非行政许可审批的经济学分析
广州市建设工程项目并联审批制度现状及优化 工程管理专业
第一章绪论1.1 研究背景行政审批制度是我国计划经济时代的产物，也是我国传统管理社会和经济发展的重要手段之一，主要发挥市场准入及监督管理的作用。
行政审批的主体主要为政府职能部门；审批的对象包罗万有，涵括社会各界、各领域。
行政审批因审批对象的广泛性、重要性、特殊性以及审批流程的复杂性，一直以来都受到政府及社会的重点关注。
我国实行行政审批制度已有很长一段时间，材料繁多、流程复杂、耗时漫长，同时部门碎片化运行、流程缺乏公开公正、自由裁量权严重、权力寻租盛行等问题一直为人所诟病。
经过四十多年的改革开放，我国经济发展迅猛，一跃成为全球第二大经济体，综合国力有了卓越的提高。
在互联网技术的蓬勃发展和大力推进服务型政府的时代背景下，行政管理制度在市场监管和宏观调控领域面对更大的挑战：一是我国市场经济非常活跃的背景下，市场主体持续较快增长，人们逐渐在投资领域施展才华，氛围较好；但在创业的过程中，也存在着例如不够方便，还有制度不够完善造成的限制性问题。
二是大家对环境要求的起点较高，公平正义是大家在其中所追求的，美好生活是大家所希望达到的，因此落脚到投资市场环境中，大家更是希望身处其中的；但现实的营商环境和市场主体期待还有较大差距，目前的监管理念和监管方式跟不上市场主体的需求、消费者的期待和时代发展的要求。
如何在做好市场准入及长期监管的同时，挖掘中国经济的潜能，提高我国市场在世界范围内的影响力，这是行政审批制度改革面临的最大的难题和挑战。
为了提升政务水平，提高审批效率，中央、各地政府纷纷开展行政审批制度改革，通过出台各种深化改革的各项措施，减少政府对市场的干预，简化审批环节及优化审批流程，增强市场的活力。
行政审批改革中，具有代表性的是：并联审批。
它已经成为全国优推的模式，该模式在全国各地广泛推行，并取得了一定的成效。
广州市作为改革开放的排头兵，于2013年，在建设工程项目领域开展了并联审批改革。
2013年，时任常委的曹志伟，曾呈现过一幅画——它为长四米的一副“万里长征”行政审批图，在当时广州市两会上，让大家记忆犹，它揭示了企业投资、申报、建设一个项目所需要经历的漫长审批过程：经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，最快也需799个审批工作日。
为什么要施行政府特许经营_从法经济学角度分析
中国政法大学学报２０１０年第６期（总第２０期）为什么要施行政府特许经营？──从法经济学角度分析 张卿［摘要］政府特许经营作为一种政府监管的手段，是与中国公用事业“市场化”这一背景紧密相关的。
但至今，对为何要施行政府特许经营，中国法学界和实务界仅从其优于原有公有制企业垄断经营的作法来解释，很少进一步分析政府特许经营是否也优于自由竞争的市场体制以及发挥该优越性所需的条件。
本文采用法经济学的方法，对上述问题进行了详细分析，并对我国现行的关于政府特许经营使用的相关法律规定进行了评析。
［关键词］政府特许经营自由竞争的市场体制法经济学［作者］张卿（１９７３—），男，福建周宁人，英国曼彻斯特大学法学博士， 现为中国政法大学法和经济学中心副教授，研究方向为法经济学。
一、问题的提出：政府特许经营和公用事业“市场化”在本文中，政府特许经营是指政府授予一个或几个企业在一定时间和范围内对某项提供给社会公众的产品或服务进行排它性或垄断性经营权利的行为。
此项排它性或垄断性的经营权利即为‘特许经营权’, 政府和上述企业分别为特许经营权的授予方和受让方。
授予方和受让方的权利义务关系通常由它们之间的‘特许经营权协议’约束。
理论上，政府是作为公众的代表，为公众挑选产品或服务的供应商。
〔1〕如果该产品或服务仅提供给特许经营权的授予方（即政府）而非社会公众，那么此时授予经营权的行为就非政府特许经营，而是一般意义上的合同行为，如承包行为。
〔2〕中国法学界和实务界似已普遍接受政府特许经营是行政许可的一种特别形式, 其理由是政府特许〔1〕 A. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory (2004), p.324.〔2〕比如，一个政府部门希望去选择一家餐馆为其工作人员提供午餐。
该部门可能会邀请许多当地餐馆进行投标，该政府部门将授予中标的餐馆在一定时间内和条件下享有排它性的经营权来提供午餐。
新时代深化“放管服改革重大意义及路径建议思考
新时代深化“放管服改革重大意义及路径建议思考推进政府“放管服”改革是新时代优化营商环境、转变政府职能、建设服务型政府的重要部署。
文章叙述了“放管服”改革体系出台的时代和社会背景，分别阐述了“放管服”改革包括的三个方面“放”、“管”、“服”内涵和内容，最后指出深化“放管服”改革对进一步转变政府职能、改革行政体制和经济体制和建设服务型政府具有积极作用和重大意义。
“简政放权、放管结合、优化服务”改革（简称“放管服”改革），是新时代优化营商环境、转变政府职能、建设服务型政府的重要部署。
党的十九大报告明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。
这是新時代的历史背景和历史方位下，中央对“放管服”改革和建设服务型政府作出的新要求和新部署。
一、新时代深化“放管服”改革的时代背景改革开放以前，我国的经济体制是计划经济体制。
在这样的经济体制下，由国家实行统收统支、统购统销、统一分配的方式，企业和地方基本上没有自主权。
党的十一届三中全会后，经过多年的改革开放逐步建立起了市场经济体制。
与之相伴随，也进行了行政体制的改革，包括了简化行政审批、创新市场监管、强化政府服务等改革。
特别是，2001年我国加入了世界贸易组织，为了践行加入世界贸易组织的承诺和完善市场经济制度，我国进一步深化了行政体制改革和政府职能转变，大幅取消和调整行政审批，构建适应市场经济和开放型经济的政府机构设置以及管理方式，政府改革取得了明显的成效。
但整体而言，我国政府管理中还存在着“重审批、轻监管、弱服务”的现象，在行政审批中还没有根本扭转“过多过滥、程序繁琐、效率低下”的问题，这也让市场主体和人民群众颇有不满。
为此，党的十八大后，围绕改革行政体制和完善机构设置，我国开始了新一轮改革大潮。
其中，具有里程碑和划时代意义的大事，就是十八届三中全会的胜利召开，并通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。
逄锦华 完善宏观经济治理创新,实现市场环境治理
完善宏观经济治理创新，实现市场环境治理逄锦华中央经济工作会议要求，2022年经济工作要稳字当头、稳中求进，提出“宏观政策要稳健有效”“财政政策和货币政策要协调联动，跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。
在新的宏观经济治理要求下，创新宏观调控思路和方式成为当前宏观经济学分析框架调整的重要方面。
在总结和继承已有供给侧、需求侧调整的宏观调控经验的基础上，立足新发展阶段，聚焦高质量发展，深入贯彻中央经济工作会议精神，进一步找准完善宏观经济治理的发力点，需要树立“市场环境治理”的新路径，对做好当前和今后一段时期经济工作指导具有重要意义。
一、创新市场环境管理，构建有效协调机制完善宏观经济治理体制要以促进高质量发展和协调政府各项职能为目标，以财政、金融、就业、科技、产业、区域、营商环境、信用体系等方面的制度和政策为重点，强化各项调控制度建设，完善组织体系和运行机制，统筹各项政策手段应用。
2022年8月下旬，新一轮稳增长政策相继出台，例如5000多亿元专项债结存限额、LPR下调利率、房地产市场回暖措施等。
北京大学苏剑教授创新宏观调控新机制，在供给管理、需求管理之外提出“市场环境管理”理论，认为应该通过调整市场环境来稳定经济的政策，其目的主要是消除市场失灵，恢复市场机制的功能，让市场机制充分发挥作用。
当前，虽然新冠疫情已经常态化，但是疫情的不确定性仍是最大风险，加之大宗商品价格上涨、人口老龄化、房地产市场债务风险、中美关系等内外因素的影响，宏观经济供需两端恢复承压，增长压力较大。
刺激企业和居民的信贷规模进一步提高，不能空喊口号、空耗资源，搞空心架子。
财政政策援企纾困、兜底民生的作用突出，应加快落实。
要更好发挥财政政策对经济结构优化升级的支持作用；要深化投融资体制改革，更好发挥投资对优化供给结构的关键性作用；要完善促进消费的体制机制，增强消费对发展的基础性作用；要进一步完善科技创新制度和组织体系，加强国家创新体制建设，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系；要完善产业政策体系，推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持。
关于国家宏观调控中经济手段
关于国家宏观调控中经济手段、法律手段和行政手段的区分第一，含义不同。
经济手段是国家运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动的措施。
法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段。
行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段。
第二，内容不同。
经济手段包括经济计划和经济政策。
经济计划是由国家统一制定的国民经济和社会发展计划，是国家从宏观上引导和调控经济运行的基本依据。
经济计划在我国包括国民经济和社会发展十年计划、五年规划、年度规划等。
经济政策是指政府指导和影响经济活动所规定并付诸实施的一切准则和措施，它包括财政政策（如国债的发行，财政支出规模和支出方向的调整）、货币政策（如货币发行量的调整）、产业政策、信贷政策（利率的调整，存贷款政策的调整等）收入分配政策、价格政策（如通过对某些商品价格的调整来调节市场供求）汇率政策、税收政策（如税目及税率的调整）等。
法律手段主要包括经济立法、经济执法和法律监督。
行政手段包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例。
第三，任务不同。
经济手段的任务在于合理确定国民经济和社会发展的战略目标，搞好经济发展预测，总量调控、重大结构调整和生产力的合理布局规划，集中必要的物力财力进行重点建设，综合运用各种经济杠杆，促进经济更快更好地发展。
法律手段和行政手段则主要是规范生产经营者的活动，维护市场经济秩序，调节国家、企业和个人之间的经济利益关系，维护经济活动参加者的合法权益。
第四，调控范围不同。
经济手段和法律手段调节市场上经济活动主体的一切经济活动；行政手段的运用要控制在必要的范围和限度内。
比如，在生产领域，对一些不符合国家投资结构政策和技术政策要求的产品要用行政加以干预；在社会分配领域要侧重国民收入再分配，以实现社会公平；在交换领域，政府要运用行政手段强制人们遵守市场规则，以保证市场公平竞争；在消费领域则着重调节社会消费基金总额，如工资总额，社会集团购买力等，防止消费基金增长过快。
政府管制行为的经济学分析
政府管制行为 的经济学分析
李志远
一
苟芙蓉
（ 州大 学管理 学院 ，３ ００甘 肃省监 狱管理 局 ，３００ 兰 ７０ ０ ； ７ ０３ ）
政府管制行为的经济学解释 １ 政府行为替代市场机制的思想基础。新古典主义经济学家认为． ． 在市场经济出 现某些不符合完全竞争市场的假定时， 市场机制的失效将导致“ 市场失灵”此时需要政 ， 在囚犯背对背的审讯机制下． 各囚犯基于理性的上策选择（ ５ ～５却并未实现整 一， ） 府行为替代市场机制对市场扭曲加以矫正。这些市场失灵的主要领域包括：１在垄断 （） 福利的 最优（ ２ 一 ） 一 ， ２， 归根结底在于分别审 判造成的 信息不对称导致了信誉危机。 条件下由于消费者作为垄断者的服务对象， 无法以。 退出” 方式对抗垄断， 也无法联合达 体 信息不对称被完全消除是极其困难的。因此， 成。 协议 对垄断者造成的损失寻求补偿并避免“ 免费搭乘者” 因而垄断必将导致资源 而在促进市场机制形成与发展的过程中， ． 要实现在激 励个体 追求最优的基础上谋得社会整体的最优， 通过政府对规则的确 可以 配置的低效率。（） ２在信息不对称的条件下， 由于逆选择机制使市场出现“ 劣品逐出良 建立起一种“ 信号显示机制”使得经济主体即便身处信息不对称的环境中一 ， 品” 柠檬” 的“ 市场， 并由于“ 隐藏行为” 的难以观察而导致“ 道德风险” 盛行。 使价格机制 立和公开， 样能够在统一规范下作出实现社会最优而又保证个体最优的理性选择。 配 置资源的 效力丧失殆尽。（） 部效应的存在使得市场机制 ３外 无法解决商品供给过多 ２ 政府管 ． 制行为扭曲经济 结构的成本。 在承认政府管 制行为能够在有限领域保 （ 污染） 或过少（ 环保） 的问题， 因为外部成本或额外收益无法通过市场纳入企业的成本 极小化而实现对市场缺陷纠正的同时， 也必须认识到政府管制行为却会造 收益计算之中。（ ） ４公共物品消费的非竞争、 非排他和不可分性使得公共服务由私人供 证交易费用 成经济结构扭曲， 使经济运行承担较为高昂的社会成本。第一． 由于进行行政决策和实 给将使其血本无归， 政府提供该类物品就显 而 得责 无旁贷。 行为的 人一样是有趋利动机的经济 谋求自 或 自 集团 人， 己 己 利益的最大化。 因此， 政府通过各种规制行为（ 反垄断、 价格管制、 信息公开、 产权界定、 污染额度审 施政府管制 乏像法人企业那 样的 利润 及成本的硬约束。因此， 政府行为将塑造公共利益的 批、 供并管理 提 公共服务等） 在有限 范围内 对市场机制加以矫正、 控制甚至替代有充分 而且缺 本身就是一个过于理想化的判断。即便政府管制的动机是公共利益， 限于信息及 的思想基础。正如萨缪尔森所说“ 一只经修补的看不见的手也许比纯粹的自由放任或 最优， 知识的缺乏和社会公众福利函数的不一致， 政府管制行为的结果也必然是一方获益是 无限制的官员的政治规则的制订的极端情况更有效率” 。 损失的 零和 “ 博弈” 此外， 。 政府为熨平经济周期和促进财富增长的 各种干预性 如果说新古典主义对政府管 制行为的 合理性还 仅限于 其对市场缺陷的弥补和修正 另一方 其效能的 大小取决于对经济主体预期改 变的 欺骗程度， 人们在长期中对 由于 经济 的话， 那么２ ０世纪３ 年代以后兴起的凯恩斯主义则将政府的功能增强到了无以复加 政策， ０ 会作出 符合实际的 理性预期， 因而政策 将在长 期中 是失效的； 使政策在短期中是 即 的程度。凯恩斯认为由于储蓄与投资分别与收入和利率相关， 企业投资与居民储蓄函 波动 由于政策和管制行为的时间滞后效应 。 也会使政策的效能大打折扣甚至适得 数变化的不一致使，经济无法达到投资与储蓄的恒等， 得 也就难以保证充分就业的实现。 有效力的， 所以， 他认为政府是公正的， 民主政府通过各利益集团的多元化竞争能够较准确的反映 其反。 第二， 府管制行为， 政 尤其是行政许可翩度， 使政府享有稀缺资源（ 如土地使用权、 社会意愿并为公众谋得利益， 政府是市场的合理调节者，私人家庭的愚蠢行为， “ 也许正 排污配额、 场准入许可、 市 政府采购协议等） 的分配处分权和剩余索取权。如果稀缺资 是处理国家大事的精明行为” 。政府将可以借助于其所拥有的公共财货和国家信用的 牺牲公 运用及示范主动性地调节经济中的注人和漏出． 管理社会的有效需求， 实现经济的均衡 源的获得采取非竞争性的方式而又缺乏有力的行政监督使行政权力出现滥用， 共利益的非生产性的寻租行为将会败坏政府形象和政府管制的声誉、 破坏市场竞争的 增长。 秩 序和规则、 打击经济主体的创 新意 识和企业家精神。 而经济结构、 交易规则、 公共利 二、 公共选择学派对政府纠正市场缺陷的质疑 扭曲． 社会经 使 济出 现严重的 外部负效应。一 方面． 来很小的 看起 违法 ７ 年代以后． Ｏ 对由于过多的政府调节和管制行为导致的债务失控、 经济窒息、 企业 益和资源配置的 行为不断积聚后， 会慢慢 地使 政治合法性的 损害达到这样一种 程度， 腐败的 即不 官员和 家精神束缚、 社会利益牺牲的质疑， 使以美国经济学家布坎南为代表的公共选择学派对 公众也会认为没 有必要遵循运作规则； 另一方面， 研究表明， 腐败程度与投资和经济增 政府纠正市场缺陷的能力表示深刻的怀疑。 长之间有着显而易见的负相关关系。因此． 政府管制行为实际上导致了经济运行的交 布坎南从经济人的角度， 指出政府失灵的原因在于政府制度设计有一些无法规避 的缺陷：１政府人员比起私人企业缺乏制度约束和产权约束。政府行为没有利润目标 易成本上升。 （） 第三． 行之有效而又科学规范的政府管制行为的确立和实施． 得益于完全信息的获 和成本压力， 并容易打着谋求公共利益的旗号而恣意追求个人利益的最大化。而为了 搜寻、 甄别和处理信息． 并进行社会公众之间漫 谋求选票和政绩， 一方面会尽量满足各集团的利益， 另一方面为分散决策失败的责任． 得和磋商协调机制的效率。界定产权， 听证会等）使政府管制行为承担高昂的 。 不可避免地使决策程序复杂化而导致政府迅速膨胀。（） ２ 由于信息的政府垄断． 作为监 长而又耗费巨大的磋商和举行行政行为审议（ 实行公众之 督者的选民和监督对象的政府之间存在信息不对称， 使得对政府官员及政府行为质量 会计成本和机会成本。而为了能使政府管翩行为具有帕累托改进的性质， 益“ 协议”也会导致经济社会资源 ， 转换的 成本增加。 和效力的 监督通常是无效和高 成本的。（ 因为 ３ ） 个人偏好的差异性， 使得社会 整体福利 间的利 补偿 第四， 在构建一个由一部分人管理另一部分人的政府管制系统时． 最大的困难在于 最大化的显示， 由于缺乏有效的偏好加总技术手段而无法及时准确地反映， 决策的一致 而后使政府能够控制其自身。因此． 纵使 性和 福利的 整体增进如同海市 蜃楼一样虚幻。（） ４政府谋求的各种目 标相互冲突（ 分 充 必须首先使政府有能力控制那些被管理的人． 也必须界定政府管制行为的边界和对其进行必要的监督和 就业、 经济增长、 币值稳定和国际收支平衡）就使得矫正市场缺陷的政府行为及其效力 政府管制行为是有效率的， ， 评价。 而监控成本的出 现也就在提高政府管制行为 成本的同时， 又造成机构庞杂和预 相互抵消 。 从而减弱管制行为的灵活性和效率。 上述机制的内在缺陷， 使得政府行为既难以 代表公共利益， 又将导致资源无效配 算增加。 四、 我国政 府管制行为中的突出问题 置、 机构膨 腐败滋生， 此将政府视为 胀、 因 超凡人圣的逻 辑是荒 谬的。 ２ 世纪 ９ 年代以来． Ｏ ０ 我国不断深化政府管理体制的改革与创新． 但是与发达国家 ３ 新制度经济学的 ． 科斯定理 。新制度经济学家科斯认为， 政府失灵并不像公共 相比， 我国的政府管制行为存在着一些更为突出�
《行政许可法》意义下的非政府组织
成为依法独立从事技术检测、 检验 、 检疫活动 ， 并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织” ① 。 方 面 ， 物 品进 行检 验 、 测 、 疫 是一 项 专业 性很 强 的技 术 活动 、 实 活动 ， 对 检 检 事 有严 格 的技术 标 准 ，
一
・ 第一作者为 西北 政法学 院教授 、 政法 系主任 ；第二作者为 西北政法学 院行 政法教研 室教师 。 行
⑥ 帕森斯非常 关注 行动 系统 。 行动 是任何一种对 行动 者体验的满 足和剥 夺有 影响的行为 ， 是任何被 动机 推动的
行 为。 行动 系统 包括定 位在一个情境 中的一 个或多个行动者 ， 这个情境 还包括 自然因素 以及符 号、 观念 和信仰 等文化 客体 ， 个体 以特定的方 式参照情 境 中的诸 元素而行事 ， 把它们 当作 实现 目标过程 中的手段 和条 件 ， 并且在 此过 程中建 立与这些元 素之 间的稳 定关系 。 动系统 由三个次级 系统组 成：人格系统 、 会系统和文化 系统。对应 四个功能 ： 行 社 适 应 ，达到 目标 ，整合 ，和维持 模型 ，单个部分系统 的功能贡献的交换过 程将通过 “ 一般的传媒 ” 系统 机制”获得： ，“
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８ ・ ７
维普资讯
具 有客 观性 。 与 检测 方 是否 具 有 行政 职权 没 有必 然 的联 系；另一 方 面 ， 这 如果 由行 政 机 关来实 施这 项
活动 ， 行政机 关要么设置相应的技术部 门， 要么委托专业技术组织实施 。 前者要增加相应的编制和人 员 ，不 利于 精 简机 构 ；后 者 与直 接规 定 由专业 技术 组织 实 施相 比 ，多 了一 道 程序 ，不利 于提 高效率 。
Ｖ中的行政许 可法［Ｂ Ｏ １新浪 网 ， ｔ ／ ｆ ａ ｃ ．ｉａ ｃ ｒ ．ｎ ｒｖｅ ｅｓｙ Ｉ Ｅ ／ Ｌ． ｈ ｔ ／ ｉ ｎ ｅ ｓ ．ｏ ｃ ／ ｅ ｉ ｐ： ｎ ｎ ｎ ｗ／ ｓａ ／
反思经济分析方法在法律中的应用
定理并不是科斯本人命名 的， 但是却是科斯经济思 想的反映 ， 被经济学界认 为极具震撼 力， 科斯也在 １９ 年获得诺贝尔经 济学奖。但是这些定理如何 ９１ 运用 到法 律之 中？科斯 有 他 的分析 。科斯 将市 场失 灵视作市场作为资源配置 机制 的代价。他认为， 只 有 当政府 矫正 手段 能够 以较 低 的成本 和较 高 的收益 促成有关当事人的经济福利改善时 ， 这种矫正手段 才是 正 当的 。而那 种 认 为 市 场 交 易需 要 成 本 ， 政府
加， 人们对相对古代较为具体的现象与原理有了更 加深人的研究 ， 于是术业专攻逐渐得到 了人们的青 睐。尤其值得注意的是 ， 随着知识爆炸时代的来ｌ 临，
没有 人 可 以如 同亚 里士 多德 那样 成为 百科 全书式 的
语境中成为人们关 注的对象 ， 它结合 了法学与经济 学 的理 论 ， 为人们 考虑 法律 问题 提供 了全新 的视 角 ，
于制 度成 本 ； 二 ， 一 种 产 权 制 度 如果 非建 不 可 ， 第 某 而对 这种 制度 不 同的设 计 和实施 方 式及方 法有着 不
同的成本 ， 则这种成本 也应该考 虑； 第三 ， 如果设计 和实施 某项 制 度所 花费 的成 本 比实施 该制 度所获 得 的收益 还大 ， 这项 制 度 没 有 必 要 建 立 ； 四， 则 第 即便
并 且 在审判 实践 中发 挥 了重要 的作用 。经济分析 法 学 主要还是 中国学 者对 该 学 科 的一 种 称谓 ， 早 的 较 来源 是奠定 了当代 中 国法 理学 基石 的沈 宗灵先 生于
人物 ， 成为某个方面的专家几乎是从事科 学研究的 人 的必 要选 择 。正是 在 这 样 的大 背景 之 下 ， 科 的 学
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179E nterprise E conomy非行政许可审批的经济学分析□章亮亮[摘要]近年来，我国全面推行行政审批制度改革，并于2004年正式颁布实施《行政许可法》，规范行政许可行为。
与此同时，实践中出现了一种缺乏理论依据的审批制度———“非行政许可审批”，并且呈现出广泛适用和日趋扩展的态势。
本文通过对非行政许可审批内涵和外延的实然性分析认定，大量审批项目实际上是以变相设置行政许可的方式规避《行政许可法》的调整。
通过经济学方法分析，非行政许可审批在现实中存在负外部性，不仅增加了私人成本和社会成本，为权力寻租创设了空间，而且存在重许可、轻监督的现象。
因此，必须采取有效措施限制非行政许可审批的滥用，避免其负面效应的积累放大。
[关键词]非行政许可审批；经济学；规制[中图分类号]D922．1[文献标识码]A[文章编号]1006－5024(2013)01－0179－05[作者简介]章亮亮，华东政法大学宪法与行政法专业2009级博士生，研究方向为宪法学与行政法学。
(上海310000)Abstract ：In recent years，the reform of administrative examination and approval system has been fully carried out in our country．TheAdministrative License Law was promulgated in 2004as to regulate administrative license acts．Meanwhile，there appears the non-administrative license examination and approval in the practice，which tends to an increasingly wide application and ex-pansion．Based on the practical analysis of the connotations and extensions of the non-administrative license examination and approval，a large number of approval projects actually avoid regulations of the Administrative License Law in a disguised way to set administrative licenses．From the economic perspective，non-administrative license examination and approval has the negative externalities，which increases private and social costs，creates the space of rent-seeking power，and leads to the phenomenon of attaching importance to permit and despising supervision．Therefore，we must regulate the non-administrative license examination and approval to avoid its negative effects．Key words:non-administrative license examination and approval;economics;rule and regulation我国政府自2001年正式启动行政审批制度改革以来，以削减行政审批数量为目标，坚持按照适度合理的原则调整和设定行政审批项目。
据统计，截至2011年底，在国务院的统一安排和部署下，我国先后开展了五次行政审批的全面清理工作：国务院各部门一共取消和调整审批项目2183项，占原有审批项目总数的60．6%；各地方政府一共取消和调整审批项目3．7万项，占原有审批项目总数的68．2%。
2012年8月23日，国务院又召开会议决定取消和调整314项行政审批项目。
与此同时，一个名为“非行政许可审批”的概念开始产生，并日渐频繁地出现于各类法规和政策性文件中。
这一概念在2004年颁布的《中华人民共和国行政许可法》中并未提及，在理论界也鲜有论述，但在实务界被大量使用，而且呈现出日趋广泛和扩展的态势。
迄今为止，“非行政许可审批”也并没有成为一个被理论部门认可的正式法律术语，但不可否认的是，法律和法律性文件却有意无意地为它留足了繁衍的空间。
也正因于此，我国各级政府得以冠冕堂皇借此为后门通道，名正言顺地继续沿用以“行政审批”为主要监管手段的传统经济和社会事务管理方式，合法抵消了《行政许可法》为转变行政管理方式、规范行政管理行为所做的努力。
由于是“非”行政许可的审批，所以这些审批事项实际上游离于《行政许可法》规制范围之外，不论是在设定权限上，还是在实施程序上，都不受《行政许可法》调整。
因此，非行政许可审批项目必然存在地区间不平衡、设定主体混乱、设定标准不统一、项目种类和数目相差Economy and Law |经济与法180E nterprise E conomy 悬殊、缺乏程序保障和监管等问题，破坏了我国行政法制的统一，也越来越成为一种消蚀《行政许可法》成效的强大力量。
因此，对非行政许可审批存在的现实问题进行理论上的探讨就显得尤为重要。
一、非行政许可审批的法律背景建国以后，我国长期实行计划经济体制。
为了保障有限的社会资源得以按政府计划有序配置，严格的行政管制和审批制度成为政府的必然选择，行政审批的范围也涵盖了经济社会的方方面面。
随着改革开放和经济发展，传统的行政管理模式对经济和社会的管制过紧过死，严重遏制了市场经济主体的活力和经济发展。
因此，更新行政理念、转变行政职能成为政府的首要目标。
而日趋泛滥的行政审批制度，也当然成为行政体制改革的重点之一，目的就是从“无限政府”向“有限政府”转变，减少行政权力对社会经济活动具体事务的直接干涉。
1997年，国务院决定首先在深圳试点运行行政审批制度改革。
2001年，在深圳试点运行的基础上，国务院正式推行全国性的行政审批制度改革工作，全面彻底清理各类行政审批项目。
2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，这是我国行政审批改革进程中的里程碑，是以法律的形式明确了改革的方向，巩固了改革的成果。
同时，该法第三条第二款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。
”这一规定明确有关事项的行政审批不适用于《行政许可法》。
由此可以引申出此类行政审批与法律规定的行政许可之间是平行关系，也因为法律对此类行政审批具体范围的概括性表述缺乏明确而具体的外延限定，这就为后来“非行政许可审批”概念的出现和滥用埋下了伏笔。
“非行政许可审批”这一概念最早是为了区分不属于《行政许可法》调整范围的行政审批事项和属于该法调整的行政审批事项而提出来的，作为与行政许可相对应的一个概念而存在。
“非行政许可审批”的官方正式表达出自于时任国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任李玉赋，他于2004年接受《?望新闻周刊》专访时明确提出：“有约500多项审批项目，属于内部行政行为，涉及政府多方面的管理事务”，“这部分项目拟以非行政许可的审批项目、以内部文件的方式予以保留。
”由这段话不难推断，全部行政审批事项在这里被划分为非行政许可审批和行政许可审批两类。
2004年8月，国务院办公厅以国办发[2004]62号文发布了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，明确提出了“非行政许可审批”这一概念，但并未对这个概念进行解释，仅仅明确了暂予保留的211项非行政许可审批项目，并将之归因于“现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要”。
从严格意义上讲，该通知是对《行政许可法》的细化和补充，其法律效力在《行政许可法》之下，但其发布时间在《行政许可法》生效仅一个月后，由此产生的影响不言而喻。
此后，各地区、各部门纷纷效仿，以政府规章的形式对行政审批事项进行行政许可与非行政许可的划分，大量创设“非行政许可审批项目”，或将存在争议的事项列入“非行政许可审批”的行列，在一定程度上阻碍了《行政许可法》立法目的的有效实现，为某些“利益集团”提供了利用法律漏洞寻租的机会。
从“非行政许可审批”的产生和发展过程可以看出，它的出现完全是中央政府在推进行政审批改革的过程中，为了适应行政管理的惯性思维和延续性做法，更是为了改革的稳妥顺利推进，出于现实考量而创设的一个过渡性概念。
我国自计划经济时代起就建立的“管制政府”模式，广泛地将行政审批应用于管理经济和社会事务的方方面面，并作为政府配置资源的重要手段，由此造成行政审批过多过滥。
有些行政审批事项本身就缺乏法律依据，只是行政机关出于管理有效、便利甚至利益的考虑而创设出来，不仅可以简单快捷地实现管制目的，而且其中也不免隐含着各类利益纠葛。
所以，《行政许可法》颁布以后，行政权力在该退出的管理领域不愿意退出，或者是不愿彻底退出，进而在行政审批改革的实施进程中有所保留，大量原行政审批事项得以借用非行政许可审批项目的形式继续存在。
二、非行政许可审批的法律界定（一）非行政许可审批的法律内涵“非行政许可审批”是一个极具实践性的概念，关于其比较重要的规定是《行政许可法》第三条第二款和国办发[2004]62号文件，前者为这一概念的创设留足了法律空间，后者则以举例的方式对非行政许可审批内容进行细化。
《行政许可法》第三条第二款一般被认为是对“非行政许可审批”范围作出的限定，但在具体理解上，学界的观点存在较大争议。
有观点认为该款规定的所有事项均应以行政机关的“内部审批”对待；也有观点认为“行政机关对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”应当界定为“外部审批”；还有观点认为该款规定的事项既非内部审批又非行政许可。
例如：2004年8月27日，《财政部关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中就列举了33项非行政许可审批项目非行政许可审批的经济学分析181E nterprise E conomy予以保留；2004年7月5日，深圳市政府作出《关于发布深圳市行政审批事项清理结果的决定》，规定“全市37个部门共有行政审批事项701项，其中行政许可保留239项，取消265项（占37．8%），其他审批保留197项。
”《决定》中提到的“其他审批保留”事项就是本文所说的“非行政许可审批”事项。