从法律的角度探析公共利益

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 从法律的角度探析公共利益 作者：杨亚辉 来源：《商业文化》2011年第05期

摘 要：社会公共利益作为比较重要的概念，学者对其定义和界定都众说纷纭，实践中也因为对公共利益的界定不清而出现了很多不可回避的现实问题，出现了很多矛盾。因此，对其进行界定是十分必要的。本文肯定了公共利益的存在，并从公共利益的内涵出发，论证了界定公共利益的必要性，最后就对其如何界定提出了看法。

关键词：公共利益；必要性；界定 中图分类号：D9文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）05-0273-02

一、公共利益的内涵 （一）学界对利益的三种观点 学界主要由一元论、二元论、三元论之分。 一元论只承认个人利益，认为不存在独立的社会公共利益。在18世纪末19世纪初，英国功利主义法学家指出“个人利益是唯一现实的利益——社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。

二元论是承认在个人利益之外存在非个人利益的利益，将该利益称为“公共利益”或“社会利益”。有学者将德国法学家耶林作为将 “社会利益”与“个人利益”最早结合并强调“社会利益”的人。他的理论学说推动了资本主义法律从个人本位转向社会本位。

三元论是指将利益分为三种，即个人利益、公共利益(或国家利益)和社会利益。20世纪社会法学派的代表庞德就将“社会利益”与“公共利益”和“个人利益”三者并列，认为社会利益“是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种的要求、需要或愿望。”

（二）对于公共利益的代表性观点 公共利益该如何去定义?主要有下面五种观点。 1、否定說。这种观点主张，社会生活中只存在个人利益或团体利益，不存在公共利益。其中，以布坎南为代表的公共选择理论以理性经济人为假设，将经济学的方法用到研究政府的过程中，得出公共政策偏好就是个人利益。“我们认为根本就不存在公共利益这种东西”。 其中龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 最有影响的是“阿罗不可能定理”。20世纪60年代，诺贝尔奖获得者阿罗从“投票悖论”问题中得到启发，并利用数学分析工具得出社会福利函数的不可能性。他认为，不可能将个人选择相加或者合成一种明确的社会选择，因此用社会福利函数表示的公共利益是不可能的。这种观点所谓的社会福利无法触及公共利益的本质，而阿罗的理论，由于其假设和条件比较苛刻，并机械而片面，也有一定的局限性。

2、个体利益总和说。此观点承认公共利益并认为公共利益是个体利益的总和。按照亚当·斯密的自动公益说理论，市场中的个人以利益最大化为行事原则，其结果带来的是意想不到的收获，即社会财富的增加，这就从客观上增进了社会福利或公共利益。我国也有学者提出类似观点，认为“在私法上，市民利益最大化，即为社会公共利益”。

3、公民全体利益说。此观点认为，公共利益是公民的整体利益和普遍利益。我国学者张千帆认为公共利益不能脱离个体利益而独立存在，因为公共利益“是个人利益的某种组合，并最终体现于个人利益”，不存在超越个人利益的公共利益。

4、大多数人利益说。此观点认为，公共利益不一定要覆盖全体社会成员的利益，社会中大多数人的共同利益也能代表公共利益。

5、目的性价值说。此观点认为，公共利益是一种很难具体描述的抽象目的价值，如同真理、正义、公平等一样。

二、公共利益界定的必要性 通过上述对于公共利益定义的不同学说和观点的简要梳理，可以看出，对公共利益确实“言人人殊”，有承认公共利益存在的，也有很多否定其存在的理论观点。由于公共利益概念的宽泛性、发展性、不确定性、层次的复杂性，以及其与其他概念的极易发生混淆，面临的体制和制度的困境，因此，对公共利益的界定存在诸多理论和现实的困难。但是笔者仍认为，界定公共利益，不仅是可能的，而且是必要的。

（一）公共利益存在的必要性 对公共利益概念内涵与外延的界定是现实的需要。 1、界定公共利益能更好的保障公民权利。公民权利是国家权利的边界，也是国家权利的来源，但是为了公共利益，国家有时会以合法方式剥夺公民的权利，如《宪法》规定，“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定，对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”这样以来，公民的权利随时可能被任意的剥夺，因此对公共利益的界定就是对公民权利的保障。

2、公共利益的界定是能限制政府权力滥用。按照政府失灵理论，由于政府的有限理性和政府的经济人特性，以及相关制度的缺失，会出现政府权力的腐败和权力的滥用，政府凭借利益偏好，选择特定利益接团的利益最大化为其决策原则，这样就危害了公共利益。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 比如，由于《土地管理法》中对‘公共利益’没有做出明确界定，这导致了地方政府只要说为了‘公共利益’需要，随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。公共利益”变成了“百宝箱”，“什么都往里边装”。有的地方政府更是打着“公共利益”的名义随意的进行土地征收。“公共利益界定的不明确导致土地征收权被政府机关极度滥用。”因此，用明确的公共利益界定来限制政府腐败十分必要。

3、公共利益的界定关乎相关法律制度的设计与司法实践的发展 我国现行的法律并没有具体规定什么是公共利益。《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由于公共利益界定的模糊，我国的征地改革问题在征地的范围这一块的进展受到影响，阻碍我国的体制改革和制度的进步。另外，我国的其他部门法中都有关于公共利益的规定，比如在反垄断法中就有公共利益原则，因此，对公共利益的界定有利于立法和司法的顺利进行。

4、公共利益的界定是和谐社会的需要。随着物权法的实施和社会、经济的发展，特别是和谐社会的不断推进，公共利益的界定是不可回避的问题。长期来的不当的征收和拆迁现实，使得公共利益和个人利益矛盾不断，严重阻碍了社会的和谐发展。在征收、拆迁机制中，总是不可避免的遇到公共利益的界定和解释问题，我们要主动的，具有前瞻性的界定公共利益，这才能真正实现公共利益和社会和谐的需要。

三、公共利益如何界定 （一）公共利益界定的价值原则 从法理上看，公共利益体现并符合和谐社会的价值取向。公共利益本身作为一种价值标准，它代表某种“普遍利益”，即“确信有益于社会中每个人的某种价值观念”，如正义、正当等价值范畴一样。因此，协调各种利益，均衡各种需求，解决各种纠纷，创设各种机制，制订各种规范，都离不开公共利益的基本价值准则。

1、公共利益的价值基础。公共利益要符合道德价值、理性价值、正义价值，并以此为界定的基础和价值评价标准。

2、公共利益的保护原则。保护原则即公益优先原则和利益平衡原则。 （二）公共利益界定的认识前提 1、对公共利益的界定不必过于精准 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 界定一个概念是一项难度很大的工作，不可能是至善至美的。客观世界是复杂而变化的，而人的认识能力是有限的，因此不会对一个概念的定义表述的恰如其分没有缺漏。公共利益作为一个宽泛而抽象的概念，在概念上的界定是要确定一个范围和层次。

2、认识公共利益的层次差异 公共利益的范围是不是单一的，纵向的看，人类社会可以有趋同的公共利益，再细分就是各个国家，国家又可以分为各个区域，即公共利益是个多层次的概念。因此，利益主体不同，其立场和对于利益的价值判断不同，冲突的产生就不可避免。对利益的衡量，必须选择合理的参照系，综合的评价不同价值因素，高层次的公共利益并不必然优于低层次的公共利益，也不一定会互相冲突。

3、法律框架下对政府权力分工和制衡 国家作为公共利益的代表，法律应该明确政府的各个部门在维护公共利益中的角色定位、权力分工以及相互制约机制，實现政府部门的各司其职、互相监督和制衡。这样能减少因为公共利益界定的模糊而使政府权利有滥用和腐败的可能，从而实现公共利益。

（三）公共利益的界定标准 1、个体数量不确定。公共利益的主体是不特定的多数人或全体，在对公共利益的否定理论中，就是因为其主体的不确定。这里的“不特定多数”类似于社会法上的“社会”，既可能包括全体社会，也可能是部分社会。公共利益中的“公共”不单指个人、社会团体、社会组织或少数人组成的群体，而是所有人中不特定的多数人或全体社会成员。

2、实体上共享性。公共利益在实体上可以共享，不具有分割性，它不能为某些人独占而排除他人享有，即“公共利益所具有的数量不能像私人利益那样划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点”。经济学家萨缪尔森就指出：“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部效果。”

3、道德上具有正当性。任何公共利益在道德上都是符合正当性的，没有不正当的公共利益，这也是判断公共利益的一条基本标准，即公共利益本身具有公正、公平、正当性的基本内涵。

4、内容上的独立性。公共利益来源于个体利益又独立于个体利益，它具有独立的利益形式，如社会公德、消费者利益、自然资源与生态环境、政府提供的公共品、社会保险与社会福利等。