构建有效的行政权力制约机制(一)

构建有效的行政权力制约机制(一) 摘要：行政权力制约既是对行政权力正常运行的肯定和保护，又是对行政权力偏离轨道的防范和矫正。针对“实然”与“应然”之间的巨大差距，要使行政权力制约真正落到实处、收到实效，必须在遵循正确原则的基础上，实现“五个结合”，完成“四个转变”。 关键词：行政权力，制约，问题，途径 在国家权力的长期发展演变过程中，逐渐形成了决定权、执行权（包括行政权和审判权）等不同形式的权力，其中行政权力是最活跃、最富有渗透性、最直接作用于社会生活的权力。随着社会的发展，政府的行政权力已越出行政领域，逐渐渗透到立法和司法领域。在当今社会生活中，人们都以不同的方式、在不同的程度上与政府发生着这样或那样的联系。可以说，一个人“从摇篮到坟墓”，几乎没有一天不受到行政权力的影响。为了使行政权力在预定的轨道上正当运行，有效地防止和减少权力负效应的发生，就必须建立起多主体、多层次、全过程的监督制约机制，使各种监督在空间上并存、时间上继起、功能上互补。 一、我国行政权力制约中存在的主要问题 行政权力制约的目的在于：约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，确保政治、社会的稳定。其功能主要有以下四个方面：一是对权力正常运行的保障和导向作用。二是对权力偏离轨道的防范和矫正作用。三是对权力行使者的惩戒和教育作用。四是对政治、社会稳定的促进和推动作用。 行政权力制约之所以具有上述功能，是由其内在的本质要求所决定的。换言之，行政权力制约机制只有符合其内在的本质要求，才能在运行中正常发挥作用，达到预期的目的。对于什么是有效的行政权力制约机制，人们有着不同的认识。但总的来看，一个科学、有效的行政权力制约机制，大都具有下列特征或标志：一是监督制约主体多元，分工明确——在空间上并存；二是监督制约形式多样，相互衔接——在时间上继起；三是监督制约规范完备，程序严密——在实践中可行；四是监督制约结构合理，配置科学——在功能上互补。 目前，从总的情况来看，我国已初步建立了多主体、多层次、全方位的行政权力制约体系，对促进各级政府依法行政和防止权力腐败发挥了积极的作用。但是，由于种种原因，现行的行政权力制约机制还存在着一些明显的问题，在一定程度上影响着其威力和效能的充分发挥。 问题之一：监督制约主体受制于监督制约客体，缺乏必要的独立性与应有的权威性。监督制约机构必须保持相对的独立，其地位应当高于监督制约客体或者至少与监督制约客体平等，这是实施有效制约的最基本的前提条件。然而，现阶段，我国的行政监察、审计和行政复议机构均存在于行政机关内部。首先，在领导体制上，这些机构一般都受上级业务部门和同级政府的双重领导，并以“块块”领导为主。其次，在干部配备上，专门监督机构的主要负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。再次，监督机构的人员编制、经费开支等，也都掌握在同级行政机关的手里。此外，各级人民法院也在经费等方面程度不同地存在着对行政机关的依赖。在这种情况下，监督制约主体因缺乏独立性和权威性，难以正常发挥其自己的职能，显得软弱无力。 问题之二：不同的监督制约系统之间职能交叉重复，职责权限不清。我国现行的行政权力制约体系，包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和人民群众的监督等。主体广泛，本来是件好事，可是，由于职责权限不清，缺乏必要的沟通和协调，不仅没有形成“合力”，而且还出现了一些不该出现的问题。例如，有的问题多方插手，几路兵马一齐“兴师问罪”，长期纠缠不清，弄得发案单位应接不暇，无所适从；而有的问题却又无人过问，出现“监督空白”，或者几个监督部门相互“踢皮球”，最后不了了之。上述问题的存在，不仅严重影响了监督制约机构的威信，也大大弱化了我国行政权力制约机制的整体效能。 问题之三：权力监督与制约方面的法规不完备，缺乏系统性和可操作性。科学、有效的监督应当是硬性监督，即有明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序，以法律法规为依据，并处处受法律法规的保障和约束。可是，目前我国制约行政权力所需要的法律规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正行政机关的违法或不当行政行为；二是缺乏具体的实施细则，在监督制约实践中难以操作。 问题之四：政务公开的透明度不高，信息不灵，影响监督制约活动的及时性和准确性。实行公开原则，是无产阶级政党的先进性和社会主义国家政权的人民性所决定的，同时也是监督制约活动富有成效的前提条件。政治参与要求接收一般的特殊的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。在我国现实政治生活中，由于国家机密的范围过宽，很多应当让人民知道的情况没有公开，再加上一些单位和个人以保密为借口限制政务公开，拒绝接受广大人民群众的监督。这就给人民参与政治监督、制约行政权力造成了一定的困难，严重影响了其威力和效能的充分发挥。 问题之五：监督意识淡薄，行政权力制约缺乏良好的思想条件。监督意识包括两个方面：一是监督主体积极参与监督的意识；二是监督客体自觉接受监督的意识。中国经历了两千多年的封建专制，封建主义思想的残余比较严重，再加上人民监督在“文革”期间一度被扭曲所带来的消极影响，导致不少人政治冷漠，缺乏民主意识、权利意识和监督意识。其主要表现是：相当多的公民存在着“官贵民贱”、“民不管官”的传统观念，不愿监督和不敢监督各级政府及其工作人员。多数人政治参与意识不强，只有当自身利益受到侵害才投诉，甚至有的人至今还“屈死不告状”；一些政府工作人员没有弄清权力的真正来源，在工作中只对上级领导负责，而不愿意接受人民群众的监督。对于群众来信来访反映的问题，相互扯皮推诿，使问题长期得不到解决，甚至打击报复监督者的事情也时有发生。 二、强化行政权力制约机制的有效途径 行政权力制约体系是一个复杂的结构，其中，既有专门国家机关的监督制约，又有公民个人或组织的监督制约；既有来自政府系统内部的同体制约，又有来自政府系统外部的异体制约；既有事前监督，又有事中监督和事后监督。要使行政权力制约真正发挥作用，必须整合现有的监督资源，做到分工明确，配置合理，相互衔接，协调有效。 （一）实现“五个结合” 行政权力制约机制是由若干个监督主体和多种监督手段构成的整体，为了使它们在实施监督制约的过程中形成“合力”，必须对现有的监督资源进行整合，实现“五个结合”。 ⒈系统内的自我监督与系统间的交互监督相结合 用系统的观点来考察，行政权力制约体系由两个系统组成：一个是政府系统内部的自我监督，另一个是系统之间的交互监督。所谓政府系统内的自我监督，即通常所说的“同体监督”，是指来自政府系统内部的监督制约，如来自行政机关内部的行政复议、行政监察以及上级行政机关对下级行政机关的监督制约等。所谓系统间的交互监督，即通常所说的“异体监督”，是指来自政府系统外部的监督制约，如来自国家立法机关和司法机关的监督制约等。 系统内的自我监督来自政府内部，其最大特点是监督的主体和客体都存在于同一个系统之中，有利于提高行政效率，缺点是监督主体与监督客体存在着或多或少的联系，有时候甚至监督主体受制于监督客体，因而缺乏公正性和权威性。系统间的交互监督来自政府系统之外，监督主体与监督客体之间没有任何隶属关系，地位比较超脱，因而能够有效地控制行政权力，缺点是不能像内部监督那样及时地发现和解决问题，具有时间上的滞后性。从上面的比较可以看出，这两种监督系统各有其优点，亦有其不足，必须相互配合，相互补充。 ⒉国家监督与社会监督相结合 如果以监督主体为标准，可以将整个行政权力制约体系划分为国家监督和社会监督。国家监督又称“直接产生法律效力的监督”，是指国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关依法对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为实施的监督；社会监督又称“间接产生法律效力的监督”，是指人民群众通过社会团体、群众组织、新闻传媒和来信来访等多种途径，对行政机关及其工作人员实施的监督。它主要包括政协和民主党派的监督，工会、共青团、工会等群众组织的监督，村民委员会、居民委员会等基层自治组织以及报刊、广播、电视、网站的监督等。 国家监督与社会监督是两个既有联系又有区别的监督系统。二者的主要区别在于：前者可以依照一定的法定程序，主动地采取或者应公民、组织的请求采取具有法律效力的监督措施，如撤销违法的行政行为，对违法乱纪的公务员科以行政处分或给予其他相应的制裁，从而产生实际的法律效果。后者虽然有权对行政机关及其工作人员进行监督，但却不能对其监督对象作出直接产生法律效力的监督行为，而只能通过批评、建议、申诉、控告、检举等形式，引起有权国家机关的注意，使之采取能产生法律效力的措施，从而达到监督的目的。由此可见，以人民群众为主体的社会监督是整个监督制约体系的基础，它可以为国家监督提供有关信息，启动有关国家机关的监督活动；以专门监督机关为主体的国家监督则是整个监督制约的主干，可以将人民群众的监督落到实处，以实现监督制约的目的。 ⒊自上而下的监督与自下而上的监督相结合 民主的监督是双向的，既有自上而下的下行监督，又有自下而上的上行监督。以政府系统内部的监督为例，上、下级行政机关之间是一种相互监督的制约关系，不仅上级领导机关可以监督下级行政机关及其工作人员，而且下级行政机关也可以反过来监督上级领导机关和有关领导人。从目前我国行政系统内部的监督来看，自上而下的下行监督比较容易实现，也较为有力，而自下而上的上行监督则相对比较薄弱。在这种情况下，对下基本上做到了“无所不纠”，对上则普遍存在着“弱监”、“虚监”、“失监”甚至“禁监”的现象，致使一些该纠正的问题得不到及时纠正。只有逐步将自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上相结合的双向监督模式，才能有效地避免或减少决策失误和权力滥用，保证行政权力运行的合法性、合理性。 目前，不少人都把人民群众的监督称之为“自下而上的监督”，这是不妥当的。其理由如下：其一，把群众监督称为“自下而上的监督”，混淆了群众监督与其他监督形式的区别。在权力监督制约体系中，权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督和人民群众的监督都是相对独立的监督系统，彼此之间并没有隶属关系。在这种情况下，所谓“自上而下的监督”或“自下而上的监督”，应当专指某一个监督系统而言。例如，在行政机关系统内部，上级行政机关对下级行政机关的监督是“自上而下的监督”，而下级行政机关对上级行政机关的监督则是“自下而上的监督”。在我国，人民群众的监督不仅渗透在其他监督形式之中，而且还自成一个独立的监督系统。因此，不能把不同的监督系统人为地混在一起，将群众监督说成是“自下而上的监督”。第二，把群众监督称为“自下而上的监督”颠倒了“社会主人”与“社会公仆”的关系。在实行民主政治的国家里，人民是国家权力的实际主人，其地位是至高无上的；而各级行政机关的工作人员则是为人民服务的公仆，其权力来自人民的授予，对人民负责。为了保证权力的行使者始终不渝地代表人民群众的利益，避免公共权力蜕变为私人权力，就必须设立监督机制来充当人民主权和受托权力之间的中介，让权力的主人对委托出去的权力实行有效的制约。这种权力拥有者对权力行使者的监督，是真正的“社会主人”对“社会公仆”的监督，而不是什么“自下而上的监督”。 ⒋合法性监督与合理性监督相结合 行政机关实施的行政行为，既要合法又要合理。与此相适应，行政权力制约的内容主要由两大部分组成，一部分是对行政行为合法性的监督，另一部分是对行政行为合理性的监督。所谓合法性监督，主要是指监督主体对行政机关制定行政法规、规章，发布决议、决定和命令，编制计划、规划，规定行政措施以及其他行政行为在实体上和程序上是否合法所进行的监督。