以风险管理理论指导应急管理体系建设

第6卷第4期2010年8月中国安全生产科学技术JournalofSafetyScienceandTechnologyVol．6No．4Aug．2010

文章编号：1673－193X（2010）－04－0095－04

以风险管理理论指导应急管理体系建设

刘景凯（中国石油天然气集团公司，北京100007）

摘要：通过对风险管理的识别、评估、控制、恢复四个过程的分析，对风险管理理论有了新的认识。基于这一认识，结合国家应急管理体系建设的要求和企业应急管理工作实际，对应急管理体系建设内容进行了阐述。以风险管理理论指导，以风险识别为前提，以事件管理为对象，以加强应急预警和提高响应能力为重点，增强应急预案编制的针对性和实用性，从而使应急管理由事故救援向事故预防的全过程转变，应该作为应急管理体系研究的重要内容和发展方向。本文还对事故管理、事件管理进行了分析，阐明了事件、事故管理的联系与区别，进而提出安全管理应该从关注事故管理向开展事件应急，进而强化危机管理的工作思路，对应急管理体系建设研究有很好的指导作用。关键词：风险；理论；应急；管理体系中图分类号：X92文献标识码：A

EstablishemergencymanagementsystembasedonthetheoryofriskmanagementLIUJing-kai（ChinaNationalPetroleumCorporation，Beijing100007，China）

Abstract：Throughanalyzingthewholefourprocessofriskmanagement（RM），i．e．identify，assessment，controlandrecover，anewrealizesforRMwasachieved．Hereafterthenewrealizes，theemergencymanagementsystem（EMS）establishingwaselaboratedinthispaperundertheguideoflegislation．BasedonthetheoryofRM，begin-ningfromtheriskidentify，settingRMastheobject，makingthefocalpointonearlywarningandraisingemergencyresponseabilitystepbystep，theemergencyresponseplanwouldbepractical．Gettingchangefromrescueafteraaccidenttookplacetoprecautionbeforeaunexpectedincidenthappening，shouldbeasthedirectionandmaincon-tentfortheestablishmentofEMS．Inthepaper，arelationshipanddifferencebetweentheaccidentandtheincidentwasdiscussed，soastoprovidereferenceforstudyingtheestablishmentofEMS．Keywords：risk；theory；emergency；managementsystem

收稿日期：2010-06-10作者简介：刘景凯，兼职教授。

应急管理，或叫突发事件应急管理，已经成为当今社会一个非常重要的研究课题。企业的应急管理也在国家、社会的关注和引导下，由最初的安全生产事故应急救援，发展到对事故灾难、自然灾害、公共卫生、社会安全四类突发事件的突发公共事件的应急管理。在国家“一案三制”应急管理体系建设原则框架指导下，企业应急管理体系建设正在不断加强，并使之成为继质量、环境及HSE等管理体系后，企业整体管理体系的又一项重要内容。

1风险管理的新认识

一般认为，应急管理的对象是突发事件。在《国家突发公共事件总体应急预案》中，赋予了突发

事件特定的含义，即：突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。在制订应急预案时，都会根据事件的严重程度划分等级，确定应对突发事件的响应级别。而事件的严重程度是计算风险的主要依据之一，也是衡量突发事件等级的重要判据。1.1从风险的定义认识事件关于风险的定义，在不同的管理体系标准中都给出了不同的描述，但基本都与特定事件的危害因素、后果严重程度、发生频次三个因素有关。最新的一些专著又在这三个因素基础上增加了感知能力因素［1］，主要是考虑不同的群体由于对风险的感知力不同，导致他们对危险的判断也有所不同，这说明风险管理已经由量化的计算方式上升到行为的文化管理范畴。让我们先看一下有关标准中对风险做出的定义。《风险管理原则与实施指南》［2］中的定义为：不确定性对目标的影响（effectofuncertaintyonobjec-tives）；《职业安全健康管理体系规范》［3］中的定义为：某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合；《石油天然气工业健康安全环境管理体系》［4］中的定义为：发生特定危害事件的可能性以及后果的严重性。由此可见，若要研究应急管理首先必须从认识风险入手，去分析应急管理研究的对象———突发事件，发生的可能性以及后果的严重性，从而判定采取何种措施、利用哪些资源和遵循什么样的程序去响应和救援。1.2风险管理理论的再认识事故是意外事件产生的结果，所以风险无处不在，应急与之俱生。工业生产中发生的各种伤害、灾害等，最终表现为生命和财产的损失。作为规避和转移风险的一种手段，保险业务随之产生，而利益的博弈又推动了对风险管理的研究和不断深化。基于这种对风险及收益的研究，从最初的经验判断到借用复杂的数据管理模型（DMD）进行精算，使之风险管理成为一门应用范围广泛的科学。一般风险管理理论认为，风险管理包括三个基本过程或程序，即，风险识别、风险评估和风险控制。这三个基本过程也被称作风险管理的三个原则［1］。事实上，由于风险、认识风险的能力和控制手段等都是动态变化的，风险管理也就不可能只停留在这三个静态、恒定的水平上。按照PDCA（计划、执行、检查、处置）循环模式，必须对风险进行动态管理。因此，从上世纪90年代推行的健康安全环境（HSE）管理体系［4］以来，通过加强应急管理使风险管理认识更加深入，由原来的三个过程逐渐演变为四个过程，即：识别、评估、控制与恢复。这一过程的增加，使风险管理理论更加完善，从而也为应急管理体系建设奠定了理论基础。1.3风险管理过程

风险管理的识别、评估、控制与恢复四个过程，构成一个有机的整体。风险识别主要包括危险识别或危害因素辨识，是风险管理的基础和前提条件；在充分进行风险识别的基础上，按照法律法规、组织目标和组织的可接受程度，对风险进行评估，并对风险根据后果严重型和发生的频次评定出危害程度，然后进行分级，为制定和采取风险的削减或控制措施提供依据；风险控制是风险管理中一个非常重要的执行环节，包括制定风险的削减或控制措施，并将这些措施通过培训、规范、监督等使之付诸行动，最终使识别并评估出的风险控制在可接受的水平和范围内；风险管理最后一个环节称为恢复，风险恢复在风险管理理论中有两层含义，一是对前三个过程进行回顾性评定，二是对未识别出的潜在风险或可能失效的控制措施进行补救。基于补救这一内涵的理解，很多专家、学者把“恢复”这一风险管理过程也直接称作“应急”。

2应急管理体系建设

管理体系实际上就是系统的管理。体系或系统的解释一般为：根据某些方案或计划，由多个组成部分有序组合的整体［5］。《中华人民共和国突发事件

应对法》把应急分为“预防、准备、响应、恢复”四个管理阶段，实质是把应急管理看作一个系统的全过程管理。从推行质量管理体系（ISO9000）、环境管理体系（ISO14001）以来，到建立HSE管理体系，都遵循着PDCA原理。无疑，应急管理体系建设也应该遵循这一原理，以便和组织的整个管理体系融为一体和持续改进。

·69·中国安全生产科学技术第6卷2.1应急预案

预案是专门针对可能发生的一些突发事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动而预先制定的方案。应急预案在应急体系建立中具有政策性、纲领性和指导性作用。以《国家突发公共事件总体应急预案》为统领，各类以及各级应急预案逐步完善，应急预案体系得到确立，应急管理法制建设不断完善，逐步形成“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制，建立起“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效”的应急管理机制。应急预案体系应该按照事件处置及响应级别逐级建立和完善。事件发生现场和基层的应急预案，以处置方案和岗位应急处置程序为主，在紧急情况下，是现场和岗位的应急行动指南，内容应该简洁、易掌握、可操作和实用；场外和上级组织的应急预案，在国外有些也叫应急响应计划（ERP），主要作为应急响应行动时的参考，内容应该以事件后果的可能性和严重性分析为前提，对预警和响应级别进行划分，依此明确响应职责和过流程，并准备好相应的资源；政府、企业集团总部的应急预案应该在国家应急工作方针、政策指导下，对各级应急预案起到统领和指导作用，实现上下衔接，形成应急预案体系。2.2应急保障应急保障包括救援队伍、应急物质和专家技术支持等，应该在应急响应和救援预案中予以明确。一些发达国家把应急处置、救援和场外指导分成“热、温、冷”三个区域，不同区域的救援人员有着严格的限制和区分。例如，要求进入热区的救援人员无论是在技术能力还是装备水平上都是最专业的，以确保救援工作的有序开展，减少不必要的伤亡。在专业应急救援队伍和基地建设上，应该提倡政府、企业和志愿者相结合的多种方式和渠道，分级、分区域进行布局建设和管理，以便在需要应急救援时能够做出快速反应；在应急物资储备上，应该按照平战结合、合理储备的原则，进行适当储备，同时通过区域、企地，建立联动和沟通机制，进行资源整合，作到“不求所有，但求所用”［6～11］。2.3企业应急管理体系建设实践自然灾害、社会安全、公共卫生等突发事件会给企业生产造成影响，企业安全生产也关系到人员生命、环境保护以及社会的稳定，企业应急管理体系在整个大的社会应急管理中发挥着非常重要的作用。中国石油天然气集团公司（简称中国石油），在总结安全生产、环境保护和重大突发事件应急工作的基础上，通过对事故、事件的风险分析，在预案体系、组织体系建立基础上，逐步建立和完善起企业应急管理体系。中国石油的应急管理体系有五个子体系构成：预案体系、组织体系、制度体系、救援保障体系和技术支撑体系。其中，预案、组织和制度三个子体系构成“三位一体”的基本应急管理模式，与国家“一案三制”的要求相对应，与国家应急管理体系相