公共性_公共政策分析的一般范式

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公民在公共政策制定中的参与范式分析

公民在公共政策制定中的参与范式分析
林莉
（南京师范大学公共管理学院，苏南京２０９）江１０７
［摘要］公民在公共政策制定ｑ的参与范式根据具体的政策制定过程不同而不同，传统自上而下的政策－在制定模型中公民的参与范式是被动参与，自下而上的政策制定模式中公民的参与范式是有限参与；现代行政学后
政策制定，在这两种模式中，政府和公民在政策制定过程中政府或国家精英是以自己的价值判断为准则来确定政策问
公并的关系和权利不是完全对等的，府处于实际上的主动或题的，民甚至不知道政策议程是如何确定的，只能被动政主导地位，民参与是被动或有限的。而后现代公共行政地接受确立下来的政策议程。公学认为在这两种政策制定模式中的政策过程是封闭机构之从政策方案的规划、纳过程看，府多采纳的也是专采政间的一系列权力交易，违真正的民主和公正，此提出要家和相关利益集团代表精英的观点和意见，缺乏对公民有因而把“ 量场理论化 ” 在这个 “ 量场 ” 人们自由发挥自己心声足够的倾听和采纳。政府和集团精英确定政策目标并能，能中

中外公共政策研究范式之比较

中外公共政策研究范式之比较伊茹罕①摘要：公共政策问题的复杂性，使得其研究范式问题必须予以重视。

公共政策的理论研究范式经历了传统公共政策的理论范式、行为主义的理论范式、后行为主义的理论范式与新管理主义的理论范式等的变迁。

本文通过对中国公共政策研究特色的分析，对比西方公共政策的研究，说明西方公共政策理论的经验对于我们本土化研究的意义。

关键词：公共政策研究范式特点趋势公共政策研究作为一种社会政治现象，无论在国内还是国外，都具有十分悠久的历史。

长期以来，政策制定和政策执行对各个时期的政府管理和社会发展，都产生了和正在产生着极为重要的影响。

新中国成立后，我国的政策研究体系初步建立，同时出版了许多研究成果，它们为以后的公共政策研究积累了较为丰富的实践经验，奠定了进一步发展的理论基础。

改革开放以来，国家经济政策的巨大成功带动了社会各个方面的全面进步，这使政策问题比其它任何时候都显得格外突出和重要，构成了中国公共政策研究发展的重要动力，政策分析及其基础理论研究从此进入了全面快速发展的新时期。

然而，这一时期的政策研究也面临着一些新的问题和挑战。

例如，如何进一步完善公共政策研究体制，如何进一步提高公共政策的科学化、高效化和民主化水平，等等。

因此，对中国公共政策研究现状进行深入分析，并与西方公共政策研究相比较，在此基础上对其经验加以总结、对其未来发展模式进行探索具有相当重要的意义。

一、西方公共政策研究范式发展演变（一）传统的公共政策理论范式（19世纪末至20世纪40年代）公共政策学是在两次大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代诞生的。

这门学科得以形成的历史条件，除了自然科学与社会科学的发展之外，与当时资本主义社会的政治、经济文化的发展，尤其是以凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大紧密相关。

1929-1933年世界经济危机的爆发，欧美资本主义国家的政府在亚当·斯密的自由主义经济理论的作用下，在国家与社会、政府与市场的关系上扮演着“守夜人”角色，较少干预经济①内蒙古大学共管理学院，2012级行政管理学硕士，学号：31210044.和社会生活。

公共政策分析-期末考试知识点及答案

第一章、公共政策分析的基本理论与框架1。

公共政策从一般意义上来讲，公共政策是指政府、非政府公共组织和民众,为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。

公共政策更突出“公共”二字。

这即意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点,重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要.公共政策的基本特征有:1)阶级性。

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物，政府的政策要体现阶级的意志。

2)整体性。

公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。

孤立的解决某一问题，往往是不成功，因此需要整体地分析、解决问题.3)超前性。

尽管公共政策是针对现实问题提出的,但政策是对未来发展的一种安排与指南,必须具有预见性。

4)层次性.政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体,会具有不同的规格。

5)多样性。

公共政策的多样性，显然源于政策的“公共"特征，也随着政府职能的扩展而显示出多样的特征.6)合法性.政府行为的政策具有一定法律性质。

其既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行.2。

政策分析公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

政策分析的内容包括：（1）构建问题，即首先要明确政策问题是什么?以及如何解决？政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚；(2）描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；（3)预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；（4）提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。

3。

公共政策的本质公共政策的本质是社会利益的集中反映，公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。

公共政策的本质可以从以下几个方面论述:（1）“利益”是公共政策的核心要素从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为其是公共政策的核心要素,。

第二讲公共政策理论模型框架

二、制度主义：政策是制度性的输出
这一模型是在传统政治学的基础上发展起来的。来的。这一模型研究政府（大政府，这一模型研究政府（大政府，不单指行政机关，在美国，包括总统为首的行政部门、机关，在美国，包括总统为首的行政部门、国会及其下辖的委员会）会及其下辖的委员会）机构以及机构的相互关系在政策制定中的作用：政府机构的组织形式、系在政策制定中的作用：政府机构的组织形式、机构之间的权力关系和政府活动程序。机构之间的权力关系和政府活动程序。
附加的影响利益集团B 集团
利益集团A 集团
公共政策
其他政策立场政策变更
评价： 1. 过分夸大了团体在政策过程中的作用，过分夸大了团体在政策过程中的作用，低估了政府官员在政策过程中的作用； 2. 忽视了政治过程的其它因素（如观念和制度）等对政策的影响作用； 3、在现实中很多人和很多利益并没有或很少能够通过团体间的冲突加以体现。
4.当所需制订的政策与决策参与者的利益 4.当所需制订的政策与决策参与者的利益相关时，代表不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者，而是能够通过谈判、交易和妥协等方式相互作出调整。 5.在大多数多元化的民主国家中，寻求一 5.在大多数多元化的民主国家中，寻求一致意见被认为是有价值的。
采取渐进主义的原因（1）没有时间、信息和金钱来调查（2）承认以往政策的合法化，因为全新的或完全不同的政策其结果存在不确定性（3）在现行的政策上可能有巨大的投入，这也排除或阻碍任何彻底的改革（4）在政治上也是权宜之计（5）对社会目标或价值没有达成共识的情况下，更容易延续现行政策。
五、渐进主义：政策是在过去政策基础上的修正渐进主义：林德布罗姆在批判完全理性主义是建立起来的，认为公共政策应是政府过去行为活动的延续，并伴随着逐步的调整与修正。

陈振明-公共管理学(第二版)考研笔记(背诵版·精简版·育明教育版)

陈振明-公共管理学(第二版)考研笔记背诵版·精简版·育明教育版第一章绪论：公共管理（学）的视野1．“公共管理学”与“公共行政”“行政”本质上包含着从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。

①“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。

关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。

②“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。

2．“公共部门”与“公共物品”（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。

广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本②与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。

（3）公共物品：指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及受费困难等特征的物品，具有规模效益大的特点，政府是提供词类物品的最佳方式。

（4）公共物品的划分①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。

准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。

②有形的公共物品（硬——）：公共设施无形的公共物品（软——）：法律。

政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3．“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系。

公共政策分析

第一章理解公共政策一、名词解释1、公共政策：在公共生活领域，为了实现公共利益、达成公共目标，由公共权威主体针对特定的公共事务、公共问题制定并执行的公共行为规范或行动方案2、利益整合：就是在全社会范围内建立以整合利益关系为基本原则的利益协调机制，以协调并解决社会的各种利益矛盾或利益冲突，从而维护社会正常秩序3、公共政策分析：公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究二、简单题1、公共政策的基本特征有哪些（1）阶级性：公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。

要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望（2）整体性：公共政策要解决的问题是复杂的，尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。

孤立地解决某一问题，往往是不成功的，即使暂时解决，也会牵连其他问题或产生新问题（3）超前性：尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性（4）层次性：政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。

（5）多样性：公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，涉及社会的方方面面（6）合法性：政策与法律之间存在着特殊关系，政府行为是一种特殊的“法人行为”。

体现政府行为的政策，本身就具有一定的法律性质，它们都共同体现并代表了统治阶级的利益（公共性；政治性、规范性、权威性、强制性；目标性、价值性；相对稳定性；复杂性）2、简析公共政策与制度和法律的关系。

公共政策与制度：①公共政策是制度的一个层面②公共政策与制度的本质相同③公共政策与制度存在交叉④制度是成员共同遵守的办事规程和行为准则。

制度的形成需要一系列政策的配合公共政策与法律：①公共政策与法律的本质相同②政策是法律建立和修订的基础③政策与法律互为补充④制定主体不同⑤制定程序不同⑥表现形式不同三、论述题1、如何理解公共政策的本质（1）“利益”是公共政策的核心要素（2）对社会利益的权威性分配。

公共政策

公共政策第一章公共政策绪论第一节理解公共政策（Understanding Public Policy）•1951年，美国著名政治学家哈罗德·拉斯韦尔和拉纳合编的《政策科学：范围与方法的新近发展》一书正式出版，提出了“政策科学”（policy science）这一概念，标志着政策科学的诞生。

而拉斯韦尔本人则被誉为“现代政策科学的创立者”。

一、公共政策的涵义（The Definition of Public Policy）•目前，学术界对于公共政策的定义尚无一致的看法。

学者们关于公共政策概念的界定见仁见智。

•美国伍德罗•威尔逊认为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。

•哈罗德•D•拉斯韦尔和亚伯拉罕•卡普兰指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划” •戴维•伊斯顿认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。

•托马斯•R.•戴伊认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。

”•罗伯特•艾斯通认为，公共政策就是“政府机关和它周围环境之间的关系，用公式表达即为P＝f (G, E)，其中，P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。

•司图亚特•S•那格尔认为：“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。

”•概括：所谓公共政策就是政府等社会公共权威为实现社会目标、解决社会问题而制定的公共行动计划、方案和准则，它具体地表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。

•关键词：政府等社会公共权威；选择行为；解决某种社会问题；行为准则二、公共政策的基本特征（The Nature of Public Policy）•阶级性•目标性•强制性•相对稳定性三、公共政策的分类（The Type of Public policies）•社会生活的复杂性和多样性决定了社会中的公共政策必然也是数量众多、类型各别，并呈现出一定的层次性，构成了一个复杂的政策体系。

依据不同的标准，对公共政策可以作不同的分类：1、从政策层次的角度划分：总政策；基本政策；具体政策•总政策（general policy）：一个国家或地区在一定历史时期的总的行动准则，它是一种根本性的、全局性的政策，包括总路线、总方针、总纲领等。

公共政策中公共性困境

公共政策中公共性困境一、公共政策主体的公共性困境公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。

其中，广义的政府（即国家的立法机关、行政机关和司法机关）作为公共政策的法定产生者，在公共政策过程中发挥着主导作用，是最主要的政策主体。

传统观点认为，作为公共政策最主要的制定和执行主体，政府是广大社会公众权利和意志的代表者，政府的公正与准确是一种固有的天赋，政府不具有白身利益。

不过,现实中政府的白利性却是客观存有的。

政府的白身利益能够划分为以下三个层次。

第一，政府工作人员的个人利益。

作为一种正式的社会组织类型，政府是由若干名政府工作人员组成的，而政府工作人员是生活在现实社会中的人，他们也具有各种各样的物质和精神需要，而这些需要也都期望得到满足。

从某种水准上说，也正是其个体需要和组织需要的相互作用，才保证了整个组织的正常运转。

当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时，这种需要就转化为了个人利益。

因为他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求白身利益，他们的白利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现白己的利益，比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现白己的私利。

第二，地方政府和职能部门的团体利益。

任何政府都有职能部门和层级的划分，这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障，但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局，从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。

例如，在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象，地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象，以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象，都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存有。

第三，政府整体的机构利益。

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Jul1,2002

公共性:公共政策分析的一般范式Ξ陈　潭(湖南师范大学法学院,湖南长沙410081) 摘　要:公共性是公共政策形成的逻辑起点,是公共政策分析的理性取向。公共性是公共政策的元属性,一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度,是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。“公共性”的缺失必然违背公民意志,损害公众利益,扭曲公共政策。因此,对公共性的认识和理解是公共政策研究的必然要求,是公共政策分析的基本前提。关键词:公共性;公共政策;一般范式中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:100022529(2002)0420046205

公共政策科学研究在国外取得了相当规模的理论成就,具备了较为完善的研究方法,而且也形成了公认的自身特有的分析范式。根据科学哲学家托马斯・库恩(ThomasS.Kuhn)的观点,“范式”是为进一步的科学研究提供模式的特定的科学成就,是相当多数研究者所认同的一套成文或默许的制度,包括学科术语、理论假设、方法预设、操作规则、思维习惯、价值逻辑等。公共政策是以“公共”为其逻辑基础的,“公共性”是描述现代公共政策乃至政府活动的基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。因此,公共性是现代公共政策分析的最基本的价值范式和思维范式。一公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择,是规范、引导公众和社群的行动指南或行为准则,是由特定的公共权力机构制定并由社会实施的有计划的活动过程[1](P7)。它是国家公共权力运行的具体体现,是政府实施公共管理的重要途径,是政府维护公众利益的主要手段。日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出,“公共政策”的意思与其字面意思相同,即为“公共”而制定的政策[2](P2)。由此可见,公共性是公共政策固有的基本属性;离开了公共性,公共政策就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。关于“公共性”的界定和理解,西方公共政策研究中不同的主导理论有着不同的阐释重点或话语表述。政治学学者戴维・伊斯顿(DavidEaston)从政治系统理论的角度阐释公共性,把公共政策看作是政治系统的输出,它是根据政治系统的需求与支持(输入)作出价值财富再分配的方案。而需求与支持则是公民或团体满足自身的愿望和利益而表现为“共同性”的主张、行为和反映。根据伊斯顿的观点,公共政策是对社会公共利益的权威性分配,而分配是全社会的。政治学家罗伯特・达尔与米歇尔・哈蒙从结构功能主义方法论出发,认为公共性是在民主政治过程中,个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调公共政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。在多元社会中,公共性或公共利益往往通过公民或社群的共享利益或社会的共同利益来具体体现。制度分析学派从交易成本理论出发,

认为公共机制是一种动态的、和谐的、契约的规制结构,公共性表现为交易双方相互独立又相互依赖,并通过多种方式累加双方的共同利益,均衡双方的交易风险,使交易关系保持较高的稳定性和持续性。而公共政策涉及一共同体内千百万人当中的协议,

这些协议、契约、规则等制度性因素抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为:它为一个

64Ξ收稿日期:2002203218

共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。公共选择学派从个人主义方法论出发,认为公共性主要是通过某种集体选择机制,将个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该学派强调的是,公共选择机制即非市场的集体行动决定公共物品的供给,公共决策或共同利益的结果并不完全取决于某一选民个体,而是取决于作为集体的所有选民行为的统计倾向。公共决策表现为集体性、规则性和非市场性,是公共政策“公共性”的最集中体现。西方公共政策研究的主导理论为我们理解公共政策的公共性拓展了新的视角,但不论何种理论学派都必然涉及诸如“谁的公共性,何种公共性”的问题,都必然在公域/私域、公意/私意、公利/私利、多数/少数等相对范畴之间明晰边界且作出选择。“在公共领域中,整个社会透过公共媒体交换意见,从而对问题产生质疑或形成共识”[3](P200)。公共政策就是在具有非排他性(non-excludability)的共同空间———公共领域而非私人领域(privatesphere)当中达成共识的。“共识”的达成是公意的结果,而不是个人意志偏好,当然亦非众意。因为“众意与公意之间经常总有很大差别;公意只着眼于公共利益,而众意则着眼于私人的利益,众意只是个别意志的总和”[4](P39)。“共识”的目标是追求公共利益与长远利益,而非个人私利与眼前利益。共识的达成和利益的分配是多数人决策的过程,是民主的产物。所谓“公共性”,亦谓“公众性”。作为公众,它有多数人与少数人之分,也有强势群体和弱势群体之别。作为公共政策的公共性,它应该既是“多数人”的公共性,同时又是“少数人”的公共性,一方面它应该最大限度地满足多数,另一方面也应当尽可能地保护少数;在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时,也应该对于具有正当的利益要求的弱势群体加以保护。因此,公共性之于公共政策,是公众在公共领域的政策表达,是有意识的、合理的政策序列设计与安排。作为公共权力机构的政府来说,它是公民权力的代理者,它按照公民的意愿和利益,面向公共或社会共同需要,提供公共物品,塑造公共秩序,规范公共交易,满足多数和保护少数,由此制定和实施公共政策。公共性相对于公共政策主体政府而言,表现为如下几个方面:从基本理念上讲,“公共性”是指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;在道德层面上,“公共性应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰;在政治过程层面上,“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动中,存在着有效的决策参与通道和决策选择机制[5]。

二公共性是公共政策运行的出发点和归宿,是评判一切公共政策的基准性价值,成为公共政策分析的基本理念和核心精神。那么,作为政策分析范式的公共性究竟是“何种公共性”呢?笔者认为,公正性、公平性、公开性是公共政策公共性的三个基本维度。公正性指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念和范畴之一,也是公共政策的基本价值观念之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P・荻辛曾描述了公共政策所追求的五种理性是:(1)技术理性,即公共政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题;(2)经济理性,

即公共政策是否对社会有效率,以最低的成本提供最大的效益,或者提供固定的效益,而消耗最低成本;(3)法律理性,即评定公共政策是否符合成文的法律规范和各项先例,以探讨公共政策在社会上的合理性问题;(4)社会理性,即断定公共政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致,分析公共政策在维持社会制度中所作出的贡献:(5)实质理性,

即政策是否追求前面谈到四种理性中的两种或两种以上内容,以及能否解决各项理性之间的冲突问题[6](P59)。按照科学理性的原则选择公共政策标准时,只能是在“合理性”的基础之上,不应当也不可能是最佳的(optimizing),而应当也只能是满意的(sati2sfying)或次佳的(secondbest)。按照科学理性的原则

进行公共政策决策时,要求政策决定者知识广博、经验丰富、聪颖睿智、多谋善断,而资料信息力求充分、全面、准确、客观,并能重视数字和数据,建立数学分析模型,数理逻辑推理严密,未来预测尽量减少不确定性。按照科学理性原则进行公共政策分析时,政策分析人员能够站在客观、中立的立场上,运用熟练的专业知识和专门的方法与技术,准确地评定公共政策的效果、效率和效益,并就公共政策失效作出正确分析,从而科学地对“政策病理”(po1icypathodlo2gy)进行诊断。政治哲学家罗尔斯(Rawls)认为,“公正防止了偏见和自私的歪曲,知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价”[7](P185)。同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。公共政策是政治系统或公共权力机构协调和平衡公众利益的途径与手段。任何公共政策要能让公众接受,并在实际生74© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net

活中发挥作用,就必须从内容到形式都是合法的。所谓内容的合法,是指公共政策所规定的行为准则、所施行的计划措施,能使公众利益得到协调、平衡,符合多数人的、长远的利益要求,能被公众认可和接受;所谓形式的合法,是指公共政策的制定、执行、评估,必须是法定主体按照法定程序进行的活动。没有公正性,也就无从谈起合法性:没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也因此丧失了存在的基础。公平性指公共政策所体现的平等观。公平管理学派认为,公平是每个人拥有的基本权利,这种权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡,同时,公平不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。马克・路希夫斯基(MarkE.Rushef2sky)认为,平等可以包含三层意思:第一层意思是政治平等,政治平等指的是投票的平等,每个人都有选举投票权;第二层意思是机会平等,应该给予每个人发展其潜能的机会;第三层意思也是最充满争论的结果平等,比如通过累进所得税而进行的社会再分配等[8](P28)。罗尔斯认为,作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则:第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务;第二个原则认为,如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的[7](P14)。平等在公共政策中是调节权利与义务、贡献与报酬的基准性价值。在进行公共政策规划时,学者卡普兰(A.kaplan)曾经提出了公平的相关原则:(1)公正无偏原则,即持无私无偏的态度,对当事人、利害关系人、社会大众等,均应予以通盘谨慎的考虑;(2)个人受益原则,即无论采取何种行动方案解决问题,最终的受益者都必须落到一般人民身上;(3)劣势者利益最大化原则,即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人,能够得到最大的照顾,享受最大的利益;(4)分配普遍原则,即应尽可能使受益者扩大,尽量使利益普及于一般人,而非仅仅局限于少数人[9](P108)。因此,平等的理念之于公共政策应该是“满足多数,保护少数”。“满足多数”是指公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要,不能对一部分人或团体持有政策歧见,有意忽视其利益,或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。“保护少数”是指公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的那一部分人,尽可能使受益者扩大,尽量使利益普及于一般公众,而不是仅仅局限于特权阶层或少数人。这方面可以衡量的指标很多,比如国民人均收入、人均住房面积、最低工资保障等。公平问题不仅存在于公共政策消费方面(谁受益),而且存在于其产出方面(谁支出)……,与