企业内部控制指引15号-全面预算

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《企业内部控制应用指引》解读及运用讲义

第一章内部环境类应用指引字体：大中小打印：省纸版>> 清晰版>>自定义>>行距：单倍 1.2单倍 1.5倍 1.7倍2倍字体：大中小隐藏：答疑编号手写板序言2010年4月26日，财政部会同证监会、审计署、国资委、银监会、保监会等部门在北京召开联合发布会，隆重发布了《企业内部控制配套指引》（以下简称配套指引）。

该配套指引连同2008年5月发布的《企业内部控制基本规范》，共同构建了中国企业内部控制规范体系，自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行；在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行。

同时，鼓励非上市大中型企业提前执行。

配套指引由21项应用指引（此次发布18项，涉及银行、证券和保险等业务的3项指引暂未发布）、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》组成。

关于应用指引的分类应用指引可以划分为三类，即内部环境类指引、控制活动类指引、控制手段类指引，基本涵盖了企业资金流、实物流、人力流和信息流等各项业务和事项。

对比：基本规范五要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。

内部控制基本规范五要素与应用指引对比表内部环境内部环境内部控制应用指引第1号——组织架构风险评估内部控制应用指引第2号——发展战略内部控制应用指引第3号——人力资源内部控制应用指引第4号——社会责任内部控制应用指引第5号——企业文化控制活动控制活动内部控制应用指引第6号——资金活动内部控制应用指引第7号——采购业务内部控制应用指引第8号——资产管理内部控制应用指引第9号——销售业务内部控制应用指引第10号——研究与开发内部控制应用指引第11号——工程项目内部控制应用指引第12号——担保业务内部控制应用指引第13号——业务外包内部控制应用指引第14号——财务报告内部监督控制手段内部控制应用指引第15号——全面预算内部控制应用指引第16号——合同管理信息与沟通内部控制应用指引第17号——内部信息传递内部控制应用指引第18号——信息系统第一章内部环境类应用指引内部环境是企业实施内部控制的基础，支配着企业全体员工的内控意识，影响着全体员工实施控制活动和履行控制责任的态度、认识和行为。

《企业内部控制应用指引第15号—《全面预算》解读

《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》解读全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。

全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，整合和优化配置企业资源，提升企业运行效率，成为促进企业实现发展战略的重要抓手。

正如美国著名管理学家戴维?奥利所指出的：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。

制定和实施《企业内部控制应用指引第15号—全面预算》，旨在引导和规范企业加强全面预算管理各环节的风险管控，促进全面预算管理在推动企业实现发展战略过程中发挥积极作用。

本文就此进行解读。

一、正确认识和理解全面预算正确认识和理解全面预算的内涵、本质及作用，应当把握以下几个方面：（一）全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式全面预算的“全方位”，体现在企业的一切经济活动，包括经营、投资、财务等各项活动，以及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各个环节，都必须纳入预算管理。

因此，全面预算是由经营预算（也称业务预算）、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。

全面预算的“全过程”，体现在企业组织各项经济活动的事前、事中和事后都必须纳入预算管理，即全面预算不仅限于预算编制、分解和下达，而是由预算编制、执行、分析、调整、考核、奖惩等一系列环节所组成的管理活动。

全面预算的“全员”参与，指企业内部各部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、各岗位员工都必须参与预算的编制与实施。

（二）企业实施内部控制防范风险的重要手段和措施全面预算的本质是企业内部管理控制的一项工具，即预算本身不是最终目标，而是为实现企业目标所采用的管理与控制手段，从而有效控制企业风险。

全面预算的制定和实施过程，就是企业不断用量化的工具，使自身所处的经营环境与拥有的资源和企业的发展目标保持动态平衡的过程，也是企业在此过程中所面临的各种风险的识别、预测、评估与控制过程。

《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》

强化全面预算管理促进实现发展战略解读《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。

全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，整合和优化配置企业资源，提升企业运行效率，成为促进实现企业发展战略的重要抓手。

正如美国著名管理学家戴维·奥利所指出的那样：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。

制定和实施《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》，旨在引导和规范企业加强全面预算管理各环节的风险管控，促进全面预算管理在推动企业实现发展战略过程中发挥积极作用。

本文就此进行解读。

一、如何正确认识和理解全面预算正确认识和理解全面预算的内涵、本质及作用，应当把握以下几个方面：（一）全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式全面预算的“全方位”，体现在企业的一切经济活动，包括经营、投资、财务等各项活动，以及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各个环节，都必须纳入预算管理。

因此，全面预算是由经营预算（也称业务预算）、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。

全面预算的“全员”参与，指企业内部各部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、各岗位员工都必须参与预算编制与实施。

（二）企业实施内部控制、防范风险的重要手段和措施全面预算的本质是企业内部管理控制的一项工具，即预算本身不是最终目标，而是为实现企业目标所采用的管理与控制手段，从而有效控制企业风险。

公司全面预算管理制度

第一章总则第一条为加强公司预算管理，提高财务管理水平，确保公司战略目标和经营目标的实现，根据《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》等相关法律法规，结合公司实际情况，制定本制度。

第二条本制度适用于公司各部门及下属子公司（以下简称“预算单位”）。

预算单位应严格按照本制度执行，确保预算管理工作的顺利进行。

第三条全面预算管理是指公司对一定期间内经营活动、投资活动和财务活动等进行的全面预算编制、执行、控制、分析和考核。

第二章预算编制第四条预算编制应遵循以下原则：（一）预算服从战略原则：预算编制应与公司战略目标和经营目标相一致，确保预算目标的实现。

（二）全面预算原则：预算编制应涵盖公司所有业务领域，实现全面预算管理。

（三）权责明晰原则：预算编制应明确各级管理人员的责任，确保预算执行的顺利进行。

（四）积极稳健原则：预算编制应充分考虑市场风险和经营风险，确保公司财务稳健。

第五条预算编制流程：（一）各部门根据公司战略目标和年度经营计划，编制本部门预算草案。

（二）预算管理委员会对各部门预算草案进行审核，形成公司预算草案。

（三）公司董事会审议通过公司预算草案。

（四）预算办公室负责预算下达和执行。

第三章预算执行与控制第六条预算执行应遵循以下原则：（一）刚性执行原则：预算一经批准，非经法定程序不得随意调整。

（二）动态监控原则：预算执行过程中，对预算执行情况进行动态监控，及时发现和解决问题。

（三）权责一致原则：预算执行过程中，各级管理人员应承担相应的责任。

第七条预算控制措施：（一）建立预算执行跟踪制度，定期分析预算执行情况。

（二）加强预算执行过程中的审批管理，确保各项支出符合预算要求。

（三）强化预算执行责任追究，对预算执行过程中出现的问题，追究相关责任。

第四章预算分析与考核第八条预算分析：（一）定期对预算执行情况进行分析，总结经验，查找不足。

（二）对预算执行过程中出现的问题，提出改进措施。

第九条预算考核：（一）建立预算考核体系，对预算执行情况进行考核。

内部控制指引

序言2010年4月26日，财政部会同证监会、审计署、国资委、银监会、保监会等部门在北京召开联合发布会，隆重发布了《企业内部控制配套指引》（以下简称配套指引）。

同时，鼓励非上市大中型企业提前执行。

对比：基本规范五要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。

内部控制基本规范五要素与应用指引对比表第一章内部环境类应用指引内部环境是企业实施内部控制的基础，支配着企业全体员工的内控意识，影响着全体员工实施控制活动和履行控制责任的态度、认识和行为。

内部环境类指引有5项，包括组织架构、发展战略、人力资源、企业文化和社会责任等指引。

内部环境类应用指引框架一、内部控制应用指引第1号——组织架构《企业内部控制应用指引第1号——组织架构》指出，组织架构是指企业按照国家有关法律法规、股东（大）会决议、企业章程，结合本企业实际，明确董事会、监事会、经理层和企业内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排。

组织架构指引着力解决企业应如何进行组织架构设计和运行，核心是如何加强组织架构方面的风险管控。

（一）关于组织架构的本质组织架构的本质，可从治理结构和内部机构两个层面理解。

治理结构即企业治理层面的组织架构。

它是企业成为可以与外部主体发生各项经济关系的法人所必备的组织基础。

某公司预算管理制度

第一章总则第一条为加强公司预算管理，提高资金使用效率，规范财务行为，防范财务风险，根据《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》及公司实际情况，制定本制度。

第二条本制度适用于公司各部门、子公司及其所属单位。

第三条全面预算管理是指公司为实现战略目标和经营目标，对一定期间的经营活动、投资活动和财务活动进行合理的规划、预测、控制、调整、分析和考核的管理活动。

第四条全面预算管理应遵循以下原则：（一）预算服从战略原则：预算编制应与公司战略目标和经营目标相一致，确保预算的有效实施。

（二）全面预算原则：预算编制应覆盖公司所有业务领域和活动，实现全方位、全过程控制。

（三）权责明晰原则：明确各部门、子公司及其所属单位的预算管理职责，确保预算执行到位。

（四）积极稳健原则：在预算编制和执行过程中，充分考虑风险因素，确保公司财务安全。

第二章预算编制第五条公司预算编制应遵循以下程序：（一）制定预算编制方案：预算管理部门根据公司战略目标和经营目标，制定预算编制方案，报公司领导审批。

（二）编制部门预算：各部门根据预算编制方案，结合自身实际情况，编制部门预算，并报预算管理部门审核。

（三）编制子公司预算：子公司根据公司预算编制方案，结合自身实际情况，编制子公司预算，并报预算管理部门审核。

（四）编制公司预算：预算管理部门汇总各部门、子公司预算，编制公司预算，并报公司领导审批。

第六条预算编制应遵循以下要求：（一）科学合理：预算编制应充分考虑市场变化、政策调整等因素，确保预算的合理性和可行性。

（二）实事求是：预算编制应客观反映公司实际情况，避免盲目乐观或保守。

（三）注重效益：预算编制应关注成本控制和效益提升，提高资金使用效率。

第三章预算执行与控制第七条公司预算执行应遵循以下要求：（一）严格执行预算：各部门、子公司及其所属单位应按照预算执行，不得擅自调整预算。

（二）加强预算执行监控：预算管理部门应定期对预算执行情况进行监控，确保预算目标的实现。

企业内部控制应用指引第15 号

4.2预算管理委员会的职责
原文
第十六条企业预算管理委员会应当定期组织预算执行情况考核，将各预算执行单位负责人签字上报的预算执行报告和已掌握的动态监控信息进行核对，确认各执行单位预算完成情况。必要时，实行预算执行情况内部审计制度。
4.3预算执行情况考核的原则
原文第十七条企业预算执行情况考核工作，
算管理工作机构在综合平衡基础上提交的预算方案进行研究论证，从企业发展全局角度提出建议，形成全面预算草案，并提交董事会。
2.4预算方案的审核与批准
原文第八条企业董事会审核全面预算草案，应当重点
关注预算科学性和可行性，确保全面预算与企业发展战略、年度生产经营计划相协调。
企业全面预算应当按照相关法律法规及企业章程的规定报经审议批准。批准后，应当以文件形式下达执行。
3.预算执行
3.1预算执行的要求原文
第九条企业应当加强对预算执行的管理，明确预算指标分解方式、预算执行审批权限和要求、预算执行情况报告等，落实预算执行责任制，确保预算刚性，严格预算执行。
3.2预算的效力
原文第十条企业全面预算一经批准下达，各预算执
行单位应当认真组织实施，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。
企业应当以年度预算作为组织、协调各项生产经营活动的基本依据，将年度预算细分为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。
3.3全面预算的内容
原文
第十一条企业应当根据全面预算管理要求，组织各项生产经营活动和投融资活动，严格预算执行和控制。
企业应当加强资金收付业务的预算控制，及时组织资金收入，严格控制资金支付，调节资金收付平衡，防范支付风险。对于超预算或预算外的资金支付，应当实行严格的审批制度。

全面预算管理制度模板

第一章总则第一条为了加强本公司的预算管理，完善内部控制，防范经营风险，提高管理水平，确保实现公司战略目标和经营目标，根据《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》等相关规定，结合本公司实际情况，制定本制度。

第二条本制度适用于本公司各部门及子公司。

第三条全面预算管理是指本公司对一定期间内的经营活动、投资活动和财务活动等进行的全面预算编制、执行、控制和考核的管理活动。

第四条全面预算管理应当遵循以下原则：（一）预算服从战略原则，确保预算与公司战略目标相一致；（二）全面预算原则，实现全方位、全过程控制；（三）权责明晰原则，明确各级人员职责；（四）积极稳健原则，控制财务风险。

第二章预算编制第五条预算编制工作由预算管理委员会负责组织，各部门根据公司总体要求和自身实际情况，编制年度预算。

第六条预算编制应当遵循以下程序：（一）预算管理委员会制定预算编制方案；（二）各部门根据预算编制方案，编制部门预算；（三）预算管理委员会对各部门预算进行审核、汇总；（四）预算管理委员会将汇总后的预算草案提交公司最高决策机构审批。

第七条预算编制应当包括以下内容：（一）经营活动预算；（二）投资活动预算；（三）财务活动预算；（四）预算编制说明。

第三章预算执行第八条各部门应当严格按照经批准的预算执行，不得擅自调整预算。

第九条公司对预算执行情况进行监督，各部门应当定期向预算管理委员会报告预算执行情况。

第十条预算执行过程中，如遇特殊情况需要调整预算，应当经预算管理委员会审核、公司最高决策机构批准。

第四章预算控制第十一条公司对预算执行情况进行控制，包括：（一）对预算执行过程中的重大事项进行审批；（二）对预算执行过程中的超支、节余情况进行分析；（三）对预算执行过程中的违规行为进行纠正。

第五章预算考核第十二条公司对预算执行情况进行考核，考核内容包括：（一）预算完成率；（二）预算执行过程中的合规性；（三）预算执行过程中的成本控制。

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企业内部控制应用指引第十五号全面预算
国内全面预算存在的问题
1.公司上下对预算工作重视不够，似乎只有财务部门忙碌；
2.预算编制方法多样，合理性无从保证；
3.各个部门对预算指标分配争论不休；
4.预算执行超标，反复调整也无济于事；
5.年终报表的实际数与预算数大相径庭，预算严肃性招质疑。

（一）本指引的意义
是贯彻落实企业发展战略的需要（先有发展战略规划，而后全面预算）；
是协调各部门、各单位、各有关人员行动的需要；
是有效配置资源的需要；
是科学评价企业绩效和考核的需要；
是防范和降低企业经营和财务风险的需要。

（二）全面预算概述
1、全面预算的概念
全面预算是指企业对一定期间经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。

2、全面预算的工作流程：
预算编制、预算执行、预算考核。

3、全面预算管理应关注的主要风险：
——不编制预算或预算不健全，可能导致企业经营缺乏约束或盲目经营。

——预算目标不合理、编制不科学，可能导致企业资源浪费或发展战略难以实现。

——预算缺乏刚性、执行不力、考核不严，可能导致预算管理流于形式。

4、预算的组织领导体制：
----审批机构：预算管理委员会（企业负责人、内部相关部门负责人等）。

总会计师或分管会计工作的的负责人应当协助企业负责人发挥应有作用。

----操办机构：预算归口管理部门（财会部门是核心和龙头，具体负责全过程）
--- 执行机构：预算执行单位（职能部门/下属单位，甚至子公司）
举例：中央企业预算的组织领导体制
----审核机构：企业预算委员会
职责：
1.拟定企业财务预算编制与管理的原则和目标；
2.审议企业财务预算方案和调整方案；
3.协调和解决财务预算方案的编制和执行当中的重大问题；
4.根据预算执行结果，提出考核和奖惩的意见。

----操办机构：预算管理机构
职责：
1.组织企业财务预算编制审核、汇总和报送的工作；
2.组织下达财务预算，监督财务预算的执行情况；
3.制定财务预算的调整方案；
4.协调解决财务预编制和执行中的有关问题；
5.分析考核企业内部各业务机构或子公司预算的执行情况。

----执行机构：预算执行单位
职责：
1.负责编制本单位的财务预算；
2.负责上报，按预算指标分解落实；
3.按照授权审批程序严格执行各项预算；
4.及时总结本单位预算执行情况，组织实施考核工作；
5.配给预算管理机构，做好预算的综合平衡和执行监控工作。

（三）预算的编制
1、预算编制的依据
预算编制以发展战略和年度生产经营计划为依据，综合考虑预算期内的内外部环境等因素。

（央企财务预算管理暂行办法）
2、编制方法
预算编制通常可以采用自上而下、自下而上、上下结合的主动参与性编制方式。

（编制方式：“上下结合、分级编制、逐级汇总”）
预算编制方法可以选择或综合运用固定预算、弹性预算、滚动预算等方法。

3、预算编制的一般程序：
——董事会或高管层提出企业总目标和部门分目标。

——财会部门将目标分解，向二级预算责任单元（即总公司以下单元）发出预算编制通知
------二级预算责任单元按归口管理原则上报总公司财会部门及其他部门
-----财会部门与二级责任单元沟通调整，总公司相关部门将归口管理预算交财会部门汇总，上报企业主管理领导和预算管理委员会审查批准；
-----预算管理委员会应当对预算方案进行研究论证，形成全面预算草案，提交董事会。

-----董事会审核全面预算草案。

-----财会部门组织下发预算管理委员会（董事会、甚至股东大会）批准后的集团预算
4、预算编制过程中的控制重点：
——层层上报环节的控制。

1 上报要有依据
2 多次反复试，调整也要有依据
3 上报的预算越详细越好
——预算平衡环节的控制。

1资金收支平衡
2资产负债表的平衡
——预算方案形成环节的控制。

1 预算是否合法
2是否符合国家的产业政策
3 年度之间差距变动是否过大
（四）预算的执行
预算执行控制的基本原则：从严把握，“原则上各项预算不得突破”
预算执行控制的主要内容：以预算为标准实施严格控制，如：
——支出性项目须严控在预算之内（重点）
——收入项目必须要完成预算要求
——现金流动必须满足企业日常和长期发展需要。

预算执行控制的主要方法：预算报告制度/ 差异分析（应融合）：
预算报告制度：各预算责任单元按月/季上报预算管理报告
集团公司日常通过系统监控预算执行，同时不定期、有重点参加预算责任单元经营分析会，必要时组织经营活动分析会
差异分析：
——对比实际业绩和预算标准找出差异
——分析出现差异的原因
——提出恰当的处理措施
预算完成后的差异分析可以总结预算完成情况，为预算考核奠定基础。

预算调整
企业批准下达的预算应保持稳定，不得随意调整。

由于不可抗力等客观因素，导致预算执行发生重大差异确需调整预算的，应当履行严格的审批程序。

风险控制点：
1 企业规定可以调整的情况，如自然灾害、市场环境变化、经济政策发生调整、企业分立或合并等资产重组；
2 重要差异要调整；
3 要建立严格的调整审批手续
预算执行过程中的控制重点：
——预算方案分解下达环节的控制。

——预算方案差异分析环节的控制。

——预算方案动态监控环节的控制。

1 支出是否超预算；
2 通过信息系统查询预算的执行情况；
3 超预算或预算外的要严格审批；
4 对生产或成本预算执行要更加严格；
5 对投资或工程项目更加严格监控；
6 对动态监控信息要实施传递与沟通。

（五）预算的考核
预算考核的基本原则：
——公开：考核信息对组织中的每个人公开。

——公平：考核标准对所有预算执行单位和个人一视同仁。

——公正：考核结果和奖惩措施可能客观反映预算执行效果。

以预算责任目标为基准（目标），须与激励相结合（激励），与年度绩效考评同时完成（时效），总分级考评相结合（分级考评）。

预算考核过程中的控制重点：
——考核指标设置环节的控制
——考核标准确定环节的控制
——实施考核环节的控制
——落实奖惩环节的控制。