完善村民自治法律体系：总体思路与具体构想

完善村民自治法律体系：总体思路与具体构想摘要：从近期来看，制定村民自治组织法比制定村民自治法更为可行。

如果尚不能出台村民自治组织法，那么修改村委会组织法则是当务之急。

在这两种情形下，制定一部全国统一的村委会选举法都十分必要。

另行制定村民会议和村民代表会议组织办法主要是考虑到，如果村民自治法尚不能出台，则该办法能够与修改后的村委会组织法、新制定的村委会选举法构成一个相对完备的村民自治组织法律体系。

从长远和现实考虑，制定乡(镇)村关系条例都必不可少。

目前制定一部全国统一的村务公开条例已经具备较为成熟的政策基础。

关键词：村民自治组织法；村委会组织法；村委会选举法；村民会议和村民代表会议组织办法；村务公开条例对于如何修改、健全有关村民自治的法律法规，各界人士已提出了许多好的设想和建议。

在我们看来，为使立法工作既有前瞻预见性，又有现实可行性，目前修改、健全有关村民自治的法律法规可以按照这样的总体思路进行：制定村民自治组织法，同时制定村委会选举法、乡(镇)村关系条例、村务公开条例，并修改有关的法律法规；如果尚不能制定村民自治组织法，那么就修改村委会组织法，同时制定村委会选举法、村民会议和村民代表会议组织办法、乡(镇)村关系条例、村务公开条例，并修改有关的法律法规。

基于以上思路，本文拟进一步谈谈完善村民自治法律体系的具体构想，以供有关方面参考。

一、制定村民自治组织法早在2000年，北京行政学院的袁达毅教授就提出要制定村民自治法，当时他认为制定村民自治法不仅具有必要性，而且具有可行性，已成为发展村民自治和加强农村基层民主建设的迫切需要。

但我们认为，从近期来看，制定村民自治组织法比制定村民自治法更为可行。

关于如何制定村民自治组织法，这里重点谈及以下四个方面的基本问题：第一，怎么定位?长期以来，我国村民自治是在村委会组织法的规范下进行的，这是特定历史条件下的法律环境、社会背景、理论背景等因素综合作用的产物，也是当时农村基层民主实践相对不足的表现。

但是，随着社会历史条件的巨大变化，村委会组织法的地位及其作用受到了来自理论和立法实践的双重冲击而面临着新的选择。

制定村民自治组织法，处理好其与村委会选举法、村务公开条例、乡(镇)村关系条例及其他有关法律法规的关系，使之成为村民自治法律体系的有机组成部分，可以大大改善目前村民自治法律体系的面貌。

第二，怎么协调?一则，在法律名称上，改村委会组织法为村民自治组织法，实现定名上的科学性和准确性，使法律名称与其所规范、调整的对象及其功能相吻合，概念的逻辑或词源内涵与其外延准确统一，规范体系的形式意义和实质意义协调一致，避免理解适用中的人为牵强和歧义扩张。

二则，改变现行村委会组织法的概括性、抽象性、简略性规范形式，更正因袭于传统立法经验的“宜粗不宜细”的立法倾向，从“粗放型”的政策化原则转向“细密型”的法律化规范，使应有的法律规则尽量详尽、准确、具体，与其所调整的社会关系相贴近，从而确保村民自治组织法的确定性、严密性、可操作性等法律特质，增强规范的硬约束力。

三则，恰当处理体例安排和内容规定。

现行村委会组织法将主要的条文和文字用于规范村委会组织本身，在逻辑结构上，其对村民会议、村民代表会议乃至村民小组的规定都从这些组织与村委会的关系的角度来表述，这影响和限制了其所规定内容的范围。

鉴于此，制定村民自治组织法应以现行村委会组织法为依据，对现行法律的内容作较大幅度地增加，但既要注意保留和完善现行法律关于村委会的规定，又必须对村民会议、村民代表会议等作出较为全面的规定。

第三，怎么开展?首先，应充实实体性规范内容，保留必要的程序性规则。

制定村民自治组织法应以实体法为本位，以充实实体性规范内容为主，重在明确界定各类村民自治组织之间的静态权利义务并调整这些权利义务的互动和变更。

但是，各类村民自治组织之间的关系并非凭空产生和消灭，而是起因于一定的法律行为或事件，并在特定情况下伴有国家公力干预(以一定的公示形式或登记管理程序介入)。

因此，制定村民自治组织法还应该对必要的程序性规范予以保留并加以完善和健全。

其次，应合理配置规范结构，使正面的确认、导向性规范与反面的禁止、保障性规范交相呼应。

作为一套周密的规则体系，村民自治组织法和其他法律规范一样，无论在总体结构上，还是在必要的具体制度和条款上，都应合理、恰当地配置法律规范所要求的假定、处理和制裁三个要素，使规范结构完整、简明、疏而不漏，从而设定一般行为模式，有效地引导村民及其自治组织的行为选择方向，确认和保护合法积极行为，约束消极行为，制裁、矫正违法行为。

第四，怎么架构?村民自治组织是一个体系，不仅包括村民委员会，而且包括村民会议和村民代表会议。

其中，村民会议是村民自治组织体系中的议事决策组织和最高权力机构；村民代表会议是在村民会议闭会期间讨论决定村民会议授权事项的议事决策组织和权力机构；村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行组织，是村民自治事务的日常管理机构。

鉴于此，我们认为，村民自治组织法应该形成以“总则”为统率，以“村民会议”、“村民代表会议”和“村民委员会”为主体，以“监督”为保障，以“附则”为补充的有机整体。

具体而言，村民自治组织法可以分为总则、村民会议、村民代表会议、村民委员会、监督和附则共6章：“总则”章主要对制定本法的基本宗旨和依据作总体说明，并且对村民自治所涉及的基本主体、基本关系和基本问题作总体界定；“村民会议”章集中对村民会议的有关问题作详细规定；“村民代表会议”章分别对村民代表和村民代表会议两方面的问题作相关规定；“村民委员会”章涉及多方面内容，包括村民委员会、村民委员会成员、村民委员会换届选举中的诸多细节、村民委员会开展工作中的诸多问题等；“监督”章就村务公开监督小组、村民民主理财小组以及它们对村委会及其成员的举报作必要规定；“附则”章对本法中涉及的概念作补充解释，并对本法的解释、保障、细化、实施等作必要说明。

二、修改村委会组织法如果尚不能出台村民自治组织法，那么修改村委会组织法则是当务之急。

按照十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《全国人大常委会2006年立法计划》，目前对村委会组织法的修改工作正在紧张进行。

根据我们了解的情况，有关部门在广泛征求意见的基础上，已经先后起草了几个稿本的村委会组织法修订草案。

我们认为，其中两个方面的问题值得关注：其一，确定什么样的修改思路?村委会组织法的修改大体可以有三种不同的选择：小修、中修和大修。

小修，是在不改变法律的条文式结构和对法律条文基本不作增加的前提下，对法律文本的内容作务的法律责任，乡(镇)政府非法干预村委会的法律责任，乡(镇)政府对村委会的表彰奖励等；“附则”章规定条例的适用、解释、施行的具体时间等。

六、制定村务公开条例应该说，目前制定一部全国统一的村务公开条例已经具备较为成熟的政策基础。

简单来讲，我们认为，条例可以不分章节，具体内容包括：条例的立法目的及依据、适用范围，各级政府及具体职能部门、中国共产党农村基层组织在村务公开中负有的职责，村务公开的含义、实施主体、基本内容、时间、形式、程序、配套措施及后续工作，村务公开监督小组及村民民主理财小组的产生、构成、任职要求、任职期限、具体职责，村民在村务公开中享有的具体权利，村务公开的监督机制、违法责任、激励措施，条例的解释和生效等。

下面重点谈及两个问题：一是监督机制的构建。

近几年来，全国各地农村逐步推行村务公开，但部分乡村存在半公开、假公开的现象，一个重要原因就是村务公开本身缺乏一套强有力的监督与约束机制。

针对这个问题，我们认为应该构建村民、村务公开监督小组和村民民主理财小组三级监督机制，在立法中专门规定“村民委员会负责村务公开制度的实施，接受村民的监督”，“村设立村务公开监督小组，对本村村务公开工作实施监督”，“村务公开监督小组中设立村民民主理财小组，对本村集体财务活动进行民主监督”等条款。

与此同时，还应进一步规定：村民针对村务公开可以行使的权利包括“对公布的村务提出质疑或质询；委托民主理财小组查阅本村有关财务账目、凭证等；要求有关当事人对有关村务问题进行解释或解答；逐级反映村务公开中存在的问题并提出意见和建议”，村务公开监督小组的职责包括“审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范；征求并反映村民对村务公开的意见和建议；针对村务公开中存在的问题，督促村民委员会及时作出答复或者进行整改；及时向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督情况；村民会议或者村民代表会议赋予的其他职责”，民主理财小组的职责包括“参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度；检查、审核财务账目及相关的经济活动事项；否决不合理开支；接受村民的委托查阅、审核财务账目；要求有关当事人对财务问题作出解释；直接参与集体财务收支的审批；及时向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的财务监督情况”。

二是违法责任的追究。

一部立法如果不设定违法责任，那么权利就毫无保障，义务则形同虚设。

结合村务公开条例，我们建议从三方面着手设定违法责任：首先，对村民委员会及其成员的违法违规行为作出例举性规定，包括“村务不公开或者公开不及时、内容不全面、弄虚作假的；挥霍、侵占、挪用、贪污集体财产的；非法向村民摊派或非法集资的；对提出意见或者举报的村民、村务公开监督小组成员和民主理财小组成员打击报复或实施其他违纪违法行为的”。

其次，对村民、村务公开监督小组和民主理财小组的权利救济途径作出相应规定，包括“有权向乡级人民政府和县级人民政府及其主管部门反映。

乡级人民政府和县级人民政府及其主管部门和有关国家机关的工作人员对上述举报，应当及时调查核实并依法查处，不得互相推诿”。

最后，对村民委员会及其成员违法违规行为的责任追究作出明确规定，包括“乡级人民政府或者县级人民政府及其主管部门对村务不公开或者公开不及时的村民委员会，可以责令其限期公开；对内容不全面、弄虚作假的，给予有关责任人员批评教育，并责令其改正；对拒不改正或者情节严重的，可以建议村民会议对村民委员会有关责任人员依法予以罢免；对在村务公开中发生的挥霍、侵占、挪用、贪污集体财产及其他违法行为应当及时处理，构成犯罪的，移交司法机关依法处理”，“对村务不公开或者公开不及时、内容不全面、弄虚作假的村民委员会，村民会议或村民代表会议有权提出批评，并要求其限期改正；对拒不改正或者情节严重的，村民有权依法罢免有关责任人员的村民委员会成员职务”。

当然，对于村务公开监督小组和民主理财小组的失职行为同样不可忽视，建议规定村务公开监督小组成员或民主理财小组成员“不认真履行职责的，给予批评教育；严重失职、引起村民不满的，根据多数村民的要求，村民会议或者村民代表会议可以撤销其成员资格”。