美国的南海政策战略与目标

国研院时间： 2015-05-11 作者: 时永明责编: 龚婷摘要:美国提出“南海冻结论”再次表明了积极介入南中国海问题的态度.美国虽然是南海的域外国家,但南海问题的产生和发展与美国的霸权战略有着密切关系.二战后美国控制大陆边缘地带的霸权战略将南中国海纳入美国的势力范围,这是美国介入南海问题的战略根源.奥巴马维护美国所谓“领导地位”的战略,使南海问题又成了美国战略利用的工具.美国不仅要维护其在南海的利益,还要借南海问题达到其主导地区秩序走向的目的.这使南海成为中美战略博弈的场所.因此,中国在进行维权活动时要注意把握战略利益的均衡性。

关键词:南海问题;美国战略;地缘政治;中美关系2014年8月，美国在东盟地区论坛提出“南海冻结论”，再次表明了积极介入南中国海问题的态度。

美国虽然是南海的域外国家，但南海问题的产生和发展与美国的霸权战略有着密切关系。

南海地区被中国和东南亚国家环抱，战略地位极为重要。

它不仅是东亚各国之间相互联系和出入太平洋和印度洋的重要通道，也是历史上域外列强侵入东亚地区的通道。

二战后，中国依据国际法收回了对南海诸岛的主权。

但冷战时由于美国将东亚当做遏制战略的前沿地带，再次打乱了南海秩序，周边一些国家也开始利用乱局争夺南海诸岛。

冷战后，随着美国将遏制战略的矛头逐渐转向中国，美国对南中国海问题的介入也不断加深。

美国一方面追求将自身利益最大化，另一方面利用南海问题推进自己的地缘战略部署。

从国家基本战略的角度看，美国的目标在于通过保持其对南海的军事控制能力以及这种控制的政治合法性来维护其在西太平洋的霸权。

这与中国的领土主权利益产生根本冲突。

中美之间只有打破传统的霸权治世格局，形成稳定的战略合作架构，才能改变这种局面。

届时，中国与相关国家通过合作方式解决问题的设想才具备实现的条件。

所以中国在谋求与相关声索国和平解决南海争议的同时，也应当努力化解与美国的战略性矛盾。

一、美国的地缘战略与南海问题二战后美国成为全球性霸权国家。

其基本战略的制定主要是基于对全球地缘政治的认识。

尽管由于社会主义阵营的出现，美国实行了看似以意识形态为准则的冷战遏制战略，但其战略运作的基本方式主要是基于传统地缘政治理论。

正是美国的地缘政治战略催生了南海问题，奠定了中美在南海冲突的基础。

（一）边缘地带理论与全球霸权西方学界的地缘政治理论产生于十九世纪末。

当时在工业国家对农业国家开疆扩土式的殖民主义征服基本完成之后，工业国家之间为了控制更广泛的殖民地开始了相互争夺。

在这种背景下，地缘政治理论应运而生，它从全球的角度考虑国家生存的战略，因而在现实中逐步演变为全球争霸的理论。

此时麦金德、拉策尔和马汉等人提出的关于陆权与海权的理论，产生了较为深远的影响。

德国正是因为受其影响较深，成了两次世界大战的策源地[1] 。

但是在二次世界大战期间，针对麦金德“大陆心脏地带”理论，美国耶鲁大学教授尼古拉斯•斯派克曼提出了“边缘地带论”。

他认为在欧亚大陆心脏地带和边缘海之间的边缘地带的水陆两面性质是解决安全问题的基础。

他提出的三段论是：“谁能控制边缘地带，即能统治欧亚大陆；谁能统治欧亚大陆，即能控制世界的命运。

[2]”斯派克曼的理论不仅助推美国在二战时走出“孤立主义”，而且对美国战后外交战略产生了深远影响。

二战后，社会主义和资本主义两个国家阵营之间的意识形态斗争掩盖了地缘政治因素。

但是，1946年美国驻苏联大使乔治﹒凯南推动美国实行“遏制”战略的电报，被学界普遍认为与斯派克曼和麦金德等人的地缘政治理论有着密切关系[3]。

从地缘政治学的角度看，美国“遏制”战略的目标是要阻止大陆中心国家苏联的扩张，战略手段则是要控制大陆的边缘地带。

由此，美苏之间看似意识形态的斗争，最终演变成海洋国家与大陆中心国家在陆海边缘地带的霸权争夺战。

尽管美国的政策制定者不会用学者标示的地缘政治学来阐述自己的政策，但战后美国在东亚西太平洋地区的基本战略就是确保对这个大陆边缘地带的控制。

（二）美国将中国南海置于其势力范围美国控制亚太地区大陆边缘的战略是以双边军事同盟和前沿军事部署为支柱[4] ，而所谓前沿地带就是日本—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚这条近海岛屿链[5] 。

1951年9月8日，在没有中国参与的情况下，美国等国与日本签署了《旧金山和约》。

美国通过和约直接掌握了对琉球群岛的控制权。

此后, 美国与菲律宾、澳大利亚、新西兰、日本以及韩国等国签订了安全防务条约。

1954年，美国与部分亚洲国家以及蒋介石方面分别签署了《东南亚集体防务条约》和美蒋“共同防御协定”。

通过这一系列的军事同盟建设，美国实现了对整个西太平洋地区海域的控制。

在所有这些条约中，直接涉及南海的有两个。

一是《旧金山和约》，二是《东南亚集体防务条约》。

《旧金山和约》“第二章领土，第2条”规定了日本放弃的领土，其中包括南沙和西沙群岛。

参照此条中对所有被日本占领的其他国家领土的文字处理方式，考虑到条约是在中国国民党政府1947年正式收回南海诸岛之后，条约的表述应该是意味着《旧金山和约》承认中国对南海诸岛的主权。

但是，1954年的《东南亚集体防务条约》的第八章却表述说：“如本条约所用，‘条约区域’是东南亚的一般地区, 也包括亚洲缔约国的全部领土, 以及西南太平洋的一般地区, 不包括北纬21度30分以北的太平洋地区。

[6]”这意味着条约覆盖了北纬21度30分以南的太平洋地区，而南中国海的绝大部分区域，包括海南岛在内都在此线之南[7] 。

所以该条约事实上严重侵犯了中国主权，同时它也表明了美国将南中国海置于自己的势力范围内。

美国的做法，不仅奠定了中美在南海利益冲突的基本格局，而且为菲越在南海强占我岛礁创造了条件，成为今日南海领土争议的重要根源。

1956年菲律宾宣告“发现和占领”了北子礁、太平岛、中业岛等9个早已划入中国版图的岛屿[8] ，开始在南海实行领土扩张，正是在该条约阉割了中国对南海主权的情况下发生的。

而南越政府也是在美国支持下，得以扩充海军，侵占中国南海岛礁。

（三）介入南海问题以维护对边缘地带的控制冷战结束后，美国的基本地缘战略并没有因苏联阵营的解体而改变。

尽管受菲律宾民族主义和自身财政困难的影响，美国于1991年被迫撤出了在菲律宾的军事基地，但美国依然坚持实行前沿部署战略，美菲依然保持军事同盟关系。

并且1992年美国确定了一个长期维护美国霸权的战略，提出“必须维持现有机制以遏制潜在竞争对手追求一个更大的区域或全球角色”[9] 。

这种战略使中国这个大陆大国成了美国这个海洋霸权国家的天然对手。

俄罗斯的衰落和中国的迅速发展更促使美国将战略目标转向中国。

一些西方学者认为，“中国将取代苏联，成为美国的对手，因此主张尽早对中国进行战略遏制”[10] 。

而此时，中国与菲越在南海岛礁上的主权争议，成了美国实施遏制中国战略的一个切入点。

在这种背景下，冷战意识和霸权控制战略主导了美国的南海政策。

1995年2月初，中菲在南海美济礁发生争执，菲律宾指责中国占据美济礁[11] 。

随后不久，美国众议院就于3月10日通过《114号决议》。

《决议》用“侵略”一词来描绘中国在南海的行动，声称中国是在菲律宾主张的“领土”上建立军事基地。

《决议》还说美国应对任何“非民主国家”在南海的权利主张表示关注；呼吁美国总统要“评估南海声索国中民主国家的防卫需要”[12] 。

美国众议院的决议显然是用意识形态和地缘政治利益决定了自己的立场，而且显露出美国意图军事介入的想法。

这鼓励了菲律宾方面的非理性行动。

当年3月底菲律宾出动海军, 把中国在五方礁、半月礁、仙娥礁、信义礁和仁爱礁等南沙岛礁上设立的测量标志炸毁。

派出海军巡逻艇, 在军机的支援下, 袭击了停靠在半月礁附近的4 艘中国渔船, 拘留了船上62 名渔民, 指控他们，“非法进入菲律宾专属经济区捕鱼”[13] 。

而后美国国务院于5月10日以所谓维护地区稳定的姿态发表了“美国对南沙群岛和南中国海的政策”声明。

“声明”主要表示：1、反对使用或威胁使用武力；2、美国在地区稳定和航行自由两大问题上有持久的利益；3、美国对南沙岛屿主权归属不持立场；4、希望依据国际法解决问题[14] 。

美国此次国会决议和政府声明是美国第一次正式介入南海问题。

两份文件事实上是一个整体，比较完整地揭示了美国在南海问题上的真实想法。

一方面，美国视南海为自己的势力范围，支持其盟友的主张；另一方面，又以所谓维护地区稳定的说辞来限制中国的维权行动。

这一行为模式一直持续至今。

美国介入的力度也随着中国维权活动的增加而增强。

美国介入的实际效果则是使南海局势日益复杂，而美国似乎掌握了更多的发言权。

二、“航行自由”与美国的霸权秩序“航行自由”是国际法上各国均享有的一项基本权利，也是现代国际秩序的一项重要基础。

然而，对一个海洋霸权国家来说，这项“基本权利”具有特别意义。

美国以维护“航行自由”之名，追求霸权利益之实，导致中美在南海发生直接的利益冲突。

（一）美国维护“航行自由”的计划美国要保证对大陆边缘地带的控制，一个重要的前提是其海军可以“自由地”进入大陆边缘地带。

所以，美国全球战略的一个重要支柱就是所谓“航行自由”和“飞越自由”。

维护这项权利是维护美国霸权秩序的基础。

但上个世纪七十年代，随着对联合国海洋法公约讨论的升温，美国意识到需要采取有计划的行动来应对可能对这项权利带来的挑战。

因此，1979年3月美国开始施行一项“航行自由计划”[15] 。

此计划旨在维护公海航行和飞越的自由。

1982年12月13日，就在《联合国海洋法公约》开始供各国签字后三天，美国总统里根即决定，“美国将通过活跃的行动来反对过度的海权主张，以保卫美国在海上航行、飞越和相关的安全利益。

”这些行动所指向的目标范围首先就是“那些不被美国承认的对历史海湾和历史海域的主张”[16] 。

迄今为止，美国国防部依然在执行着这项计划，并每年提交报告，指出哪些国家阻碍了美国“航行自由”和“飞越自由”的权利。

美国在西太平洋地区，包括在我黄海、东海和南海所采取的许多军事动作，都属于这项行动计划的一部分。

美国这项计划的要害在于，第一，他所指的“航行和飞越自由”超越了国际法意义上的航行自由，主要指的是军舰、军机的行动自由。

美国“航行自由计划”的核心是海军要通过“军舰及海军辅助舰”在国际海峡、公海，其中包括在他国200海里专属经济区的自由行动来确认其“航行自由”的权利[17]。

重要的是，美国将对沿岸国家的军事侦察等军事活动也纳入其中。

第二，美国将专属经济区视同于普通公海。

美国对“航行自由”的认定是基于一个未签署《联合国海洋法公约》的超级大国的立场。

1983年里根政府准备接受《公约》，但在“航行和飞越自由”等问题上，并不是完全采纳《公约》的规定，而是采取所谓传统海洋法与《公约》之间“利益平衡”的行动。