论反垄断执法机构的行政决定在反垄断_跟进诉讼_程序中的效力

政治法律论反垄断执法机构的行政决定在反垄断 跟进诉讼 程序中的效力吴宏伟 闫卫军摘 要 考察美国、欧盟及其成员国、日本等国的相关立法及其变迁发现,在 跟进诉讼 中,法院承认由反垄断执法机构所作出的认定存在垄断行为的调查结论和行政决定的约束力已成为一项占主导地位的规则和发展趋势。

如果我国反垄断执法机构关于认定存在垄断行为的调查结论通过正式的行政法律文件的形式作出并已经生效,则该结论对于受理相关反垄断 跟进诉讼 案件的人民法院应当具有约束力,但人民法院承认的反垄断执法机构的行政决定仅以该行政决定认定存在垄断行为为限。

关键词 反垄断执法机构 行政决定 反垄断 跟进诉讼 效力中华人民共和国反垄断法 在第六章和第七章规定了反垄断执法机构对垄断行为的调查和处罚权,同时又在第五十条规定, 经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

这表明,对于发生在我国境内的垄断行为,既可以由反垄断执法机构进行调查和处罚,也可以由受害人向人民法院提出民事赔偿之诉。

鉴于我国最高人民法院在相关文件中已经明确规定,当事人因垄断行为提起民事诉讼的,只要符合民事诉讼法第一百零八条和反垄断法规定的受理条件,人民法院即应当依法受理,并依法审判。

因此,可以认为我国对反垄断民事诉讼不设置行政前置程序。

垄断行为的受害人既可以在反垄断执法机构认定存在垄断行为并作出行政决定后以反垄断执法机构的行政决定为依据提起损害赔偿之诉,亦可在反垄断执法机构未予查处或未认定存在垄断行为的情况下直接向人民法院提起反垄断损害赔偿之诉。

通常将前者称为 跟进诉讼 (fo llo w-on actions),而将后者则称作 单独诉讼 (stand-a l one act i ons)。

在反垄断民事诉讼中,最为核心的问题是,如何证明垄断行为的存在。

而反垄断 跟进诉讼 最为明显的特征是,反垄断执法机构已经认定被告存在垄断行为,原告系以反垄断执法机构的调查结论和行政决定为依据提起诉讼。

显然,反垄断执法机构认定垄断行为存在,并据此予以处罚的行政决定当然可以由原告作为证据提交受理相应的反垄断民事诉讼案件的人民法院。

问题在于,在司法程序中,该反垄断执法机构的调查结论是否可以受到质疑?换言之,反垄断执法机构的行政决定对于受理相应的反垄断 跟进诉讼 的人民法院效力如何?人民法院是否必须承认反垄断执法机构所认定的事实?一、可资借鉴的外国经验由于欧盟及其大多数成员国实行与我国相似的混合反垄断执法模式,从而使其相关制度可资我国借鉴。

根据2002年通过的欧盟 现代化条例 (即欧盟理事会第1/2003号条例)第十六条第一款,如果欧盟委员会已经适用欧共体条约第八十一条、第八十二条就某一涉嫌垄断的行为先于其成员国法院作出行政决定,则欧盟成员国法院不得作出与欧盟委员会的行政决定相冲突的判决。

如果欧盟委员会已经启动一项反垄断调查程序且尚未作出行政决定,则欧盟成员国法院不得作出与其认为欧盟委员会可能作出行政决定(a dec i sion conte m p lated by the C o mm issi on)相冲突的判决,为此,欧盟成员国法院可以权衡是否中止正在进行的诉讼程序。

这一规定表明,欧盟委员会就某一反垄断案件所作出的行政决定,对于其成员国法院具有法律效力,并且欧盟成员国法院有义务确保其对于反垄断案件的判决与欧盟委员会的行政决定相一致。

不过,如果欧盟成员国法院对欧盟委员会的行政决定持有异议,它可以将该欧盟委员会的行政决定中存在的问题提交欧洲法院,请求欧洲法院作出初步裁决(preli m inary r u li ng),而成员国法院在此种情况下则只能裁定中止诉讼,等候欧洲法院的判决。

欧盟不但赋予欧盟委员会有关反垄断案件的行政决定以法律效力,而且还建议其成员国将这种法律效力延伸适用于由其成员国国内反垄断执法机构作出的行政决定。

在其于2008年公布的 违反欧共体反垄断规则之损害赔偿之诉 白皮书中,欧盟委员会建议其成员国采纳以下规则:如果一个 欧洲竞争网络 (European Co m pet ition Net w ork-ECN)中的某一成员国国内反垄断执法机构(N ational Co m petition Authority-NC A)已经作出一项生效行政决定,并认定存在违反欧共体竞争规则的违法行为, 则该成员国法院,包括非该成员国本国的法院,不得作出与此相冲突的判决。

据此,德国对其法律进行了相应的修改。

在2005年修改其 反对限制竞争法 以前,德国法院仅将其本国或欧盟委员会反垄断执法机构的调查结论作为初步证据(pr i m a fac ie ev idence)对待,即如果当事人能够提出相反的证据,则该调查结论是可以在相应的民事诉讼程序中被推翻的。

但根据欧盟 现代化条例 修改后的德国 反对限制竞争法 第三十三条第四款规定,德国、欧盟或欧盟其他成员国的反垄断执法机构作出的认定存在垄断行为的终局决定,对受理反垄断民事诉讼案件的德国法院具有法律上的约束力; 英国则早在欧盟的 违反欧共体反垄断规则之损害赔偿之诉 白皮书发表之前就对其竞争法做了与该白皮书精神一致的修改。

根据英国 2002年企业法 第二十条修改的 1998年竞争法 第五十八A条规定,在由于违反英国或欧共体的竞争规则而引起的请求损害赔偿的诉讼中,法院受到作为英国反垄断执法机构的 公平贸易办公室 (O ffice of F air T rad i ng-OFT)作出的存在违反英国或欧共体竞争规则的垄断行为的行政决定的约束, 从而赋予英国反垄断执法机构的行政决定以法律上的证据效力。

而对于欧盟委员会有关事实的认定是否可以约束英国的法院,英国的法院则时而承认,时而否定,表现出一种摇摆不定的姿态。

在欧盟之外,日本在其 禁止私人垄断及确保公正交易法 第二十六条规定,违反反垄断法的损害赔偿之诉只能于公正交易委员会作出 排除措施命令 或 缴付命令 或根据该法第六十六条第四款作出审决之后提起, 因此,从逻辑上亦可以看出,日本公正交易委员会作出的 排除措施命令 或 缴付命令 等均对其后受理反垄断 跟进诉讼 案件的日本法院具有法律上的约束力,否则,日本 禁止私人垄断及确保公正交易法 第二十六条的规定便是没有意义的。

因此,作为日本反垄断执法机构的日本公正交易委员会作出的存在垄断行为的调查结论对日本法院亦具有法律上的约束力。

从上述欧盟、德国、英国和日本的规定来看,欧盟、德国、英国乃至日本的法律均规定反垄断执法机构作出的调查结论或行政决定对于受理反垄断 跟进诉讼 案件的法院具有法律上的约束力,仅英国法院在承认欧盟委员会行政决定的法律效力时存在一些反复。

但除欧盟委员会外,德国、英国和日本均规定其反垄断执法机构行政决定的法律约束力以认定垄断行为存在为条件。

显然,英国法院在承认本国反垄断执法机构的行政决定的同时,却在对待欧盟委员会的行政决定时存在保留,这只能从欧盟成员国与欧盟如何分配主权的角度进行解释;而欧盟委员会的调查结论之所以不论是否认定垄断行为存在均对欧盟成员国法院处理相关案件具有约束力,其主要目的在于确保欧盟法律的统一实施。

事实上,如果反垄断执法机构认定不存在垄断行为,原告便不能据此提出 跟进诉讼 。

不过,美国的法律制度与此有所不同。

鉴于美国主要采纳 私人执行 的反垄断执法模式,美国的司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会虽系拥有反垄断职能的联邦行政机构,但除基于被调查人的同意作出所谓 同意令 (consent decree o r or der)或发出衡平法上的 停止与不作为命令 (ceas e and desist orders)外,无权对垄断行为进行处罚。

它们的调查结论只有通过向法院起诉并获得法院的确认后才能由法院据以作出行政决定。

根据1914年通过的美国 克莱顿法 第五条第一款[Sec.5(a)],联邦贸易委员会所做认定不应被赋予 间接禁止翻供的效力 (collateral estoppel effect), 从而对法院认定事实不具有约束力,而美国联邦法院在由美国或代表美国提起的民事或刑事诉讼案件中所作出的认定被告存在垄断违法行为的判决或命令,在由其他当事人以相同的事实和法律为依据提出的针对同一被告的诉讼中,也仅具有 初步证据 的效力,如果被告能够提出相反的证据,该等判决或命令中的结论仍然能够被推翻。

从上述对国外一些主要国家和地区相关制度的考察与分析来看,除美国规定反垄断执法机构的调查结论不具有法律效力,在提出 跟进诉讼 前的相似诉讼程序中判决或命令仅具有 初步证据 的效力外,欧盟、德国、英国和日本目前均承认反垄断执法机构的生效的调查结论和行政决定对于受理相应的反垄断 跟进诉讼 案件的法院具有法律效力。

而德国在2005年修改其 反对限制竞争法 前,规定其反垄断执法机构的裁决仅具有初步证据的效力。

因此,可以认为,承认反垄断执法机构的调查结论和行政决定具有法律效力,似已成为一项占主导地位的规则和发展趋势,但承认反垄断执法机构的调查结论和行政决定具有法律效力以该行政决定认定存在垄断行为为限。

二、我国应承认反垄断执法机构所作出的认定存在垄断行为的调查结论基于对国外相关立法及其发展的考察,在 跟进诉讼 中法院承认反垄断执法机构所作出的认定存在垄断行为的调查结论和行政决定具有法律效力已成为一项占主导地位的规则和发展趋势。

笔者认为,如果我国反垄断执法机构关于认定存在垄断行为的调查结论通过正式的行政法律文件的形式作出并已经生效,则其中的内容不应在其后的民事诉讼程序中被推翻。

除了顺应国际潮流与趋势的考虑之外,笔者尚有以下四点理由:其一,反垄断民事诉讼程序中的被告正是反垄断执法机构的调查结论认定的从事垄断行为的被调查人,如果被告对反垄断执法机构的调查结论存有异议,它可以在法定期限内通过行政复议和行政诉讼的方式寻求法律救济。

因此,如果该调查结论已经经过了司法审查,则在反垄断民事诉讼程序中再行司法审查构成重复;如果该调查结论未经司法审查即已生效,则是被调查人即民事诉讼中的被告放弃寻求法律救济的结果,从而不得再在反垄断民事诉讼程序中提出对反垄断执法机构的调查结论和处罚决定进行司法审查的要求。

其二,承认反垄断执法机构所作出的认定存在垄断行为的调查结论在 跟进诉讼 中具有法律效力,有利于促进行政和司法的统一,避免生效行政法律文件与生效判决相冲突,同时也有利于维护行政执法机构的权威和我国反垄断法律制度的权威,促进该法律的有效实施。

其三,承认反垄断执法机构认定存在垄断行为的调查结论在 跟进诉讼 中具有法律效力,也有利于促进 跟进诉讼 程序中司法活动效率的提高。

虽然,我国在反垄断执法中实行私人执法和公共执法的混合执法模式,但公共执法将在我国的反垄断执法中占主导地位,且相对于法院而言,具有更强的专业性,如果人民法院在 跟进诉讼 程序中仍然对反垄断执法机构的调查结论进行全面审查,将会浪费大量的司法资源,牺牲司法效率。