统筹城乡养老保险制度的差异现状及实现路径

统筹城乡养老保险制度的差异现状及实现路径内容摘要：统筹城乡养老保险制度是覆盖城乡居民社会保障体系的一个重要方面，是城乡一体化的必然要求。

本文分析了统筹城乡养老保险制度的差异现状，并进一步提出完善制度建设，加快扩大养老保险制度的覆盖面，加强筹资和待遇发放管理，积极推进养老保险管理信息化建设等实现统筹城乡养老保险制度的路径。

关键词：养老保险制度城乡统筹路径统筹城乡养老保险制度是覆盖城乡居民的社会保障体系的一个重要方面，是一个十分艰巨的任务。

统筹城乡养老保险制度并不是统一城乡养老保险制度，不能单一的理解成城乡养老保险制度都是一样的，不能理解成标准都是一样的。

长期以来存在的城乡二元经济发展结构，由于城乡生产力发展水平、经济发展水平、居民收入水平等的差异、造成了城乡分割的社会保障制度，养老保险制度作为重要的社会保障制度之一也存在着显著差异。

统筹城乡养老保险制度的差异近年来，河北省社会保障制度取得了快速发展，主要体现在以城镇职工基本养老、医疗保险和失业、工伤、生育保险为主要内容的社会保险体系基本建立，城镇居民低保等社会救助制度不断完善，新型农村合作医疗加快建设。

保障的范围不断扩大，保障水平逐步提高，但城乡之间仍存在着很大的差异。

（一）制度覆盖率存在很大差异城镇居民覆盖率很高，而农村居民覆盖率偏低，有的方面甚至是空白。

在我国整个社会保障项目中，城镇普遍建立了养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等，还有一些职工福利、最低生活保障等项目。

农村的社会保障项目中，医疗保险部分执行新型农村合作医疗，也建立了最低生活保障项目，养老保险部分地区试点进行，生育保险个别地区进行，但工伤保险、失业保险以及福利补贴等项目仍没有进行（莫秋明，2010）。

河北省城乡社会保障的发展现状也存在上述问题，尤其是表现在养老保险制度上。

河北省城市养老保险制度覆盖对象包括城镇所有劳动者，但农村养老保险制度只是覆盖自愿参加养老保险的农、副业纯农户。

近年来，私营企业职工及其他自由职业者参保的积极性在不断提高，但农民工参保的比例呈下降的趋势。

2008年末，河北省参加城镇企业基本养老保险社会统筹的人数为708.16万人。

到2007年底，河北省参加农村社会养老保险人数为258万人，仅占全省4400万人农村人口的6%。

（二）保障水平存在差异当前，全国城乡社会保障的待遇水平相差都很大，仅按2006年统计资料显示，农村养老保险每人每年的平均支付额为695.36元，而城镇的基本养老保险每人每年支付额为10 325.13元，绝对值是农村的将近15倍（何平、汪泽英，2010）。

河北省养老保险的保障水平同样存在很大差异，2008年末，全省企业离退休人员月人均养老金为1177元，其中退休人员1141元，已达到全国平均水平；而农村社会养老保险的发展却停滞不前，到2007年底，领取养老金人数为18.5万人，仅占农村人口的0.4%。

（三）基金来源、运行模式、缴费标准等方面的差异河北省城乡养老保险制度的差异还表现在基金来源、运行模式、统筹层次、保障性质、缴费标准等方面。

基金来源方面，城市养老保险制度采取国家、企业和个人共同承担，农村养老保险制度采取个人缴费为主；运行模式方面，城市养老保险制度采取统账结合，农村养老保险制度采取完全积累；统筹层次方面，城市养老保险制度为市级、省级统筹，农村养老保险制度为乡级、县级统筹；保障性质方面，城市养老保险制度为强制性，农村养老保险制度为自愿为主；缴费标准方面，城市养老保险制度的缴费费率为全部职工工资总额的20％缴纳，本人工资基数的8％，农村养老保险制度则缴费灵活。

统筹城乡养老保险制度的路径选择统筹城乡协调发展的根本路径是进行制度创新（姜作培，2003）。

而制度创新的前提是从城乡实际情况出发，坚持政府主导，以保障城乡居民年老后的基本生活为目的和出发点，以制度建设和完善为核心，选择适合河北省养老保险城乡统筹的可行路径；建立包括基础性养老保险、转移性保障和补充性保障在内的覆盖城乡居民的、多层次的具有科学性、可操作性和前瞻性的养老保险运行模式。

（一）制度完善与整合省级政府应在规划安排、制度设计、组织实施等诸多方面发挥积极的主导作用。

建立“统账结合”的城乡养老保险模式，打破城乡二元保障分割的局面，使全体城乡居民，都能够覆盖到养老社会保险制度中去。

通过完善的制度来保障城乡居民的养老权益，共享经济社会的发展成果。

现阶段，扩大养老保险制度的覆盖面是各级政府在养老保险工作中的首要任务。

力争把当前游离在城乡二元结构之间的农民工、失地农民和乡镇企业职工纳入到城镇养老保险体系，以人口城市化、城乡社会保障制度的衔接、降低城市社会保障准入门槛及合理的财政投入为统筹城乡社会保障制度发展的切入点（段世江，2007）；同时，以新型农村养老保险制度的试点为契机，突出重点，推动人均收入较高的农村居民和农村干部、独生子女家庭成员等人群率先参加养老保险，保证财政补贴资金的及时足额到位，尽可能地扩大农村养老保险制度的覆盖面。

其次，注重现有养老保险制度间的衔接和整合。

城镇企业职工养老保险制度的省级统筹已为各制度的整合提供了必要的基础。

考虑到城镇与农村、保障水平与农民的经济承受力及历史与现实的关系，应构建阶梯式养老保障模式（田文华等，2005）。

通过构筑一个过渡性的阶梯，打造城、乡养老保险之间的相互沟通、相互连接和相互转化的平台，逐步实现不同养老保险制度衔接和融合，最终实现以社会公正为基础的城乡养老保险体系的统筹目标（曹耳东等，2005）。

（二）加强筹资与待遇发放管理建立城乡一体化的基本养老保障制度，归根结底是基本养老基金的来源问题。

尽管有学者认为，未来城乡一体化社会养老保险模式应是个人积累的完全基金制（宋斌文，2004），但现阶段城乡经济发展水平和城乡居民收入相差较大，实行个人完全积累模式的条件尚不具备。

加上构建城乡一体化的社会保障制度实际上是一种“损益补偿”（马良，2005），体现了社会保障制度的互济功能，所以，采取多方共担筹资的方式更具有理论意义和现实意义，尤其是其中政府的责任分担。

当然，既要考虑各级财政负担在总体上的承受力，又要兼顾政府间财政分担的合理性。

在具体的筹资措施上，由于城乡经济发展水平、城乡劳动者收入方式及城乡居民生活水平区别，城乡养老社会保险的缴费比例、缴费方式及待遇水平也应有所差异（高君，2006）。

也就是说，应该构建一个“制度统一，运作有别”的城乡养老保险体系。

首先，政府通过强制手段促使所有城镇雇主为员工缴纳养老保险费，等时机成熟也可以征收养老保险税或社会保险税来筹集养老保险统筹基金。

国有和集体企业存在的社会养老保险“隐性债务”问题，可以通过财政资金划拨、变现部分国有资产或国有股权划转等办法予以解决。

其次，考虑到从事农牧业生产的农村人口、农村失地人员、个体工商户及其他灵活就业人员均没有所谓的受雇佣单位和稳定的收入来源，可以采取以个人缴纳为主，允许其依据个人的意愿决定个人账户的缴纳数额，并允许农民工和失地农民自由选择参加新型农村养老保险还是城镇企业职工养老保险。

出于激励，政府可以通过税收优惠和必要的财政补贴给予适当支持。

第三，农村养老保险资金的筹集，遵照新型农村养老险的试点方案的要求，基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

关键的是调动农民缴费的积极性，保证缴费的稳定性和持续性。

结合农村、农民实际，允许其个人缴纳部分采取货币和实物（主要是农作物实物）两种支付方式。

实物方式就是采用以农产品换保障的方式，以农产品缴纳保险费。

或者将目前中央和省级政府对农民的粮种补贴直接转化为农民的养老保险基金转入个人账户，这样既可以提高财政补贴的利用率，又可以在不增加国家额外财政支出的情况下解决农民的社会保险金的缴纳难题（刘金华等，2005）。

根据自身的经济实力和收入状况，允许农民自主选择缴费档次。

可以视经济收入情况预缴和补缴保险费，经济条件好时提前缴纳，遇到天灾人祸时缓缴免缴，政府依据农村居民人均纯收入增长等情况对缴费标准进行动态调整。

另外，农村原有的“五保”对象和“低保”人群则直接纳入新型农村养老保险，由政府全额为其缴费。

第四，基本养老金发放的管理应坚持专款专用，集中支付。

按照城乡参保人员各自不同的参保年限和个人账户积累资金数额确定其领取养老金的标准。

在城乡居民基本养老金的具体发放上，实行基本养老金与工资指数和物价指数挂钩。

这样既可以防止养老金社会成本过高，又能保证退休人员生活水平逐步提高。

具体操作可考虑以下方式：Q=n×(a×i＋b×r)上式中，Q=实际基本养老金的发放数额；n=基本养老金；a=工资指数的权数；b=物价指数；i=本年职工工资指数；r=生活费用价格指数。

即：实际基本养老金的发放数额=基本养老金×（工资指数权数×工资指数+物价指数×生活费用价格指数）。

（三）推进信息化建设目前，养老保险制度在城乡之间、地区之间无法实现互联互通，养老保险关系转移接续困难，除了有制度差异的原因外，管理手段和方式的落后也是重要的制约因素。

随着城乡劳动力跨地区、跨行业流动趋势的增强，养老保险管理也将日益复杂和困难。

因此，迫切需要借助现代化信息手段，建设标准化的、规范统一的、覆盖全体参保人员的社会保障信息网络系统来提高管理水平和效率。

信息化建设应该围绕养老保险事业的中心任务，坚持“统筹规划、统一建设、整合资源、统一软件”。

标准化是信息化建设的前提，只有标准统一，信息管理系统才能最大限度地覆盖尽可能多的地区和人群，才可能最大限度地发挥作用。

同时，政府应及时提供信息化建设所需资金支持，加强相关工作人员的技能培训，不断提高经办机构队伍的业务水平。

当前，应进一步加快“金保工程”的建设步伐，以建立统一的劳动保障信息系统为目标，以公共服务系统建设和应用为主线，以统一的数据中心建设为重点，通过搭建统一的技术平台，实现养老保险申报、审核、管理、发放等环节的流程衔接和养老保险费征缴、管理、支付各参与主体间的信息共享。

要大力推行以身份证号作为唯一的有效凭证的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。

通过信息化建设，将参与养老保险运做的相关部门联结起来，使社会保险管理机构能够及时的通过信息网络系统查询各地养老保险缴纳、记录、核算、支付等情况，并且能及时地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。

同时，信息化建设对各级政府全面、准确、及时掌握养老保险信息，提高决策的科学性都具有很重要意义。

参考文献：1.莫秋明.城乡社会保障差距问题研究—从统筹到统一的三步走发展战略.沿海企业与科技，2010(4)2.何平，汪泽英.统筹城乡社会保障制度发展的思考.劳动保障世界，2010(2)3.姜作培.制度创新是城乡统筹发展的关键[J].上海农村经济，2003(8)4.段世江，付羽等.城乡统筹框架下的河北省农村社会保障体系模式[J].河北大学学报(哲学社会科学版)，2007(4)5.田文华，王云竹等.上海浦东城乡社会养老保障体系的一体化思考—阶梯式社会养老保障体系[J].人口与经济，2005(2)6.曹耳东，过剑飞等.城市化进程中的城乡社会保障一体化—浦东新区案例[J].人口与经济，2005(1)7.宋斌文.略论中国城乡一体化社会养老保险模式的选择[J].财经论丛，2004(6)8.马良.人口老龄化和构建城乡一体化养老保障的若干问题[J].中国人口科学，2005(S1)9.高君.统筹城乡社会保障构建和谐社会[J].马克思主义与现实，2006(5)10.刘金华，杨军昌.构建城乡一体化的社会养老保险[J].江苏农村经济，2005(8)。