试论现行排污收费制度的缺陷及改革

Vol.379/2007.9AECONOMIC POLICY我国现行排污制度存在一定的缺陷，使得基层环保人员在征收排污费时常碰到各种各样的困难，我们试图通 过分析这些制度缺陷寻求改进之路。

试论现行排污收费制度的缺陷及改革*刘白 / 江苏射阳县环保局排污收费制度是我国环境保护的 一项重要的经济手段，也是我国环境 保护 5 大类主要政策手段之一。

该项制度从1978年底开始到现行的《排污费征 收使用管理条例》，经历了制度设想、 法律确定、收费试点、办法建立、标准改革、条例制度实施等20多年的探索和 实践，在我国的环境保护工作中发挥 了巨大的作用。

但是随着社会经济的 快速发展，环境形势的日益严峻，尤其 在“十一五”全面建设小康社会和加强 环境保护、改善环境状况的关键时期， 提出“十一五”末主要污染物排放总量 减少 10% 和实现环境保护工作的“三个 转变”，使环境保护工作又面临着历史 性的挑战和机遇，如何按照要求，综合 运用法律、经济、技术、手段和必要的 行政办法解决环境问题，完成环境保 护目标，变得尤为重要。

现行的排污收 费制度仍有很多不适应形势要求、亟 待改革和完善的地方。

我国现行排污收费制度存在的缺陷排污收费制度的法律依据不足 《中华人民共和国环境保护法》第 二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事 业单位，依照国家规定缴纳超标准排污 费，并负责治理。

《中华人民共和国水污 染防治法》第十五条规定：企业事业单 位向水体排放污染物的，按照国家规定 缴纳排污费，超过国家或者地方规定的 污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。

在法律规定中，明确表 达了超标排放征收超标排污费的概念， 这显然已不再符合我国当前环境保护方 针、政策的需要，也同我国新时期、新 形势、新任务的环境管理要求不相适 应，针对目前严峻的环境问题，已不能 再允许有超标排放行为，与环境影响评 价制度、“三同时”制度等相抵触。

实际上，排污就收费是针对一切排污者，对 超标排放应禁止或超标即处罚，实行限 期治理、限期整改或关停措施。

因此，现行的针对排污收费制度的法律依据尚显 不足，有待规范和完善。

现行收费体制处于失控状态 排污收费的目的就是要通过经济杠 杆作用促进排污者控制污染行为，以达 到一定的环境目标。

所代表的思想是 “为损害环境而承担费用”是一种责任， 是为遏制环境损害提供一种经济刺激手 段，其作用就是积累资金投入污染治理 或刺激经济力量投入污染控制，促进排污者加速对污染控制技术的开发利用。

从现行的收费体制来看，并没有达到预 期效果，主要是由于以行政管理为主的 收费方式存在缺陷造成的。

一方面，追 求利润是市场主体的本性，企业时刻准 备把内部的环境成本外部化，企业的自 主经营权也不愿自我归罪，而收费测算 数据的基础就是申报核定，主要依靠企＊本文获 2007 年环境经济政策征文优秀征文奖。

环境保护 63环境容量和环境质量控制要求为终端。

在收费层面上，理论上只要排污者履行 排污收费义务，排污总量可以随意拓 展，在环境管理上只能考虑排污者是否 达标排放，而不能充分发挥排污收费的 其次，在排污费具体征收过程中， 花费大量的人力、物力、财力，在整个 环境管理过程中所占比例较重。

例如 与征收直接相关的污染源监测数据必 须准确、可靠，就要一方面考虑技术的 目前，我国经济处于高速发展时 期，环境问题引起的生态、社会、政治 问题交织已日益显现，在历史发展的新 阶段，要实现“十一五”目标，任务非 常艰巨。

因此，必须首先要从政策、法 经济杠杆作用来遏制区域排污总量的增 可行；另一方面在技术可行的情况下 规、体制上进行改革和完善，适应发展 加，被排污者牵着鼻子走，先污染后收 付出高昂的费用，包括人员、车辆、设 要求，排污收费制度是至关重要的一方 费，事后管理，形成环境污染总量控制 备的购置、运行、维护等，在排污收费 面，必须改变旧有的收费模式，才能突 的被动局面，难以解决环境污染总量面 过程中必须要作出选择，而在实际操 破环境问题在经济发展中的瓶颈。

临的严峻形势和巨大压力。

作过程中，大多只能放弃，而采用协商 实行排放污染物总量申请收费制度 在收费实施过程中，也具有烦琐、 工作强度大的弊端。

针对每一次的征收 收费，达成协议。

不利于规范行政行为和实施有效监督该项制度的改革，其核心就是排污 单位通过排放污染物总量申请，同时 行为，必须要通过现场监察、监测、申 对排污费的收、管、用实行稽查监 缴纳相应费用，取得环境容量或资源 报、核定，再依照国家标准逐一测算，每 督是法规规定，也是这项工作中必不可 的使用权，也就是根据本地区环境容 一环节都有很大的工作量，内容专业性 少的重要环节，其中对收费的规范有 量、污染控制目标核定本地区或区域 也很强，收费通知在下达到企业时，很序、足额全面、公平公正、措施落实等污染物排放总量，向社会、排污单位发 多企业对测算内容看不懂，环保部门在 解释说明过程中，企业似懂非懂，或干 具体的操作过程进行全过程、全方位监 管、考核是关键。

但是，在具体的稽查 布公告。

排污单位根据自己的需求，在 规定时间内，向当地环保行政部门提 脆就不明白，大多数企业最终只是仅论过程中，一方面由于一个地区排污单位出申请。

环保部门根据各排污单位申 收费数额、企业的承受能力被动接受， 可达几千家，数据几万个，在年申报、月 请的污染物排放总量，进行审查、核 排污收费的真正理念并未达到，只是命核定中，还含有大量的环境指标，特别定、分配、批准、发证，同时收取核定经济政策Vol.379/2007.9A业自报，而这些数据的可靠性、准确性、 可用性很差，且由于对收费的担心，在 核定过程中无法，也不可能做到让企业 主动提供真实账目给环保部门审查；污 染源监测也受到技术、手段、采样的瞬 时性等制约，无法提供与实际排放相符 的准确数据。

因此，环保部门很难做到 数据的准确性、科学性。

另一方面，由 于收费标准对新老排污者没有差别，企 业环境行为不企望治理，而企望于环境 容量，当一个地方环境容量不适应其发 展需求时，则随意转入环境容量较大或 相对优越的区域或地区，形成污染转嫁 或转移。

其次，排污收费强制性手段差， 地方政府也把它视为财政收入的一部 分，形成地方行政干预。

因此，现有的 收费体制表现为无效性、无为性，没有 发挥应有的作用，长期处于失控状态。

收费的被动性和烦琐性 现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数 量、浓度为终端，而不是以流域或区域令式而非控制式，企业往往产生抵触情 绪或视排污收费为额外负担。

其次，由 于排污收费数额对每个排污者来说都是 事后下达，在执行过程中也有多变的动 态性，排污者事前不知道自己应承担缴 费义务的具体数据，不能事前纳入生产 成本核算，也不能纳入年度财务计划安 排，在市场竞争中增加了风险，也得不 到利益上的奖励等，甚至由于协商收费 的原因，收费额度每年在向国家标准逐 步缩小差距，使得收费额度在逐年提 升。

这样，既显现被动性，也挫伤了排 污者治污的积极性，收费制度没有真正 起到经济动力的作用。

收费政策的不经济性 首先，在收费体系中不反映环境的经济价值，一是环境未确定为公共财 产，没有规定所有权，人人都可以无偿 使用；二是未体现环境的稀缺性，人人都可以无节制使用，甚至侵夺使用；三是环境没有价格，使用中不增加生产成 本，没有反映在具体价格体系中。

是各单位的产品、工艺、治理情况各有 不同，排放污染物的差别很大，金融、财 政系统的现金、票据的对账等，所要的 信息量非常庞大，难以得到具体征收或 确定排放污染物量的准确可靠信息，仅 凭软件资料查对，无法进行全面了解； 另一方面，由于指标、依据、监测、核 算等内容复杂，虽有公示，排污者不可 能、也不愿去熟悉、了解或考虑，对合 法性、公正性无从介入，难以公开、透 明，公开监督方面也无法得到认知、认 同和支持；三是地方政府在财政理念 上，在排污费的管理、使用上，有很多 地方尚未能脱离行政干预的困境，仍认 为地方财政可以作为分摊费用，原应从 财政承担的费用，仍尽可能会从排污费 中列支，环保部门也以此作为经济命 脉。

因此，排污费的使用、管理工作难 以从自身得到监督。

排污收费制度的改革建议64环境保护。

Vol.379/2007.9AECONOMIC POLICY许可排放总量的开户费和排污费，不 足部分及增减变更可以通过市场运作 放管理转为平时抽样督查，可以大幅减 少执法成本。

建立动态的附加费体制 排污总量申请收费制度是以排污单进行污染物排放总量交易。

通过经济动力作用形成有效的环境 位排放污染物达标为基础，但是在市场 核算终端由事后转变为前置 目前 总量准入机制 为提高区域、流域环境 经济条件下，追求最大利润是市场主体 的排污收费是以排污单位在污染物排放 质量，各地针对环境质量现状都在相应 的本性，时刻准备把内部的环境成本外 后，按照其排放量来计算，先污染后控 提高准入门槛，而环境总量准入机制尚 部化是这个本性的表现。

在实际执行过 制，先排放后收费，体现出事后管理或 未纳入排污收费调节体系，应着重点强 程中时刻存在复杂而多变的动态性质， “秋后算账”，先上船后买票，环境污染 压力已造成事实，这与事前预防和总量 化，特别是环境容量小，承载相对脆弱 地区。

而总量申请收费制度则可成为一 要考虑经济措施和管理功能的合理性、 合法性和可操作性，并且符合当前政治 控制相违背或形成冲突，使收费制度变 个行之有效的经济措施，补充有限的行 经济、社会现状需要，要多方位着眼，研 为无效和失控状态，仍为先污染后治理 使命令措施和严厉的关停措施之间的空 究其可操作性和预期效果。

为此，建议在 的管理模式，已与目前的现实状况不相 白。

在此收费制度下，由于经济措施容 实施禁止和处罚措施的同时实行基本收 适应。

因此，环境容量资源作为国有或易被接受，一方面可以最大限度地消除费、附加收费双轨制。

实行附加费的范围公共财产，排污单位在未使用前应申请 环境总量的使用权，同时缴纳使用费或 行政管理和强制措施之间的摩擦。

另一 方面，促使排污单位在经济手段的调节主要为：一是强化对污染转移的控制，对 新建项目实行附加费政策，打破因地区排污费，将收费的核算终端前置，并不 下，在研究发展决策、生产、经营活动、 总量控制要求不同，而收费标准一样，不 得突破总量，否则将采取行政措施，如 各种技术设备的研发、防治资金投入时 优先考虑污染防治，而向环境容量较大， 限产、限排、停产（业）整改等，或同 趋向更有效、更公平的污染控制体系转 经济相对落后地区转移，扩大污染源的 时实行严格的经济处罚措施。