2019年我国养老机构发展历程与现状研究报告

养老机构是社会化养老服务的重要组成部分之一，其出现和发展有着特殊的历史意义。本章全面回顾了我国养老机构由救济性向福利性转变，由福利性向社会化、市场化转变，进而走向转制、改革的历程。同时，详细梳理了我国养老机构近年来在政策制定、规模分布、服务类型、运营状况、监督管理等方面的整体发展现状，以深入了解我国公办养老机构的发展环境以及转制背景。

第一节　我国养老机构发展历程

一　古代养老机构的发展早在南北朝时期，我国已经有了以救助孤寡老人、儿童和病者的“孤独园”与“六疾馆”，这种慈善、救济性的组织，是我国养老机构的雏形，并在随后漫长的历史发展中，逐渐上升为国家性的制度举措。唐朝建立之后，武则天将梁武帝设立的“孤独园”更名为“悲田养病坊”，让其主要承担悲悯贫穷孤独和施舍救难的职能，国家对贫困孤独人民的救助、保障在唐朝有了明显的发展。随后，经过唐朝的推动，养老机构在宋代有了更快的发展。北宋初年即开设“福田院”，随后发展为“居养院”，南宋时期发展为“养济院”，这些不同名字的机构均以慈善性养老为主要任务，具体事务完全由政府负责管理。经元朝至明代初期，朝廷即诏令各地方府县设置“养济院”，救济、收养各地贫民，为他们提供一定程度的生活保障。清朝时期，这种慈善、救济性的机构开始逐渐增多，沿袭明朝做法，清朝在京城及各地分别设立“养济院”，赡养鳏寡孤独及残疾无依靠的人，所需银两与口粮由政府负责拨付，地方乡绅可以自由捐献银两、衣物与口粮。这种由民间捐赠的做法在康熙年间进一步发展，各地开始出现普济堂。普济堂的费用主要来源于官田及富人捐助田的地租。可见在清朝时期，这种官府和民间力量合办的养老机构已经开始出现。

二　民国期间养老机构的发展民国时期是我国古代社会向近现代社会变迁的关键时期。这一时期“西学东渐”思潮发展迅速，在西方文化与制度的影响下，我国的社会福

利与社会保障事业开始向现代社会福利制度迈进，各地均设置了养老院、救济院等福利机构，为老人、儿童、残疾人提供救济、救助服务，并且在服务内容上更加规范、丰富。如江苏省社会救济院下设养老所，不仅为老年人提供伙食、洗浴、生活照料、行为纠察服务，还为其增加“室内操作”（如手工编织等）、“室外操作”（如栽种花卉等）等服务内容①。１９４３

年，为了贯彻和落实国民政府所颁布的《社会救济法》，社会部（当时全国社会行政管理的最高机关）在重庆设立直属“重庆市实验救济院”，下设安老所、助产所、育幼所、残疾教养所等分部。其中，安老所作为主要承担为老服务的部门一直保持１００人左右的老年人吸纳规模，占救济院总规模的四分之一②。

这个时期，延续近千年的“养济院”等养老机构，开始以“养老院”、“养老所”、“安老所”等名称出现，并且随着社会的发展与西方文明的影

响，不断采纳先进的救济理念与做法，在服务对象、服务内容、管理机制等方面都开始更加规范。

三　１９４９～１９９９年的养老机构发展新中国成立后，我国的社会福利制度进一步完善，对鳏寡孤独者的救济、救助力度进一步加大，党和政府采取了一系列措施推动养老机构的发展，具体来讲，主要表现出以下几个方面的特点。一是救济性向福利性转变，养老为主的主线开始得到确立。新中国成立初期，为了解决当时社会上流离失所人员的收容安置问题，国家建立了生产教养院，集中收住这些困难群体，并为他们提供必要的生活救济、教育和劳动改造。随后，随着我国社会福利制度的建立与完善，国家开始明确将社会福利工作与社会救济工作相分离，又专设了一批残老福利院，后改名为养老院或社会福利院，集中收住无儿无女等困难老年人①。１９７９年

１１月，全国城市救济福利工作会议重申福利机构的工作方针是以养老服务

为主要内容，同时给老年人提供必要的适度劳动、文化娱乐活动、思想教育，来保证老年人的身体和心理健康，使之安度晚年。这一原则在之后被进一步解释为“以养为主”、“供养与康复并重”，福利机构由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复结合型转变②。同时期，农村敬老院开始

逐渐发展起来。１９５６年黑龙江省拜泉县兴华乡首先办起了敬老院，随后，各地纷纷效仿。１９５８年年底，中国共产党八届六次全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》中明确指出要将敬老院办好，为无依无靠的老年人提供必要的生活场所。随后，各地开始实行“以乡镇为骨干多层次办院，实现各乡镇都有敬老院，促使五保老人就近入院”的措施，直接推动了农村敬老院的快速发展。二是社会力量扩大参与，社会福利社会化开始萌芽。改革开放后，随着国家实力的显著增强，党和政府开始积极探索一切有利于社会主义现代化建设的新观点、新方法，“社会福利社会化”这一当时发达国家已经发展成熟的社会福利观念被引入国内，并在全国开展了广泛的探索和实践。在城市地区，１９８４年全国城市社会福利事业单位整顿经验交流会由民政部主持召开，会议明确提出社会福利社会办的思想，提出社会福利事业要面向社会，多种层次、多种形式、多种渠道举办，由国家包办向国家、集体、个人一起办转变。１９８８年３月，为推进社会福利社会化进程，在总结以往经验的基础上，民政部选定１３个城市进行试点，涌现出了一批新的典型。此后，各地开始积极探索社会福利社会化的形式，不同类型的养老机构开始逐渐增多。面向农村地区，１９８８年民政部发文《关于支持和表彰个人办敬老院的决定》（民〔１９８８〕农字２２号），公开表彰１９位创办敬老院的个人。以此为契机，社会各界积极涌入农村敬老院的建设当中，仅１９９４年一年就投入资金４􀆰８亿元，新建和改扩建敬老院３９００所。三是老人收养限制逐步放开，服务对象日益多元。如前所述，新中国成立后至改革开放前夕，我国福利机构收住的老年人大多以城镇“三无老人”和农村五保对象为主。改革开放后，在“社会福利社会化”思潮的引领下，原有的收养限制被逐步打破，许多社会老人在缴纳一定费用后也可以进入城乡的福利机构、敬老院养老，入住率大大提升。福利机构逐步放开了收容老人的条件限制，允许孤老职工自费养老。２０世纪８０年代中后期这一进程大大加快，普通有需要的社会老人只要经济条件允许也可以自费入住养老机构，养老机构的服务对象开始日益多元。四是制度规范化程度不断加深，多种专项政策纷纷出台。１９９６年，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，党和国家对老龄事业与产业的发展更加重视。特别是在社会福利社会化探索和实践过程中，出台了一系列政策，大大加快了我国养老机构的发展。民政部等相关部门相继出台了《社会福利机构管理暂行办法》、《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》等政策文件，从软硬件方面规范了福利机构的管

理，服务项目也不再局限于单一的生活保障，养老、医疗、康复护理、精神慰藉等内容逐渐融为一体。此外，民政部还发布了《农村敬老院管理暂行办法》，对敬老院的性质、资金渠道、管理主体、院务管理、财务管理、人员选用、生产经营、政策扶持等方面做出了明确规定，大大推动了农村敬老院的规范化发展。

四　２０００年以来的养老机构发展２０００年是我国养老机构发展进程中具有历史性转折意义的一年。２０００年２月１３日，民政部联合１１部委发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔２０００〕１９号）。此后，各部委有关养老机构发展政策的创制力度明显加强，养老机构的建设主体中社会力量的比例不断增多，养老机构的服务类型日益多元，养老机构开始迅速发展起来。一是政策出台的频度和密度不断增强。仔细梳理２０００年后中央有关养老机构发展的政策，可以明显看到党和国家对养老机构发展的重视力度不断增强，指导性文件也越来越具体。以民政部为例，十几年间相继出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔２０００〕１９号）、《关于

支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔２００５〕１７０号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔２０１３〕３５号）等一系列重要文件，特别是《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔２０１３〕３５号）出台之后，各部门政策创制的力度进一步加大，养老机构

的发展环境日渐优化。二是民间资本投入加大，社会力量积极投入养老机构建设。十八大提出要“积极发挥市场在资源配置中的决定性作用”，政府开始积极鼓励和引导民间资本进入养老服务领域，支持社会力量通过采取公建民营、民办公助等多种模式兴办各类养老服务设施。在此背景下，包括央企、险资、外资等在内的国内外金融机构进入养老服务领域的步伐大大加快，积极性也空前高涨。２０１３年出台的《养老机构设立许可办法》更明确提出，外国组织可以独资或者合资设立养老机构，国内外资本进入养老服务市场的环境日益优化，社会力量开始成为养老机构建设的重要力量。三是公办养老机构改制正式启动，市场化运行加速。针对公办养老机构存在的职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题，国家开始大力推进公办养老机构的改制步伐，明确公办养老机构应主要定位为困难失能老年人提供“托底”服务，并不再配编制和资金，今后将逐渐转制为民营或企业。为了推进公办养老机构的转制进程，民政部专门下发了文件，要求开展公办养老机构改革转制试点工作，部分省市开始纷纷开展具体的试点工作。随着各地纷纷推进公办养老机构的改革转制工作，养老机构市场化的速度也在不断加快。四是养老机构的类型更加多元，服务水平不断提高。２０００年之后，我国的养老机构发展更加迅速，类型也更加多元，如生活照料型、康复护理型、临终关怀型、综合服务型等。同时，养老机构的服务水平相对于以前也有了很大的提高。养老机构可以根据老年人的实际需要提供相对应的养老服务，专业性的服务水平有效提升。国家对养老机构的监管力度进一步加大，很大程度上提高和保证了养老机构的服务水平与服务质量。至此，随着社会的不断发展以及国家在社会福利制度方面的不断完善，我国养老机构由慈善、救济性开始逐渐向福利性转变，由福利性向社会化、市场化转变，并进而走向公办养老机构转制、改革的过程。在此期间，养老机构的供给主体更加多元，服务对象范围不断扩大，服务内容更趋精细化与专业化，同时养老机构的运行管理机制也开始逐渐向市场化方向迈进。