论淡马锡模式的“异质性”及其中国化改造

1 论淡马锡模式的“异质性”及其中国化改造 资料来源: 周施恩. 淡马锡可否中国化[J]. 中国经济报告,2016,(2). 摘 要：文章从介绍新加坡经济的发展历程与淡马锡定位的战略转移入手，通过对比我国与新加坡在若干根本领域的“异质性”，提出了抽取其公司治理精髓并根据我国国情予以本土化改造的观点，进而呈现了部分关于政策取向和架构设计的政策建议。相比以前主要针对公司治理结构的聚焦研究，本文拓展了研究视角，结合了本国国情，所提建议也紧扣我国国企改革的时代主题。在分析了本文的不足之后，文章又对未来研究进行了展望。 关键词：淡马锡模式；异质性；政策取向；架构设计 中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：

On Tamasek Model’s Heterogeneity and It’s China Transformation Abstract: The thesis starts with introducing the economic development course of Singapore and strategic shift of Tamasek’s positioning. By comparing the heterogeneity between China and Singapore in several key fields, the thesis puts forward the idea of extracting the essence of its corporate governance and transforming it based on our national conditions, thus presenting some policy suggestions about policy orientation and architecture design. Being different from past studies focused on corporate governance structure, the thesis takes a broader study perspective and takes national conditions into consideration, resulting in more relevant suggestions for state-owned-enterprises’ reform. After analyzing the deficiencies of the thesis, it looks into future studies in this regard. Keywords: Tamasek Model; Heterogeneity; Policy Orientation; Architecture Design

一、问题的提出 长期以来，新加坡对国有企业的治理成就一直为世人瞩目。截至2015年3月底，淡马锡旗下资产2600亿新元，是最初本金的730多倍，其成立41年来的“股东复合年化总回报率”高达17%（Temasek Review，2015），骄人业绩远超同期私营企业，并得到国际权威机构准普尔和穆迪投资“AAAA”的最高信用评级[1]。淡马锡经验充分证明，所有权性质并非决定企业效率高低的根本因素。如果国有企业不享受特权、公平参与竞争，在为国家创造更2

多财富的同时还能让全体股东即全国人民普遍感受到它所带来的好处，那么我们就有充分的理由发展好国有企业[2]。 以往的相关研究，普遍将淡马锡模式的成功归结为良好的治理结构[3]，研究视角基本局限于对其治理结构的剖析及其对我国的启示上[4]。这些聚焦研究固然有利于以“解剖麻雀”的方式找到可资借鉴的经验，但由于忽略了具体的环境特征及其长期以来的变化趋势，导致所得出的结论及所提建议往往存在“机械论”或“简单还原论”之嫌，这在很大程度上使人无法确定这些结论和建议对中国国企改革的适用性。 本文将淡马锡放在其母国的发展历程中，通过对比我国与新加坡在发展阶段、发展思路及发展方式等若干根本领域的“异质性”，试图提出适合我国国情的创新性的借鉴思路与办法。这一方面可以弥补先前研究视角过于狭窄的不足，同时也可以为政策选择及后续研究提供一个可供批判的学术参考。 二、新加坡经济的发展历程与淡马锡定位的战略转移 （一）新加坡经济的发展历程 1.“风雨独立路”。新加坡是位于东南亚的一个小岛国，1824年被英国占为殖民地，1942年又沦为日本殖民地，直到1959年才取得自治。由于资源匮乏、经济落后且无力自保，自治后的新加坡于1963年主动要求并入马来西亚联邦。然而由于担心华人会主宰马来西亚的政治和经济，受“马来人至上”的种族主义影响，马来西亚联邦国会不久又以全票通过的表决结果将新加坡一脚“踢”了出来。这一天是1965年8月9日，也是新加坡的独立日。面对这一不愿接受而又必须接受的痛苦现实，李光耀“非常愤怒”。他说：“对新加坡来说，1965年8月9日不是什么值得庆祝的日子”；“每当我回顾签署协议，使新加坡脱离马来西亚的那个时刻，我们总会感到痛苦”[5]。 当时的新加坡面临这样的窘境：一是，国土面积狭小、资源匮乏，经济萧条、贫穷落后，甚至连基本的生活用水、蔬菜等均依赖进口；二是，新加坡是一个移民国家，这些出于各种原因辗转至此的移民只把新加坡当作居住地，对其缺乏归属感；三是，新加坡文化多元且尚未经历良性磨合，不同种族、不同宗教之间矛盾尖锐复杂，社会动荡不安；最后，新加坡没有防卫能力，随时都有可能受到邻国的欺压甚至是侵略。李光耀一针见血地指出：“问题是如何谋生？如何生存？这不是发展经济的一个理论问题。这是200万人民生死存亡的问题，我们必须面对1965年的世界现实”[6]。只有千方百计求生存，确保人民生活幸福，才能从根本上提高各族移民对新加坡的向心力，才能使新加坡有尊严地屹立于世界各国之林。于是，3

“世事多变，适者生存”（李光耀语，1966）在某种程度上就成为了现代新加坡的立国基因。 2.“经济腾飞路”。正式独立后，创造就业机会、吸引外国投资、优化产业结构等，就成为了摆在新政府面前的重大课题。经权衡，新加坡选择了以工业化为中心的经济发展战略[7]。此时，马来西亚、文莱、印度尼西亚等周边国家相继开采出大量石油却无炼油能力，于

是新加坡迅速筹建了5座合计日炼油能力达100万桶的大型炼油厂，从而使新加坡很快跃升为世界第三大炼油国。此外，新加坡还敏锐地抓住了西方国家产业结构调整和技术转移的有利时机，积极承接其资本与技术的跨国输出，从而使本国经济迅速起飞并一举跨入新兴工业化国家之列[8]。一系列振兴计划的成功实施，使新加坡制造业在GDP中的比重在短短几年内就上升至22.3%，经济增长率也从1965年的3%提高到60年代末的13%[9]。 有了相应积累后，新加坡于上世纪70年代开始重点发展资本密集、技术密集型的相关产业，如飞机零部件、自动化器材、光学仪器以及电子计算机等产品的制造与出口。1985年，新加坡出现了严重的经济衰退，经济增长率从1984年的8.2%陡降为当年的1.8%。为了适应经济发展需要，同时也是为了解决国企普遍存在的效率低下问题，新加坡启动了以“私有化”为中心的国企改革：大力发展资本市场，以活跃本国经济；国有资本从私营经济相对成熟的领域退出，以让利于民。到上世纪90年代初，新加坡完成了对24家国企的私有化改造，其中的17家被完全脱售。同时，政府还对一些战略性国企实施绝对控股（政府至少持股30%，个人持股不得超过5%，国外投资者持股总额不得超过15%），因此改造后的国有资本不但没有退出主战场，反而还更具竞争优势和市场活力[10]。在此期间，得益于全球电子信息业的蓬勃发展，新加坡相关产业迅速成长并逐渐成为主导国内经济的关键部门。然而，由于该产业的零部件进口和产品出口均高度依赖美、日等发达国家，同时也由于这一生产方式逐渐被泰国、印尼、菲律宾等后起国家所模仿，1997年亚洲金融危机爆发后，新加坡的电子产品出口额在短短3年内就由原来的世界排名第4迅速滑落至第9[11]。 尽管随后所采取的一系列措施遏止了经济下滑趋势，但新加坡本国市场与资源有限性的弊端也在危机中暴露无遗。因此新加坡政府近年来一直强调：持续改善国内软硬件环境，以吸引更多有实力的跨国公司在本国落地；继续加强对全球经济增长强劲地区的投资，以期分享全球不均衡发展中的那些成长更快的“经济蛋糕”。正如一些评论所言，“新加坡经济的成功无疑是多种原因促成的，如环境、国家特点和政策措施等。但最主要的原因，无疑是新加坡政府实施的外向型经济发展战略和把本国经济融入全球经济的智慧”[12]。 （二）淡马锡定位的战略转移 1.国联企业的旗舰。在独立初期的工业化进程中，像钢铁、造船、石油化工等资金与技4

术密集的产业以及道桥、港口等基础设施的投资建设基本都由政府包揽，所以这些企业又被称为“国联企业”（government-link companies）。伴随着经济的高速发展，这些国联企业数量越来越多、门类越来越全，如何对其实施有效监管就成了一个非常棘手的难题。1974年，新加坡政府授权财政部筹划组建了淡马锡私人控股有限公司（Temasek Holdings Private Limited）。根据规划，新加坡开发银行等36家国联企业中价值约3.45亿新元的国有股权划归淡马锡。政府当时赋予它的使命是：“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献”[13]。 2.财富增值的投行。到了2001年，新加坡外汇储备749亿美元，连续多年位居世界第6；人均GDP高达21500美元（中国当年为890美元），首次跻身世界前十。但由于受互联网“泡沫”破裂的影响，新加坡经济增长率从2000年的9.4%陡降为2001年的 -2.4%[14]。于是，2002年发布的《淡马锡宪章》（以下简称“宪章”）赋予了淡马锡公司新的使命：“通过培育成功而有活力的国际业务，淡马锡将帮助扩大和深化新加坡的经济基础。”（TEMASEK CHARTER，2002）。与成立之初的使命、宗旨相比，此版本加强了国际扩张的战略意图，跳出新加坡看新加坡、通过融入全球经济来助力新加坡的发展思路日渐清晰。 2009年修订的《宪章》将淡马锡明确定义为：“坚持商业原则的投资公司”、“以价值为本的积极投资者”和“积极的股东”；其使命是，通过“增持、减持或维持其在公司的投资、其他资产或领先的创新产品及业务”，“为利益相关者创造可持续的长期回报”并实现“股东利益最大化”。此外，新《宪章》还极力将淡马锡描述为“一家负责任的企业公民”，承诺将其部分收入用于“支持和帮助更广泛的社会群体的成长与发展”（TEMASEK CHARTER，2009）。比较而言，此版本放弃了“培育本国公司”、“拓展和深化本国经济基础”的说法，以努力消除外界对淡马锡在国际商业运作中抱有某种“政治目的”的怀疑。 相对来说，2015年修订的《宪章》最醒目的变化有三处：一是，明确提出“建立由具备丰富商业经验的高水准、多元化人才所组成的董事会”；二是，明确提出“淡马锡的投资、脱售及其他商业决策同样由自身董事会和管理层执行。新加坡总统或我们的股东新加坡政府均不参与淡马锡的商业决策”。“我们的投资组合公司由它们各自的董事会和管理层指导和管理，淡马锡并不参与其业务决策与运营”；三是：“根据新加坡宪法，淡马锡有责任保护我们过去的储备金”（TEMASEK CHARTER，2015）。 第一处变化，通过广纳国际商业精英（如第11和12届中国政协委员、香港信和置业公司主席黄志祥；瑞士ABB公司主席、IBM公司董事Peter R VOSER；瑞典北欧斯安银行主席Marcus WALLENBERG；美国前常务副国务卿、高盛集团国际顾问委员会主席Robert B