法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示_黄凯斌

二
政治学大师托克维尔说过： “一个中央政府， 不管 它如何精明强干， 也不能明察秋毫， 不能依靠自己去了 解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点， 因为这 样的工作超过了人力之所 及 ”③。 在 一 个 充 满 活 力 的 社 会 里， 中央政府与地方政府的职责必须合理分工。中法两 国都是单一制国家， 都具有高度中央集权的传统。如何 正确处理中央和地方的关系， 发挥好地方政府的积极性， 是两国面临的共同课题。新中国成立以后， 中央政府数 次 向 地 方 政 府 放 权 ， 但 是 一 直 没 有 走 出 收 权 — ——放 权— ——再 收 权 的 怪 圈 。 从 目 前 情 况 来 看 ， 法 国 已 经 走 出 这个怪圈， 它在推进地方分权改革、合理划分中央政府 与地方政府行政职责方面的一些经验值得我们借鉴。
政治
法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示
□ 黄凯斌（ 华中师范大学政法学院 武汉 ４３００７９）
摘要： 法国是单一制国家， 曾以高度集权而闻名于世。１９８２ 年法国进行 地 方 分 权 改 革 后 ， 中 央 与 地 方 行 政职责分工细致、具体、明确， 扩大了地方政府的权力， 进一步改善了中央与地方的关系， 并完善了国家对 地方的监督机制。中国应借鉴法国行政改革的经验， 处理好集权与分权的关系， 进一步合理划分中央政府与 地方政府的职责， 发挥好地方政府的积极性。
一
１９８２ 年 法 国 地 方 分 权 改 革 以 来 ， 中 央 与 地 方 行 政 职 责分工日益具体、明确。
在欧洲其它国家一般只有两个或三个层级的政府， 而法国有中央、大区、省和市镇四个层级的政府。其中 大区、省和市镇为地方行政单位， 彼此之间不存在隶属 关系。市镇是法国的基层地方行政单位， 法国本土一共 有市镇三万多个。市镇是法国地方行政体制中历史最悠 久 的， 其 起 源 可 以 追 溯 到 十 一 、 十 二 世 纪 。 省 设 立 于 １８ 世纪末， 现在法国设 有 １００ 个 省 ， 其 中 本 土 省 ９６ 个 ， 海 外 省 ４ 个 。 大 区 设 立 于 ２０ 世 纪 ６０ 年 年 代 ， 最 初 只 具 有 经济发展区的性质， 直 到 １９８２ 年 国 家 下 放 权 力 的 法 案 通 过后才成为一级地方行政单位， 法国本土的大区一共有 ２２ 个， 海外大区有 ４ 个。
缴纳的费用， 用于国民养老、困难补贴等。因社会保险 解决不了最低收入人群的生活困难， 省一级还设有一个 专门机构负责补充社会保险， 发放社会津贴。社会津贴 从所得税中划拨。解决就业问题是省级政府所要承担的 另一项重要职责。省级政府一方面在国家和大区的帮助 下解决就业问题， 另一方面支持企业和民间组织发展来 扩大就业。主要措施： 一是吸引投资者在本省设立企业， 如为新的企业提供与其他企业横向联系的机会， 在土地 使用和招收员工方面提供方便。二是为新企业在厂房建 设方面提供一些补贴， 降低其成本。三是从技术上帮助 企业， 提供信息网络、高技术服务， 帮助企业以合同形 式与大学和科研机构建立联系等。在法国， 有能力干预 经济生活的主要是中央和大区二级政府， 市镇一级没有 权力也没有能力干预经济运行或对企业进行补贴。
经济 助 （ 如贷款、减免税收、土 （ 如贷款、减免税收、土地或 造就业机会， 对赢利企 业 提 供 失业等
援助 地或建筑物出售等） ， 帮助困 建筑物出售等） ， 帮助困难企 直接帮助和各种形式的 间 接 帮
难企业
业
助
港口 负责港口游乐业和港口警察 管理海事港口、商业港口和渔 建设运河和河流港口， 帮 助 渔
卫生 供经费
苗， 同癌症、结核、性病、麻
风病作斗争
举办公立医院， 解决公众健 康、心理疾病、毒品、酗酒 等问题
采取行动支持当地穷人的住 在帮助住房分配方面提供建 确定住房保障的优先对象， 补 鼓励房屋建筑节能、革新、 住房
房计划
议， 建立省住房委员会
充实施国家住房救助
资源节约
小学和学前教育机构的选址、初中的选址、经费、建设、设 高中的选址、经费、建 设 、 设 负 责 中 小 学 课 程 、 教 学 法 、
在经济和社会事务诸多领域， 法国对不同层级政府 的职责划分非常细致。从下面的表格可见一斑。
以社会服务为例， 市镇通过社会福利部门建立个人 福利档案， 履行与省签订的协议； 省负责社会福利和医 疗帮助， 向儿童、家庭、残疾人和老人提供救助； 中央 政府负责社会保障和救助孤儿， 负责保护少数民族、老 年人、妇女和残疾人。再看卫生事业， 市镇的职责是负 责向卫生和消毒部门提供经费； 省负责儿童健康和家庭 健康， 负责接种疫苗和防治癌症、结核、性病、麻风病； 中央政府负责公立医院、公众健康和防治心理疾病， 负 责戒毒和治疗酒精中毒。中央和地方各级政府的行政职 责划分明确具体， 为政府的有序高效运转提供了保证。
第一， 地方政府主要职能逐渐向社会管理和公共服
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务方面发展④。从法国和 一 些 西 方 发 达 国 家 地 方 政 府 的 职 责和机构设置看， 地方政府对本地选民负责， 而不是直 接对中央政府负责， 各级地方行政机关互不隶属， 各司 其责； 地方政府不直接承担政治性职能， 其主要职责是 对当地与居民日常生活密切相关的社会事务提供公共管 理和服务； 地方政府承担经济职责较少， 主要是通过提 供良好的公共管理、基础设施， 形成安定的社会秩序， 为当地经济社会的可持续发展创造所需的环境。我国社 会主义市场经济体制尚处于不断发展和完善的时期， 且 现行的行政组织法规定地方行政机关与中央、上级行政 机关之间存在上下命令和指挥的隶属关系， 因而地方政 府职能转变将是一个逐渐演变的过程， 不可能完全照搬 西方的模式。但在市场经济普遍规律的作用下， 我国地 方政府职能将逐渐向社会管理和公共服务方面发展， 地 方政府特别是基层政府在经济方面将承担越来越少的直 接职责， 经济调控职责主要由中央政府承担， 省级政府 在这方面可发挥部分作用。具体地讲， 我国地方政府职 责应包含三个方面的内容： 一是维护社会秩序稳定和促 进社会事业发展。二是营造当地经济持续健康发展所需 的环境。三是加强执法监督， 维护市场秩序。对省级政 府来说， 其职能除前述三个方面外， 还应加上制定区域 经济社会发展中长期规划和战略， 通过调节地方负责的 税率影响本地区投资和消费水平及经济结构等。我国幅 员辽阔， 省作为一级行政组织， 地位十分重要， 许多省 份的管辖面积、人口规模接近或高于法国等欧洲发达国 家， 有必要也有能力在区域经济调节方面作出贡献。中 央政府作为国家权力中心， 总揽内政、外交、国防和地 区政策协调等方面的事权， 负责全国性的公益事业、公 共工程、社会保障、市场发育、规则制度以及宏观调控 等。从经济上看， 无论是中央政府还是地方政府， 都应 把职能的重点放在弥补市场不足、克服市场缺陷上来， 因此， 在竞争性产业领域中， 政府的职能应大大减少， 在市场失灵的领域中， 政府的职能应大大增加。
经费、建设、设备和维修 ， 备和维修， 可以调整学校课外 备和维修， 可以调整学校课外 教师工资和任命等， 管理高
教育 可以调整学校课外活动时间， 活动时间， 组织和资助美术、活 动 时 间 ， 组 织 和 资 助 美 术 、等教育
组织和资助美术、舞蹈、音 舞蹈、音乐和戏剧的教学
舞蹈、音乐和戏剧的教学
从法国各级政府的职能分工看， 中央政府主要负责 国民经济宏观管理与战略发展规划， 大区政府主要负责 经济结构和地区布局的调整， 省级政府主要负责社会福 利和保障政策的实施， 市镇政府提供最基本的公共产品 和服务。大区在发展经济方面所负的责任， 主要是制订 大区发展五年计划， 提出有关基础设施等战略性项目的 规划， 并与中央政府有关部门进行磋商， 以法律的形式 确定规划。一般而言， 与大区基础设施建设有关的项目， 中央和大区各负担一半投资。提供社会保险是省级政府 职能的主要内容①。社会 保 险 的 资 金 来 源 于 领 取 工 资 者 所
值得注意的是， 法国实施地方分权改革后， 中央政 府在社会管理和公共服务方面仍保留较大的权力， 承担 较大的责任。这一点在教育文化领域表现明显。法国深 受启蒙思想的影响。法国人酷爱平等， 认为教育平等是 实现社会平等的前提。由于担心地方分权改革导致教育 不 平 等， １９８２ 年 法 国 分 权 改 革 中 最 大 的 阻 力 来 自 教 育 领 域。在中小学教育方面， 学校选址、经费、建设、设备 和维修等职责交由地方政府承担， 但课程设置、教学法、
计划 程
农村的投资
区计划， 批准土地使用计划，
管理旅游
城市 提出土地使用计划， 研究跨 对城市建设控制地带、投资项 审批土地使用计划和跨 市 镇 计
管理 市镇计划， 发放土地许可证 目选址提出建议
划
执行大区直接的或间接的援 完成大区直接或间接的援助 促进当地企业扩张、革新和创 促进创新， 反通货膨胀， 反
江汉论坛 ２００７．９ ２５
职责
市镇
省
大区
国家
社会 服务
通过社会福利部门建立福利 负责社会福利、医疗救助， 对
案例卷宗， 按协议行使省赋 家庭、儿童、残疾人、老年人
予的职责
提供救助
负责社会保障， 保护少数民 族、老人、妇女、残疾人、 移民， 救助孤儿
组织本市卫生消毒工作并提 负责儿童和家庭健康， 接种疫
法国不仅是政治大国、经济大国， 同时还是文化大 国。在分权改革中， 文化领域的分权同教育分权一样， 同样遇到较大的阻力。文化分权改革也面临着几个世纪 的 集 权 历 史 。１９８３ 年 制 订 的 关 于 文 化 管 理 权 力 下 放 的 法 律 到 １９８６ 年 才 得 以 真 正 实 施 。 １９８２ 年 分 权 改 革 后 ， 中 央政府将管理图书馆的大部分权力下放给省， 但是还保 留对图书馆某些支出的控制权。同时， 中央政府负责博 物馆、档案馆和图书馆的科技管理。中央政府之所以要 保留对文化机构的调控权， 是为了保证所有人有同等机 会分享文化成果。