村合作医疗的定点医疗机构主要是县级
医院、乡镇卫生院和相关预防保健机构，他们为广大
患者提供医疗产品和服务，服务水平和质量直接影响
到制度实施效果。由于长期存在人员素质不高、医疗
设备不足及管理混乱等问题，我国农村医疗机构服务
水平不高、服务能力不足。大多数医疗卫生机构一方
面缺乏财政支持，另一方面又被迫将高药价成本转嫁
给患者，直接刺激药价的抬升。药品收入成为广大医
疗机构的重要收入来源，乡镇卫生院药品收入占医院
收入的８６ ，县级医院达到６Ｏ％至７Ｏ％，影响合作医
疗制度的持续发展。
三、完善我国农村新型合作医疗制度的对策选择
（一）加强宣传引导，转变理念 维普资讯 http://www.cqvip.com 农村合作医疗是我国医疗保障的重要组成部分，
实践证明政府在发展农村医疗事业上具有不可推卸
的主导责任。这就要求各级政府不仅在财政投入上
采取更为积极的态度和措施，更重要的是营造一个有
利于合作医疗发展的社会环境。通过宣传使制度深
入人心，让农民切实感受到新型合作医疗的好处。另
一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权，提高
农民对合作医疗的信任程度；增强农民的互助、风险
与健康意识。只有各级政府高度重视，广大农民相信
制度，才能提高其参加合作医疗的积极性，更好地促
进新型合作医疗的发展。
（二）提高农民收入，多渠道筹集资金
在资金来源上，合作医疗资金主要来自国家、集
体和个人三方面的投入。根据新型农村合作医疗的
财政补偿办法，国家财政的补偿是建立在地方财政和
个人筹资到位基础上的。而地方政府的补助亦强调
要农民筹资到位后才拨付。如果个人筹资不到位，则
新型农村合作医疗基金根本无法建立起来。因此，在
强调政府财政投入的同时，要不遗余力地发展农村经
济，提高农民的收入水平。否则，广大农民心有余而
力不足，制度终将因资金问题而瘫痪。此外，可考虑
征税来弥补合作医疗基金，这在一定程度上能克服
“自愿参与”原则带来的弊端，有利于逆向选择问题的
避免和社会互助机制的形成。值得注意的是，在税种
设计、税基及税率的选择上需仔细斟酌，以免产生敌
对情绪而适得其反。
（三）因地制宜，逐步调整和完善试点方案
对试点方案进行评估，开展必要的补充调查，科
学测算，按照大额医疗费补助为主、兼顾受益面综合
考虑，适时合理对试点补偿方案进行调整。在补助标
准确定上，本着“以收定支、略有结余”原则，确定合理
起付线、封顶线与补助比例并及时调整。在费用报销
上，实行收支两条线，简化报销过程，为农民提供便捷
的服务。在具体操作中，可尝试由医疗机构直接补
偿，手续简便且出院时即可得到补助；同时，医疗机构
审核效率较高，补偿责任明确，能及时处理出现的问
题。需要强调的是，必须加强补偿审核，一旦发现违
规行为，可不予拨付资金以确保资金的合理使用。
（四）加大政府投入力度，合理配置城乡医疗资源
新型农村合作医疗制度存在的问题及对策
嚣 －ｌ＿＿＿ｌｌｌｒ ｏ ：： ： ：； ｉ ＿ 经济生活
【摘要】本文在当前新型农村合作医疗制度取得一定成绩
的基础上，根据现阶段较突出的一些问题，给出其提升对策与
建议，这有助于提高其服务质量，使其更好更大范围地惠及农
村居民，促进新农村建设。 【关键词】新型农村合作医疗存在问题对策效率
新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度是由政府组织、
引导、支持，建立在农村居民自主、自愿参加基础上，由农村居
民个人、社会团体、政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗
互助共济制度。２００２年１ｏ月，《中共中央、国务院关于进一步加
强农村卫生工作的决定》明确指出：“各级政府要积极组织引导
农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。从试点
到推广十年来，各地新农合在探索中不断前行，参合率不断提
高。虽然仍有一部分农民没有参加任何形式的医疗保险，但新 农合对于缓解大部分农民群众“看病难看病贵”的１司题起到了
关键性作用。从初步探索到逐渐健全的十年历程中，新农合的
运行机制虽然在功能的有效发挥程度上逐渐提高，但在质量和
水平上仍然不尽人意。在各地新农合参合率较高的情况下，如 何提高新农合的服务质量及惠民效果成为新农合建设的重点。
一、新型农村合作医疗制度现状及存在问题
目前，新农合的现状可简单概括为“广覆盖，低水平”。广覆
盖是新农合的一个基本目标，目前新农合已基本实现了广覆盖
这一目标。本文认为当前新农合在实现广覆盖的基础上应努力
解决较低水平的问题，而低水平又是多方面的，具体表现在以
下三个方面。
１、筹资效率的低水平 筹资机制和报销机制的科学设定与运用，既是保障新农合
有效运行的核心问题，又是农村居民最为关注的且与其自身利
益最密切的问题。新农合在个人缴费的基础上通过各级政府的
补贴来筹集资金。在筹资顺序上，各地政府多采取“你交我就
补，你不交我就不补”的自愿原则。各级基层组织在每年年底统
计下一年度的参合人数并收取个人应缴纳的参合费，然后将参
我国当前社会医疗保障制度存在的问题及对策
我国当前社会医疗保障制度存在的问题及对策
前⾔：本⽂分析了我国当前社会医疗保险制度建设中存在的四⼤问题:覆盖率低、缺乏统⼀性、超实际的⾼保障和个⼈账户的
浪费。针对我国的实际,提出增加卫⽣投⼊、改⾰投资⽅向,认真界定基本医疗,打破城乡差别、设⽴卫⽣服务基本包,发展多种形
式的健康保险市场等四个相互关联的对策。
当前我国农村社会保障制度的问题与解决办法
内容摘要：当前，我国农村社会保障制度存在保障⽔平低、覆盖⾯⼩，最低⽣活保障制度建设缓慢，养⽼保障的社会互济性
低、保障能⼒弱，农村合作医疗可持续发展⾯临困境等问题。在社会主义新农村建设中，应重点加强最低⽣活保障制度、医疗
保险制度和养⽼保险制度的建设，提⾼农民的⽣活保障⽔平。
关键词：农村社会保障制度,农村最低⽣活保障制度,农村养⽼保险制度,农村新型合作医疗
农村合作医疗的可持续发展⾯临困境。新型农村合作医疗的推⾏，使农民看病可以报销，增强了农民抵御⼤病风险的能⼒，深
受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展⾯临严峻的挑战。主要表现
在：合作医疗的筹资标准低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地⽅财政补10
元，个⼈交10元，每⼈年筹资30元。由于筹资⽔平过低，基⾦有限，受益⾯⼤，补助额度⼩。2005年在安徽省安庆市所辖市
县中，桐城市医疗补助⽐例只占医疗总费⽤的23%，望江县为27.7%，岳西县住院补偿强度为25%。⽬前的合作医疗能够为病
⼈提供部分资⾦帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题；合作医疗资⾦的相对稳定性与群众不断增加的医疗
服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，2005年度住院总⼈次和总费⽤皆⽐上年度有所增长。
促进农村新型合作医疗的可持续发展。逐步加⼤对新型农村合作医疗的财政投⼊⼒度，尤其是中央财政的转移⽀付⼒度。对中
央政府⽽⾔，中央财政的转移⽀付应当根据不同地区的经济发展⽔平加以区分：对经济相对发达的东部地区，中央财政的转移
保定市实施新型农村合作医疗存在的问题与对策
ＺＨＩＣＨＵＹＵＣＡＩＧｏＵ 改革前沿 ＧＡＩＧＥＱＩＡＮＹＡＮ 保定市实施新型农村合作医疗存在的 ／问题与对策 一姜扬政满友 着眼于解决农民“看病难、看病 贵”的新型农村合作医疗制度．可以 说是新型农村的“希望工程”。这种 新农合制度一经推出就立即在农村 大地上产行了强烈反响．绝大多数 农民积极响应，踊跃参加。从已经推 行新农合制度的我市来看．已有不 少的患病参保农民尝到了这枚“果 实”的甜头。但值得我们思考的问题 是，目前这种新型农村合作医疗制度 仍在试运行阶段，运行过程中遇到 了一些亟待解决和完善的问题。现 结合我市新型农村合作医疗情况． 简要谈一些看法。 一、宣传力度不够．部分农民对 参保认识不足。参与意愿不强 统计显示，２００７年我市参加新 型农村合作医疗的农民人数达６６２ 万人，占全市农业人口总数的 ７４．８％。第一年实施就达到近７５％的 参保率，若放在全国范围之内，应该 说参保率不低。但我们更应该看到． 我市仍然有２２３万多农民没有参保。 导致这种现象的原因主要有五个方 面：一是农民觉悟和文化水平参差 不齐，健康投资观念、共济观念以及 风险观念淡薄。二是农民存在对新 型农村合作医疗管理者不信任和对 政策稳定性的怀疑。三是农民对短 期内政府能够改善农村医疗卫生设 施、提供让人满意的医疗卫生服务 持怀疑态度。四是农民担心新农合 提供的保障程度低．补偿过程中手 续繁琐。五是农民缺乏对政府足够 的信任，认为缴纳参保资金又是乱 收费的一种形式。因此，这就要求政 府的相关部门加强与乡镇政府、村 级组织的联系，充分利用多种媒体， 采取丰富多彩的方式加强宣传加入 新农合的重大意义．尤其是要注意 运用已参保农民的典型事例，使新 农合制度深入人心，不断为农民群 众所理解和接受．形成自觉参加新 农合的行动。同时通过宣传教育。转 变农民单纯的参保短时间内便受益 的盲利观念，使新农合参加者消除 思想疑虑，不断强化风险承担意识。 另外，在做好宣传发动之外，还要辅 以必要的行政动员，积极引导群众。 转变思想观念，增加健康投入，但决 不能以行政命令强制推行或搞简单 化的“一刀切”。 二、新农合规章制度不完善，医 疗管理机构有待加强 新农合既是一项解决民生问题 的德政工程和惠民工程．也是一个 新生事物，２００７年我市有１８个县 （市）作为开始实施的试点，更是刚 刚起步。虽然由市卫生部门牵头成 立了新型农村合作医疗管理中心， 但从制度建设和医疗管理机构的人 员配备、内部服务机制等方面看。都 还不成熟、不完善．远不能满足实际 工作的需要，这必将直接影响农民 对参保的信心。因此，保定市相关部 门应该加强调研．借鉴外地已成形 的先进经验，立足实际，出台和完善 适合本地的新农合配套规章制度． 做到用制度约束人、用制度指导工 作。同时要加强对新农合工作人员 的专业培训和日常学习，让他们尽 快提高自身素质和专业技能．全身 心融入角色，为民众提高效、快捷、 优质的服务，提高农民的满意度。 三、农村医疗人员素质、水平有 限。设备落后 目前，保定市农村普遍存在医
新型农村合作医疗制度运行中的问题与对策
营魈
ｇｕａｎｌＪ
新型农村合作医疗制度运行中的问题与对策
夏丛旺 （天津市蓟县防病站５０１ ９００）
新型农村合作医疗（简称新农合）是由政府组织、引导、支
持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统
筹为主的农民医疗互助共济制度，其目的是解决农村居民就
医困难和农民看不起病，因病致贫、因病返贫等问题。自
２００３年实施新农合试点工作以来，这项工作已在全国很多地
区初见成效，农民的就诊意识有所提高，卫生服务利用率有
所增加，农民的健康状况有所好转，因病致贫、因病返贫的
问题得到了一定程度的缓解…。但是，在这项制度实施的过
程中也遇到一些问题。现就笔者收集到较有代表性的问题和
解决的对策作如下综述。
１ 存在的问题
１．１筹资水平低，来源不稳定新农合明确了基金的来源由
个人、集体和政府多方筹集，但总体上筹资水平不高。①政
府方面，经济发达地区各级政府可基本按规定标准投入资金，
即年人均不低于２０元，但一些经济欠发达地区难以达到这个
标准；②个人方面，一些地方为降低制度执行难度，制定了
较低的个人筹资标准，与我国农村人口的人均医药费用水平
（年人均１００元以上）相比有很大的差距｝２】。
由于缺乏完善的筹资机制和有效的工作激励机制，有些
地方政府的工作积极陛差，农民参保积极性低，导致资金来
源不稳定，影响到新农合的持续稳步发展。
１．２受益面小，保障水平低新农合是以大病统筹为主的医
疗互助共济制度。基金的使用范围主要用于报销参合农民的
住院费和门诊医疗中的大病治疗费。坚持大病统筹就不可避
免地会抬高起付线，降低受益面。对广大参合农民来说，患
大病的概率很小，轻病、小病得不到补偿，仍然是自费医 。
面对较高的医疗费用水平与总体筹资水平偏低的矛盾，农民
看病只能实现较低的补偿率。低水平的补偿不足以缓解农民
医药费用的负担。因此，对农村居民参合的吸引力降低。
１．３基层医疗服务水平普遍较低，服务不规范一些定点医
当前农村合作医疗面临的问题和对策
1 当前农村合作医疗面临的问题和对策
当前农村合作医疗面临的问题和对策
农村合作医疗是我国农村地区保障基本医疗的一项医疗保险制度，随着农村经济的发展和医疗技术的不断进步，农村合作医疗在保障农民健康方面扮演着至关重要的角色。但是在实际运行中也存在一些问题，本文将从三个方面进行分析。
一、资金来源不足
资金来源是农村合作医疗长期稳定运行的关键。但是在实际运行中，由于农民缴费意识不高和不稳定，导致医疗保障基金缺乏长期稳定的来源和保障。一些地方政府和医院为了解决自身的经济困难，将农村合作医疗基金挪作他用，导致农民医疗保障无法得到保障。
应对策略：加强宣传教育，提高农民缴费意识，通过宣传、政策倡导等方式，增强农民对医疗保障基金的认识和信任感。加强监管和惩罚力度，遏制各方面挪用医疗保障基金的现象。
二、医疗服务供给不足
当前，医疗资源向城市集中，导致乡村地区医疗资源相对匮乏。同时，医疗服务质量难以保证，药品价格高昂，医疗设备和技术水平也有一定差距。这些因素使得农民在享受医疗保障时难以得到实际的保障。
应对策略：加大农村医疗资源的投入，提高农村医疗设备和药品供应量，加强医疗人才培养，提高医疗服务质量。同时，鼓励互 2 联网技术应用，推广远程医疗、移动医疗等新型医疗服务模式，实现医疗服务与需求间的对接。
三、制度建设不完善
农村合作医疗作为一项大型医疗保障制度，需要完善的制度支撑。但是在现实中，仍存在一些制度建设不足甚至缺失的情况，如保险制度设计不够严谨、管理制度不完善、医疗费用报销程序不清等问题，使得农民使用时效率不高，出现费用报销难、报销周期长等问题。
应对策略：加强制度建设，建立完善的保障体系和管理制度，拓展医疗保险种类和范围，提高保险服务效率和质量。同时，简化申报、报销等流程，提高医疗保障的使用便利性和保障水平。
结论：
农村合作医疗是农民保健的重要保障，需要在政府、医疗机构和农民等多方面的努力下共同推进。只有真正解决农村合作医疗所面临的问题和挑战，才能为农民的健康保驾护航。
新型农村合作医疗面临的问题和对策——以浙江省桐乡市为例
公共管理 新型农村合作医疗面临的问题和对策 新型农村合作医疗面临的问题和对策 ——以浙江省桐乡市为例 徐晋骆建艳 （浙江工业大学 浙江杭州 ３１００２４） 【摘要】针对新型农村合作医疗存在的筹资管理缺失；报销难，报销水平低；定点医院收费高，农民利益受损等问题，应不断完善新型 农村合作医疗制度。明确政府定位，加强组织管理；提高报销水平，消除隐性负担；扩大筹资渠道，建立长效机制。为广大农民的医疗提供更 多保障。 【关键词】 农村合作医疗制度；问题；对策 中国是一个农业大国，农村医疗保障是整个社会保障制度的重要 组成部分。２００２年中央在全国农村卫生工作会议上做出《中共中央、国 务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求在农村地区逐步建立 起由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资， 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，即新型农村合作医疗制度。 决定发布以后，各地根据中央政策开展了相应的试点工作，取得了积极 的成效，也遇到了各种各样的困难与问题。 本文以在桐乡市进行的抽样调查数据为基础，通过实地调研，对新 型农村合作医疗中的筹资、补偿、管理等问题进行了认真细致的分析， 提出相关建议和对策。 一、桐乡市新型农村合作医疗状况 国家审计署组织的农村卫生医疗资金专项审计调查数据显示，总 体来说，桐乡市的初级卫生保健顺应经济社会发展趋势，走城乡一体化 服务之路，通过优化配置和科学布点，在全市构建起了覆盖城乡的社区 卫生医疗服务和公共卫生服务网络，较好的解决了农民 看病难 的问 题，为在农村建立和谐社会做出了有益的尝试。具体表现在以下几个 方面。 １、城乡医疗资源实现共享 随着当地城乡一体化进程的推进，桐乡市把农村公共卫生建设纳 入国民经济和社会发展规划，对乡镇卫生资源进行了优化配置，重点突 出乡镇中心卫生院的建设，并在确保每个镇、乡和街道拥有一个中心卫 生院的基础上，改善其医疗设施条件；对村卫生室按３０００至５０００人的 人口覆盖范围和两公里左右的服务半径进行统一布点，建设了一批面 积超过１００平方米的村卫生室。 ２、加大财政投入。提高政府补贴水平 ２００２年，合作医疗制度初建之时，各级财政的补助只有每人每年６ 元，目前提高到每人每年１１０元，增长了近２０倍。与此同时，人均筹资 额也由２６元提高到了１７６元。今后几年，桐乡市、镇（街道）两级财政 的补助标准将按照每年不低于２０％的比例递增，为城乡合作医疗的进 步发展提供财力保障。 ３、合作医疗覆盖农村 自２００２年桐乡市整合乡村卫生资源，根据社区卫生服务的需要， 建立了村级社区卫生服务站。至２００４年底，桐乡市９个镇、１个乡、３个 街道和１７９个村共建成１４６个医疗机构，其中县级医疗机构７所，乡镇 卫生院２１个，村卫生室（社区卫生服务站）１１８所，使人人能够享受到 社区卫生保健服务。 小病在社区、大病进医院 的就医格局初步形成。 截止２００７年１１月２８日，全市共有４７６９７３人参加２００８年度合作医疗， 其中农村人口有４５８２４８人参加，参合率达到９２．２１％。 二、桐乡市新型农村合作医疗存在的问题 １、筹资管理存在缺失，政策需要进一步完善 目前中央和省级的财政补助资金只占每年新农合筹集的很有限的 一部分，剩余的是由下级政府拨调资金以及个人出资。下级政府政治 意愿强烈与否成为新农合筹资渠道是否畅通的一个重要因素，某些地 方也存在套取上级财政补助的行为，政府补助资金的拨付一定程度上 受到人为因素的影响。这些问题的存在导致了桐乡市新农合的抗风险 能力较差。 ２、报销难，报销水平低，缺乏对农民的吸引力 近几年，通过加大财政投入、提高筹资水平，桐乡市合作医疗的住 院补偿率得到大幅提高。但是，无论是门诊费用还是住院费用，城乡居 民自负的比例偏高，整体报销比例偏低，由此导致许多群众对合作医疗 持不信任态度。 桐乡市２００８年门诊费用报销比例为市内定点社区卫生服务站、社 区卫生服务中心报销比例的２５％；其他定点医疗机构报销比例为５％。 据调查，有４３％的人员认为报销水平一般，尚有上升的空间。 ３、部分群众和干部对合作医疗的看法存在偏差 有些干部对新农合的宣传无法落到实处，花了大力气宣传。却未能 达到预期目的。受调查人群对新农合表示基本了解的为５７％，不了解 的占４３％。 也有部分镇村干部认为，给基层政府下农民参保率指标的做法不 符合自愿原则，部分群众对干部上门收费不理解，误以为干部有好处， 从而形成新的干群矛盾。 ４、定点医院收费高，农民利益受损 许多农户反映，同样一个感冒或其它小病，在乡村医生那里只花二 十多元，而到定点医院却要花费几百元。一些比较常见的Ｊ．Ｊ、病。医生却 要病人作各种检查，小病大看现象时有发生。农民说，大医院的床位费 太贵，睡不起，为了能报销，有病往定点医院跑，路费、餐宿费、误工费再 加上虚高自费等，花了许多冤枉钱，就算得到了一定补偿，仔细算算反 而不划算。 三、完善新型农村合作医疗制度的对策 １、明确政府定住。加强组织管理 地方政府应该承担起建设新型农村合作医疗制度的责任： （１）在宣传上，力求切实有效，尤其是对于文化程度不高但是对医 疗有较多需求的人群及潜在服务对象要注意宣传方式。如在广播，电 视等宣传的同时，可采用简短明了的方式集中讲解，告知重点放在报销 方式和比例，参与新农合的必要性等实际问题。 （２）在人员管理方面，应增加卫生专业人员的培训Ｉ经费。提高医疗 水平。乡村医生是农村医疗服务的主要提供者，要加强对乡村医生的 继续教育培训，不断提高他们的业务水平，更好地为广大农民群众诊治 疾患。为此，政府应该投入一定的资金，对选派培训１人员给予相应补 助。 （３）在社区医院基础设施配置上，建议给农村社区医院完善硬件设 施，配备基本的验血设备、测血脂血糖仪器等。 ２、提高报销水平，消除隐性负担 社会上得大病的毕竟是少数，而得常见病，尤其是老年人得慢性病 的人是多数，只报销大病住院医疗费用而对门诊医疗费用报销水平较 低会使受益面狭窄，使得一些农民认为参合与不参合没有大的区别。 因此，确定报销比例的基本原则应该是量入为出，保障大病为主，在财 政状况允许的基础上适当提高比例。 调查显示，农民对报销比例的期望为４０％以上。桐乡市农民年均 （下转第８Ｏ页） 一８８一
辽宁省新型农村合作医疗保障制度存在的问题及对策分析
第１１卷第４期 ２０１３年１１月 辽宁医学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ｍｅｄｉｃａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖｏ１．１１ Ｎｏ．４ Ｎｏｖ．，２０１３
辽宁省新型农柯舍Ｔ隹匠疗保障
制度存在的问题及对策分析
郭丽，王姗姗
（大连海洋大学，辽宁大连１１６０２３）
【摘要１新型农村合作医疗保障制度作为农村社会保障体系中一个不可或缺的重要组成部分，它的建立与发展极大地 提高了农民的健康水平和加快了农村社会经济的发展步伐，有效缩小了城乡差别。通过分析辽宁省新型农村合作医疗保障 制度的实施现状，找出辽宁省新型农村合作医疗保障制度实施中存在的问题，结合新型农村合作医疗保障制度的政策，提出 辽宁省广泛深入推行新型农村合作保障制度的实施对策。 【关键词】辽宁省；新型农村合作医疗保障制度；现状；对策建议 【中图分类号】Ｒ３２５ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４—０４１６（２０１３）０４—００１８—０３
新型农村合作医疗保障制度（简称“新农
合”）是由我国政府根据我国国情，覆盖广大农村 人口，可以从根本上解决广大农民群众在看病难等
诸多问题的惠国惠民政策。从社会学的角度分析看
来，新型农村合作医疗保障制度既不同于社会保
险，也不同于商业保险，它是具有一定的公益性和 福利性的，它所面向的服务对象都是基于弱势地位
的广大农村农民群体，这种特性也就导致了这一制
度必须要遵循公平公正原则、透明度高原则、低成
本高收益原则。新农合的资金来源是由农民自愿缴
纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金， 秉持着以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的
原则进行有效地管理，务必要专款专用、专户储 存，不得随意挤占挪用，其主要目的是“取之于
民，用之于民”。
一、辽宁省新农合实施现状
２００４年，辽宁省开始投入到了开展新型农村
合作医疗大军的试点工作的行列中，第一批在台安
新型农村合作医疗的现状与对策
Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｛Ｉ；Ｉ占缸金 ２ ０ ０ ９．８（丘）
新型农村合作医疗的现状与对策
吴文会
摘要新型农村合作医疗试点从２００３年在全国部分县（市）开展以来，较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥 护和支持，但该项制度推行过程中还有一些问题亟待解决。本文结合新型农村合作医疗试点的实践情况，提出了对该问题 相关见解分析。 关键词农村合作医疗现状对策 中图分类号：Ｄ４２２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—０５９２（２００９）０８—２６７－０２
新型农村合作医疗试点从２００３年在全国部分县（市）开展以 来，较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持。
２００８年３月５日，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，目
前新型农村合作医疗试点的范围已经扩大到１４５１个县（市、区）， 占全国总数的５０．７％，有４．１亿农民参加；中央财政支出４２．７亿
元，地方财政也相应增加支出，较大幅度提高参加合作医疗农民 的补助标准。今年要使８０％的农民能够参加新型农村合作医疗，
假如能够做到ｌＯＯ％￣０更为期待。但就目前部分省市的实际运行
情况来看，该项制度在推行过程中还有一些问题亟待解决。
一、新型农村合作医疗存在的主要问题
１．参加合作医疗率不理想。据了解，农民不愿意参加合作医 疗与政策宣传不到位有关。有关部门虽然发放了宣传资料、出动
了宣传车，但一般只对农民宣讲“花钱买平安”、“看病可以报销”
等内容，而对合作医疗的服务宗旨、重大意义、耳标任务、补偿方 法、具体操作讲解不多。有的乡镇干部甚至认为发动农民参加合
作医疗是卫生部门的工作，不是他们的责任，存在敷衍了事的现 象。由于没有广泛发动群众、教育群众、组织群众，使农民对农村
合作医疗互助共济、同防风险的意义和参加合作医疗的必要性、
优越性缺乏深刻的认识。 ２．有些农民反映覆盖面小、报销的比例少、报销的起点高，几
浅谈新型农村合作医疗保险存在的问题及对策
浅谈新型农村合作医疗保险存在的问题及对策 经ｆ齐论：ｔ－ｇ－ 浅谈新型农村合作医疗保险存在的问题及对策 吴建华 （西昌学院四川西昌６１５０１３） 【摘要】文章论述了￣ｇ．￣￣Ａ＆，ｂ－ｌ－ｆ４￥医疗保险制度的必要性，分析了实施现状及存在的问题，提出了解决当前农村合作医疗保险 问题的对策。要加大宣传力度，提高农民的参保意识；合理解决异地就医问题；简化报销程序，提高新农合工作人员的服务水平。 【关键词】新型农村合作医疗；存在问题；对策 ２００２年１０月，《中共中央、国务院关于进一步３Ｏｇ￣，农村卫生工 作的决定》明确提出要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作 医疗制度”。 《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村 合作医疗制度意见的通知（２００３）》中指出：新农合从２００３年起各 省开始进行试点，取得经验后逐步推行。到２０１０年，新型农村合作 医疗制度基本覆盖农村居民。使广大农民享受到新型农村医疗保 险是我国经济建设的重要环节之一，提高农村医疗保障水平，是当 今乃至以后的一个重要课题。 一、实施新型农村合作医疗保险制度的必要。眭 新型农村合作医疗在农村社会事业中的作用举足轻重。２０世 纪７０年代末以来，市场经济的发展使大部分医疗机构成为逐利的 市场经济主体。医疗机构对于利益的追逐导致了不缺医不少药的 情况下农民看病难、看病贵的现象。我国是农业大国，解决不好九 亿农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也 谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践表明，在农 村建立新型合作医疗制度势在必行。 新型农村合作医疗制度的实行有助于解决农民的贫困，疾病是 导致家庭贫困的一个重要原因。新型农村合作医疗的建立，有利于 为农民提供一定的医疗保障，减轻农民的经济负担，从而有助于解 决农民贫困问题。现阶段我国呈现城乡二元化的格局，城市和农村 的医疗状况差距巨大。新型农村合作医疗在一定程度上可以改变 农村的医疗卫生保障状况，缩小城市和农村医疗卫生的差距，有利 于完善农村防疫体系。 二、新型农村合作医疗保险制度实施现状及存在的问题 １、新型农村合作医疗保险制度实施现状 自开始实行新型农村合作医疗保险制度，新型农村合作医疗的 各项工作逐年完善并得到厂大农民朋友的欢迎与支持。从筹资标 准来看不管是国家还是个人都加大了新型农村医疗保险的投入，能 够更好地解决“因病致贫，因病返贫”的问题。 多数地方实行的是基金的方式和标准，基金主要分为：风险基 金、门诊统筹基金、住院统筹基金和大病医疗保险基金。新农合基 金只能用于参合人员医疗费用补偿。为避免过度检查以及使用昂 贵的进口材料，有的地方采取凡单项检查费、材料费超过１０００元 以上的，先自付３０％，然后按比例报销。药品使用范围按地方根据 实际情况制定相关文件参照执行，如按照四川省卫生厅、四川省财 政厅关于印发《四川省新型农村合作医疗用药目录》（川卫办发 【２０１２］７２５号）中规定相应级别的定点医疗机构用药范围，确定省 内医疗机构用药的相关事项。参加新农村合作医疗原则上在户籍 所在地定点医疗机构就近就诊，如病情需要转院需转出医疗机构出 具转院证明。补偿范围只限于县内乡（镇）、村两级定点医疗机构 及个体诊所，其他医疗机构产生的门诊费不纳入补偿范围。 ２、新型农村医疗保险制度实施存在的问题 （１）政策宣传不到位，农民对新型农村合作医疗保险制度的政 策不了解。目前，很多农民知道有新型农村合作制度但却对政策的 具体内容、用药目录大多数不了解。农民大多数是通过亲戚、朋友、 医院工作人员告知的万式了解，农民获知渠道狭窄。从了解渠道看， 政府并没有起到良好的宣传作用，而是把宣传工作下放于医院，基 层人民政府责任缺失。 （２）医疗保险异地转移，本地报销与异地报销缺乏衔接性。很 多农民外出务工，这就存在参加新型农村医疗保险参保人员因为异 地工作、异地安置、转外就医。现在的医保卡是由各统筹地区分开 发放的，医保卡的结算只能在参保地区进行。农民在异地看病日寸， 仍需先自付医疗费，回到参保地报销，报销比例低，同时还涉及报销 范围的问题。各统筹地区药品目录、报销的上限等都存在不一致造 成无法报销。异地报销手续繁杂，参保人员需要在异地就医并报销 费用，须先到指定的医院开具转诊证明才有可能得到报销。本地报 销与异地报销中，各地的计算机网络互不兼容，资源不能共享，相互 独立，二者之间缺乏衔接性。 （３）农民没有得到真正的实惠导致了农民的参保意识不强烈。 调查中有不少人表示，第二年不会参加新农合。主要有：外出务工 型，一方面由于外出务工农民绝大部分为青壮年，患病风险较低，另 一方面是由于外出人员一旦患病，回家看病花费较高，并且药费报 销手续过于麻烦，难以从中受益，异地治疗会出现很大的麻烦，这都 极大地降低了外出农民的参合积极性；年轻腱康型，在调查中，认为 自己年轻身体健康，觉得没有必要花冤枉钱，自我危机意识不强；富 裕农民型，虽然在农村，但是收入很高，这一群人面对新型农村合作 医疗保险表现出不积极态度，认为参加新型合作医疗补助的钱解决 不了大问题，而选择其它保险。 （４）报销过程麻烦，工作人员服务态度差。调查中不少人表示， 虽然政策规定具有相应手续就能直接报销，但是参合人员在真正的 报销过程中并没有那么简单。报销时，需要各种材料，不得不在几 个部门之间来回跑。资金到账周期长，一般要２个月以后。有的新 农合办公室工作人员服务质量和态度较差，影响农民对工作人员的 认可度，虽然这对农民参加新农合没有直接影响，因为农民不会因 为工作人员态度差而不参加新农合。但是工作人员的服务质量和 态度决定了医院的名声，决定新农合工作顺利的开展，决定着群众 对它的印象，因此工作人员应当注重服务质量和态度，以赢得人民 群众的好口碑。 （５）用药信息不公开，农民监督缺乏渠道。有很多农民朋友对 基本用药目录不了解，认为医院对《新型农村合作医疗基本用药目 录》没有公开，对医生的用药也不清楚，难以核对药品的实际价格。 事实上，药品价格虚高、开贵药的现象仍然存在，而农民并不知情。 对于农民就算存在问题与不满也是投诉无门，信访麻烦而且效用不 大，在农民的观念里“民告官，等于以卵击石”一切问题也就不了 了之，农民的监督作用很小。 三、解决当前农村合作医疗保险问题的对策 １、加大宣传力度，提高农民的参保意识 政府应从整体上针对所属范围农民进行宣传，而医院主要针对 病人及家属。从宣传方式上，要选择多元化的宣传方式，不仅要通 过单一的文字宣传，还要结合口头宣传、图像宣传。比如说，政府搞 专题活动，组建宣传小组。深入基层了解情况，入户宣传，和农民拉 家常，向农民群众说明新型农村合作医疗的好处。医院多利用现有 的多媒体设施播放宣传资料等等；从宣传时间选择上，由于大多数 农民在外务工，只有到假期及农忙时节回家。要利用假期及农忙时 节安排专门人员进行集中宣传；从宣传内容上看，及时传达最新的 政策信息，对农民关心的问题：报销比例、报销程序、报销范围、用药 －－－——４６－－——
新型农村合作医疗制度实施中的问题及对策——以邳州市炮车镇为例
新型农村合作医疗制度实施中的问题及对策
——以邳州市炮车镇为例
陈苡慈
（河海大学公共管理学院 江苏南京 ２１ ｌ １００）
摘 要：炮车镇新型农村合作医疗制度在实施中的确取得了明显的成效，但在宣传、报销、预防保健及
农民参与、医疗卫生服务上仍存在诸多问题。针对这些问题，分析其产生的原因，采取加大宣传力度、完善
报销制度、落实预防保健工作、拓宽农民参与渠道以及加快医改步伐等措施来完善新型农村合作医疗制度。
关键词：新型农村合作医疗 报销 预防保健
年ｌ０月，党中央、国务院要求在我国农村地区逐步建
立起由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、
集体和政府多方筹集资金，以大病统筹为主的农民医疗互助共
济制度ｎ】。新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）试点工作
自２００３年下半年在部分县（市）推行以来，取得了积极的成
效。为贯彻落实国家的惠民政策，邳州市炮车镇自２００４年开始
实施新农合，经过６年多的不断充实和完善，取得了显著效果。
但是，通过实地调查发现，炮车镇的新农合制度依然存在着一
些缺陷和不足，需要进一步的完善。
一 邳州市炮车镇新型农村合作医疗实施现状
（一）炮车镇新农合实施的简要概况
邳４＇１忻 炮车镇自２００４年启动新型农村合作医疗，农民
以家庭为单位筹资，每人每年１０元，０８、０９两年为每人每年
２０元，其余资金由政府和集体多方筹集。该镇参合率高达
９８％以上，其中对优抚对象、五保户、孤寡老人等给予免费
参合。设有ｌ９个社区卫生服务站，实行住院加门诊统筹的模
式。计划免疫、妇幼保健以及慢性病的管理也很到位，并设
有预防保健部，统一开展预防保健工作。
（二）炮车镇新农合实施所取得的成效
炮车镇新农合连续实施了几年，取得了一定的成效。首
先，农民对新型农村合作医疗制度认知程度高，农民求医问
药的负担得到了减轻，特别是那些患有大病、重病的或家境
贫苦的农民，新农合给他们省了不少钱，他们也就可以安心