我国铁路建设项目“代建制”管理模式浅析

我国铁路建设项目“代建制”管理模式浅析摘要

如何提高铁路建设项目管理水平，加快铁路建设项目管理的现代化进程，是目前需要解决的一大课题。代建制在我国铁路建设项目中应用是一个很好的尝试，目前尚处于探索阶段。在市场和项目自身的需求及政府推动下分析了代建制在我国铁路建设项目中应用的可行性，同时，为了降低应用的风险，从建设单位、代建单位和外部环境研究了铁路建设项目应用代建制的障碍并提出了相应的几点建议。

关键词

代建制项目管理铁路建设政府监管

Discussion about Agent Construction System Ap-plied to Domestic Railway Project Abstract

At present it is our task about how to enhance the level of railway project management, which canfasten railway project management internationalize. It is a good attempt to put fo r-ward applying agent construction system to railway construction project, which is in a begin-ning state at home. Under the marketand project’s demand and government’s promotion, this thesis analyzes the possibility that agent construction system applied to domestic Railway construction. It also discusses obstacles in the process of application and refers to a few ad-vices, in order to reduce the risks.

Keywords

Agent construction system; Project management; Railway project; Government Regula-tion

1引言

铁路长期以来作为国家重要的基础设施，在我国交通运输体系中起着骨干作用。现今我国铁路建设如火如荼，2004年国务院审议通过《中长期铁路网规划》提出到2020年我国铁路营业里程将从目前的7.4万公里增加到10万公里，建设总投资超过2万亿元。随着铁路建设的蓬勃发展，对项目管理要求也以日俱增，传统的建设管理模式己经制约了快速发展的铁路建设。不论是新建铁路建设项目还是既有铁路建设项目，依靠行政手段管理经济活动的模式已不能适应建设工程管理的需要。

2004年，国务院在《关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目实行代建制管理模式，即建设单位将项目全部或部分委托给专业化的项目管理单位负责投资管理和建设实施工作等，项目建成后交付使用单位的管理制度。[2]在国际上雷同于代建制的管理模式早己得到广

泛的应用，例如德国统一后铁路改造工程中采用的PC模式，英国在铁路建设项目中采用的风险型CM模式。而在我国铁路建设项目中应用代建制管理模式尚处于探索阶段。[1]

2我国铁路建设项目实行代建制的可行性

2.1市场需求

2004年12月31日铁道部和建设部联合下发了《关于进一步开放铁路建设市场的通知》(建市[2004]234号)。根据这个文件，为满足我国铁路建设需求，将扩大开放铁路建设的设计、施工、监理三大领域市场，社会上具备较高资质的建设企业都有望参与到长期相对垄断的铁路建设中。由施工阶段向两头延伸，出现了项目策划、招投标代理、设计监理以及全过程造价咨询等业务服务。拓宽业务范围的现象，是国内项目管理公司及各种咨询单位适应市场并逐步向国际通行的项目管理服务接近的反映。

2.2政府推动

建设部在2003年2月发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)。阐述了推行工程总承包和工程项目管理的重要性和必要性，为代建单位的发展指出了方向，提供了机遇，推动我国工程项目管理与国际工程项目管理惯例接轨。

铁道部在《关于优化建设项目管理改进评标方式提高工程质量的指导意见》(铁建设[2004] 89号)中提到，为了落实铁路跨跃式发展要求，实施《中长期铁路网规划》，进一步规范铁路市场秩序，提出了改进工程承包方式，改变工程项目管理模式。根据铁路建设项目设计工作深度和工程难易、技术复杂程度，实施工程总承包或施工总承包。指导意见中还强调了积极推行总承包是深化铁路工程建设项目实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益的重要措施。虽然在铁路建设工程管理中并没有明确提出代建制的管理模式，但为铁路建设工程采用代建制提供了政策基础。

2.3铁路行业改革需要

由于铁路建设工程量浩大，建设工期长，投资大。因此，实现铁路建设管理的科学化、现代化是铁路建设管理者面对的一个重要课题。建立适应社会主义市场经济体制的铁路建设工程管理模式，既是实现铁路建设速度与效益、数量与质量有机结合的组织保证，又是实现铁路建设管理科学化、现代化的基础，积极落实国家提倡代建制的管理模式势在必行。在代建制管理模式的框架下，铁路局健全和强化组织管理机构，配齐专业队伍，逐步发展出专业化、职业化的代建单位。同时，铁路建设市场在法制的条件下逐步形成有序的，可供建设单位市场化选择的竞争格局，有利于铁路建设管理水平的快速提高。

3.我国铁路建设项目应用代建制的障碍

铁路建设项目与一般的工程项目不同，它是一项综合、复杂的系统工程，涉及拆迁工程、路基工程、桥梁及隧道工程、轨道工程、通信及电力工程、以及铁路运营生产设备等相关工程，一条新建或改建铁路通常要经过几个省、市或地区，施工线长，地形地貌错综复杂，致使铁路建设项目表现出艰巨性、技术复杂性、工期长等特点。所以铁路建设项目管理不同于其他的建设工程项目管理。目前在铁路建设项目上，特别是既有线改造和新线建设项目上，实行代建制对项目各参与方还存在一些障碍。

3.1建设单位的障碍

实行代建制的目标之一是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在我国铁路建设项目中“建设”与“运营”没有真正分离。投资主体是政府，建设单位既代表政府又代表企业，责任在政府，权利在企业甚至在个人，因此建设单位为了自己利益，牢抓权利不放的现象很普遍。一些建设单位不想放权，不希望将项目交给代建单位管理，因此在项目实施过程中，建设单位仍对一些属于代建单位应做的工作进行干预，阻碍了代建单位对项目的管理，打击了代建单位的积极性和主动性。3.2代建单位的障碍

随着建设项目要求的标准不断提高，代建单位的项目管理水平要求也进一步提高，范围进一步拓宽，可目前的代建单位存在许多问题。首先，代建单位组织内部人员配备不足，或是配备了足够的人员，但人员素质和能力不能满足要求，特别是对于专业性要求较高的代建项目，管理人员因循守旧，对新的项目管理方法、手段的学习创新能力差；其次，能承担各种行业的综合代建单位较少，例如路桥代建单位只能承担路桥的代建项目，水务代建单位只能承担水务方面的代建项目，行业壁垒阻碍了代建单位的市场培育；最后，代建制市场化程度有待进一步提高。例如上海市2002年就开始实行政府投资项目代建制，但调查显示，到目前为止大部分实行代建制的单位还没有实现真正意义的“政企分开、产权明晰、自主经营、自负盈亏”的现代企业制度。[3]

3.3外部环境的障碍

代建制的应用还处于起步阶段，政府对建设项目的监管力度还不够，对代建工作实施监管的具体主管部门还不明确，造成无法对代建项目的招投标、签订合同等工作进行必要的监控。如有的建设单位实际上有5亿元的建设项目，为了部门的利益，只把其中2亿元的项目进行招标代建，其他3亿元的项目自己直接进行管理，造成了表面上整个项目是招标代建了，符合法定程序，但实际上却逃避了政府监管。

[4]另外，代建单位在施工过程中，项目法人地位体现不出来，在竣工验收时不能体现代建制单位的法律地位，在竣工验收单上，只有四家单位(勘察、设计、施工、监理)签字盖章的地方，没有代建单位的地方。而且代建单位的业绩无法登记，给以后代