宪政

[摘要]中国的宪政追求已历百年，虽有清朝末年立宪、中华民国立宪、中华人民共和国立宪等相继发展，但至今也尚未达致宪政的状态，考察制宪史与著名人物的法制观念，宪政追求的功利主义倾向明显，宪政本初意旨即限制国家权力保障公民权利常常被忽视。恰当的宪法观念的缺失，真正与宪政直接相关的民主自由的追求的匮乏，或许正是中国宪政追求历经百年而未真正实现的一个重要原因。

[关键词]宪政；工具主义；法治

鸦片战争揭开了中国近代史的序幕，中国人对“国会”、“议院”、“宪法”、“宪政”等字眼渐渐不再陌生，或主动或被动地开始接受产生于西方的宪政制度对自己生活的影响和改变。然而，严格意义上的宪政在中国才刚刚起步。1997年，中共十五大明确提出了“依法治国”的目标，1999年的宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国的基本方略写进宪法，2002年中共十六大又提出了建设社会主义政治文明，2004年“人权入宪”。这一切，标志着中国正朝着宪政的道路迈进。在发展社会主义民主政治、推进宪政制度建设的今天，如何总结历史经验教训，正确处理宪政建设中的各种理论和现实问题，是我们所必须面对和解决的。近代中国宪政发展的一个基本特点，就是宪法工具主义的影响。宪法工具主义不仅是近代宪政运动发生的基本思想动力，而且是影响近代中国宪政发展的最为核心的问题之一。

一、清朝末年之立宪

近代中国宪政运动的发生，并没有像西方那样，是一种文化积累、思想启蒙和社会推进的结果。从中国对西方宪政理念的引进到第一次宪政运动的戊戌变法，仅仅只有10余年的时间。可以说，戊戌变法是在当时全国的大多数人、包括知识界的精英在内尚不清楚立宪究竟为何物的情况下进行的。戊戌变法的目标是仿效日本，在中国建立君主立宪制度，走立宪救国的道路。在当时的宪政精英看来，立宪是救国的灵丹妙药，似乎只要实行了君主立宪制度，中国就可以像日本一样，走上富裕强盛的道路。这在康有为向光绪皇帝的奏折中表达得十分清楚，他认为，日本与西方资本主义国家之所以能够富强，就是因为它们都召开国会、制定宪法，实行立宪制度的缘故，而中国由于“行专制政体，一君与大臣数人共治其国，国安得不弱”，因此，只有仿效日本与西方国家，实行立宪，国家才能走上富强之路。他说：“臣窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故。国会者，君与民共议一国之政法也。盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉。……东西各国皆行此政体，故人君与千百万之国民，合为一体，国安得不强?”①正是在这种宪法工具主义价值观的支配下，以立宪改良为核心的戊戌变法在缺乏社会力量支持的情况下匆匆上场，最终又只能是落得个匆匆收场的结局。

耐人寻味的是，当年坚决反对实行立宪的慈禧太后，最终竟成了推进近代中国立宪运动的主角。是什么原因使慈禧太后改变了立场？还是这个宪法工具主义的价值观。1905年，慈禧太后在召见大臣时就曾表示，“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦因此泯灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”②并派遣大臣出国考察各国宪政，其目的很明显，就是通过实行立宪，来维护清王朝的统治。而出使各国考察政治的大臣载泽在《奏请宣布立宪密折》中更是列举了实行立宪的三大好处：一是“皇权永固”，二是“外患渐轻”，三是“内乱可弭”。③这一目标，在后来的《钦定宪法大纲》中，体现得淋漓尽致。这样的宪法，自然也不会被已经觉悟了的人民所接受。最终在革命的浪潮中，清王朝连同它的“立宪”一起被吞没了。

二、中华民国之立宪

1912年3月11日，孙中山先生在南京以中华民国临时大总统的名义颁布了《中华民国临时约法》。

这是一个具有临时宪法性质的文件。《临时约法》以根本法的形式确认了“主权在民”的资产阶级民主共和制度，否定了统治中国两千多年之久的封建主义的专制制度，从而树立了“帝制非法”和“共和合法”的观念，促进了民主主义潮流的大发展和人们思想的大解放。虽然辛亥革命只延续了几个月的时期而终告失败，可是它给予人们的思想变化是何等巨大而深刻。由于人们是非观念的根本改变，昨日之皇权神圣则今日成为帝制非法。而这中间正是以一个《临时约法》作为衡量的标准。继袁世凯之后而窃夺国家权力的北洋军阀统治者们，之所以没有步其后尘而称帝，非不想也，实不敢也，盖有前车之覆，不得不作为后车之鉴。这一时期的民主思想得到了极大的张扬。

然而，辛亥革命虽然结束了封建帝制，开始了革命民主立宪的进程，但在如何看待宪法的问题上，依然继承了宪法工具主义的价值观。这在制定宪法和实施宪法的认识上表现得尤为突出。作为近代中国资产阶级立宪主要成果的《中华民国临时约法》，其制定的指导思想，就表现了浓厚的“因人设法”的工具色彩，即匆忙制定《临时约法》的根本原因，就是为了以《临时约法》来对袁世凯进行制约，也正因为如此，《临时约法》最后并没有采取原来已经达成共识的总统制，而是改为责任内阁制，这充分体现了革命党人“以法制袁”的良苦用心。但却在近代中国宪法发展史上开了一个有害的先例：即掌握立宪权的政治集团可以根据自身的利益随意修改宪法，从而使得限制国家权力、保障公民权利的根本法成为政治斗争和权力斗争的粉饰与装潢。在这一点上，《临时约法》可谓是始作俑者。《临时约法》的另一个致命弱点，就是出于当时政治的需要，简单地照搬西方国家的宪法原则和规定，而没有考虑是否具备贯彻实施这些原则和规定的条件。革命党人以为有了一部宪法就可以实现民主政治，就能保障共和制度，但在严酷的现实面前，他们的愿望最终只能化为泡影。孙中山后来在总结这段历史教训时曾这样说过：“辛亥之役，汲汲于制定《临时约法》，以为可以奠民国之基础，而不知乃适得其反。……试观元年《临时约法》颁布以后，反革命之势力不惟不因以消灭，反得凭借之以肆其恶，终且取《临时约法》而毁之。”④

后来中国立宪的发展，同样又以事实印证了孙中山的话。继南京临时政府之后的北洋政府，在立宪问题上更是将这种工具主义发展到了极端。袁世凯以一部《中华民国约法》取代了《临时约法》，甚至在筹划复辟帝制时，也没有忘记搞一部《中华帝国宪法》。“贿选”总统曹锟为了遮掩自己的丑行，替自己的当选披上“合法”的外衣，于7天之内三读通过了《中华民国宪法》。这个搞了十几年、久议而不决的中国第一部正式宪法，就在这种情况下诞生了，这不能不说是对宪法的莫大的讽刺。至于后来南京国民政府以立宪作为实行“训政”工具，那更是尽人皆知的事了。由此可知，支配近代中国立宪运动发展的主导因素，均是宪法工具主义的价值观，这也是立宪运动未能获得成功的根本原因之一。

三、中华人民共和国之立宪

1949年10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党掌握了国家政权，正式开始了新中国的宪政之路。而这也是此前的革命根据地时期的立宪运动的继承和发展。1931年中共领导制定颁布1934年修改了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，1941年颁布了《陕甘宁边区施政纲领》，1946年又通过了《陕甘宁边区宪法原则》。这些宪法性文件对于开启人民民主自由的意识对于争取国家民族独立具有不可忽视的作用，也对新中国成立后的制宪工作具有不可磨灭的历史作用。然而，有必要指出的是，当代中国宪法发展依然没有完全摆脱工具主义宪法观的窠臼。

作为新中国第一部宪法的1954年宪法，其基本目标就是以宪法这种“根本大法”的形式，证明新民主主义革命到社会主义革命的正当性，确认革命的胜利果实，并以根本法的形式，将政治革命胜利后革命政权巩固与建设的近期目标——过渡时期总路线明确肯定下来，作为进行政治动员、进一步推进革命的纲领。以国家根本法的形式对革命阶段性的目标和任务予以确认，可以说是1954年宪法的一个重要特点。1975年宪法的制定过程不民主，在内容上也完全背离了立宪的初衷，违背了民主宪政的精神。它很大程度上它只是一个文革政治斗争的产物而已。1978年宪法也由于历史条件的限制，仍然肯定了“文化大革命”的错误理论，将“无产阶级专政下继续革命”“以阶级斗争为纲”再次确认下来。这又是一部过渡性质的宪法，只是表明了政府恢复秩序的决心。1982年宪法的制定，尤其是1999年宪法修正案对“依法治国”方略的确认，2004年宪法修正案对“人权”、“私有财产权”的确认，

从宪法价值理念上说，标志着向立宪主义价值观的回归。但是，在宪法发展过程中，依然未能完全摆脱工具主义的影响，这具体表现为在宪法修改问题上，以“政策性修宪”作为基本的修宪模式。⑤“政策性修宪”就其内涵而言，是指以执政党的政策作为制定和修改宪法的指导原则，并在政策的指导下进行修宪；而且修宪的主要动因，也主要是直接反映执政党政策变化的要求，及时地对宪法作相应的修改，通过修宪，直接将某些政策性的规定制度化、宪法化。也就是说，以执政党的政策作为修宪的唯一的或者是主要的依据。毫无疑问，宪法作为政治法和“政治性特别强的法律”，必然会受到国家政策的影响。尤其我国这样一个由共产党执政的社会主义国家，国家政权是中国共产党领导人民通过革命斗争建立的，作为执政党的中国共产党的方针、政策，必然会对国家的宪法和宪政制度产生直接的、全面的影响。政策性修宪作为我国宪法修改的主要的和基本的模式，也是一种历史的必然选择。但是，我们也应当看到，由于政策性修宪的某些内在的局限性，对于宪法的稳定性、权威性等方面，不可避免地会产生一定的负面影响。正如有的学者所指出的那样：“过去我国的政治家和制宪者们把宪法仅仅作为实现党的路线和政策目标的措施和手段看待，随着路线和政策目标的实现或者改变，宪法也随之一个个过时。”

四、时代呼唤宪政，走出宪法工具论的误区

我国长期以来受儒家文化的影响，法的价值判断一直停留在法律工具论上，直至二十一世纪弘扬“依法治国”方略的今天，我们对法的价值的理解仍然存在着一定的偏差。以史为鉴，笔者认为，中国传统法价值观把法律当成工具并没有错，问题是它把法律仅仅当作是工具，并且以一种机会主义的态度对待法律的工具价值，正因为如此，它从不把法律当作最高权威予以尊重，法律被尊重的程度完全取决于法律对统治者的现实目的实现有无帮助。这样一来，统治者是否运用和尊重法律!完全要根据具体情况和统治者个人的好恶而定，因此，这种工具论法价值观与人治主义传统是互为表里的，如果说实行人治的中国传统社会奉行法律工具论有其必然性的话，那么，在现代中国开始走向法治社会的今天，就必须承认法律不仅仅是一种工具，它还有其超越工具性的内在特质，我们应该认真对待宪法的工具性价值与目的性价值。我们必须防止走向了这样一个极端：只看到宪法的工具性，实用性和表层的功效性，而完全忽视了宪法价值的目的性、理想性和终极性。虽然宪法的工具性价值是宪法的目的价值或终极价值得以实现的重要条件，不能因为忌讳形式主义的价值论而否定工具性价值存在的合理性与必然性，但是，宪法的目的价值是法治所要达到的最高层次上的非具体的终极理想状态，表现为法治化的社会状态或根本价值目标，它是衡量是否真正进化到法治社会的总体评价指标，也是判断在法治方略实施进程中所采取的具体策略方式和方法的最高标准，即决定工具性价值再定位的指导思想。在一个成熟理性的现代法治社会当中，法律首先应该被当作社会交往的普遍准则来理解，在这个意义上，法律不是任何人的工具和手段，而是人类文明所凝成的基本生活规范，是人类良知的理性化体现。因此，在现代法治国家中，宪法绝对不应仅仅局限于被当作治国手段而受到尊重，更应当被作为公共生活的基本准则而受到尊重和绝对信仰。

从历史上看，西方国家宪政建设的基本传统在于为个人的生命和财产权、宗教和言论自由提供制度保障。保障公民权利、限定国家权力边界是宪政传统的核心。如果宪法在现实中不能发挥最高规范的效力，或者宪法仅仅在维护法制统一方面发挥作用，而在维护个人权利、限定国家权力边界方面不能起作用，此时尽管有宪法但还是没有宪政。通过法律限制政府，国家的强制性权力受到了约束，并且建立了保障所有公民利益和自由的制度化结构，真正的宪政才得以确立。⑥当代中国的宪政建设，必须清除对宪政的工具主义态度，把对宪政的功利态度恢复为对宪政原初价值的追求，推进政治理念层面的范式转换。宪政不是改变落后的工具，而是实现政治正义的工具，是保障公民个人权利和自由的惟一途径，是国家权力运作品质改善的保证。在具体的制度安排上，建立违宪审查制度是捍卫宪政限定政府权力边界、保障公民权利的可靠途径。违宪审查的核心是看法律法规是不是违宪;是审查国家权力行为是否得当，人权是否获得了充分的保障。违宪审查制度不仅是国家机构内部的监督机制，还给维护公民权利提供了最高级别的司法保护，即允许个人提起宪法性诉讼。建立违宪审查制度是中国当代宪政建设突破自戊戌变法以来形成的特殊“路径依赖”问题的制度保障，即把“宪政”不仅仅看成一个“强国富民”工具，而是把它作为一个保障民权的利器。通过宪政理念