连云港市海关特殊监管区现状及发展方向探讨
海关特殊监管区域管理模式述评
*作者简介:佘建明,南京海关所属苏州工业园区海关.海关特殊监管区域管理模式述评佘建明*㊀摘㊀㊀要:海关特殊监管区域自设立至今,已基本形成了有别于区外的行政管理㊁海关业务㊁税收管理等模式,对于承接国际产业转移㊁联接国内国际两个市场发挥了积极作用.经过近30年的发展,其在区域设置㊁功能定位㊁监管理念㊁行政管理以及政策调整等方面均出现不适应区内企业发展的状况.本文分析海关特殊监管区域管理模式以及存在问题,提出在中国经济发展新时代的背景之下,顺应特殊区域功能定位的调整以及贸易便利化的要求,优化特殊区域在行政㊁监管㊁税制等方面的管理模式,激发特殊监管区域应有的活力,发挥特殊区域的效能,以促进区内企业健康发展.关键词:海关特殊监管区域;行政监管;税收管理㊀一㊁海关特殊监管区域管理模式现状海关特殊监管区域(以下简称特殊区域)是经国务院批准,设立在中华人民共和国关境内,赋予承接国际产业转移㊁联接国内国际两个市场的特殊功能和政策,由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域.特殊区域现有六种模式:保税区㊁出口加工区㊁保税物流园区㊁跨境工业园区(包括珠海跨境工业园区和霍尔果斯边境合作区)㊁保税港区㊁综合保税区.中国(上海)自由贸易试验区则是综合保税区等4种特殊区域的综合体.特殊区域的设立需经国家相关职能部门的联合审批,采取封闭围网管理,区域内基础和监管设施验收有严格的标准,具有一线二线的通关特征,具备保税等功能.(一)行政管理制度中国现行特殊区域一般属于保税监管区域,由地方政府设立管理委员会.管理委员５２040 022019 03会承担政府职能部门的主要职责,特殊区域实行封闭式的属地化管理.管理委员会与其他职能部门的关系等问题没有具体统一的规定,各个特殊区域在具体做法上各不相同.一些管理委员会职能缺位,不具备完整的公共服务和公共事业管理职能;一些管理委员会职能越位,没有理清自身与海关㊁企业㊁市场等之间的关系,直接或间接地干预了企业内部的生产经营和区内其他部门的业务管理,一般注重治理型的管理而忽略服务型的管理.大部分特殊区域的管理委员会没有获得政府各职能部门的充分授权,企业仍要到区内政府各职能部门办理各种审批手续.特殊区域内涉及事务较多,区内事务一般由海关㊁工商㊁税务㊁外汇管理等多个政府职能部门联合管理,出台相应的配套管理制度.在特殊区域管理中,各职能部门功能相对独立,难免存在各自为政㊁相互制约㊁相互推诿的现象,有时难以满足区内企业的高效便捷服务.各部门在国家层面,缺乏真正有效的协调机制和管理部门,以致特殊区域内行政效率不高㊁行政管理不畅通.①(二)海关管理模式1.海关机构的设立.特殊区域海关机构设置一般有以下两种类型:一是综合管理型.即综保区海关㊁保税区海关机构的设置,配以通关监管㊁后续稽核查等一套完整的业务管理体系.以成都综保区内设立的综保区海关为例,综保区海关下设办公室㊁综合业务科㊁通关一科㊁监管一科㊁通关二科㊁监管二科等机构.②二是区内外兼顾型.通关㊁监管查验等部门分别同时处理区内与区外业务,即一个职能部门既处理区内业务,又处理区外业务.以苏州工业园区海关为例:苏州工业园区海关是隶属南京海关的副厅级海关,其内设驻综合保税区办事处管理苏州工业园综合保税区.2010年底前,苏州工业园区海关驻综合保税区办事处作为一个隶属机构,设立办公室㊁审单㊁查验㊁核销等科室,负责综保区内业务的办理.2011年1月1日后,几经机构整合,驻综合保税区办事处现只办理区内账册的备案㊁核销等业务,区内企业的通关监管单证的审核㊁流转分别由综合业务处和物控处负责,区内企业管理由稽查处办理,驻综合保税区办事处不再是一个完整的区内企业的海关管理机构.2.通关监管模式.特殊区域与区外相比在海关通关监管方面的特点是实行封闭式的卡口围网管理.«海关特殊监管区域基础和监管设施验收标准»规定了卡口㊁围网㊁视频监控系统的设置要求:隔离围墙距地面的总净高度不低于3米;距离隔离网内㊁外直径5米内不得有永久性建筑,不得种植高度超过0.5米的灌木和其他植物;卡口安装电子闸门放行系统㊁车辆自动识别系统,区内沿隔离围墙设有供海关６２①②徐伟:«经济转型时期中国海关的政府治理与制度创新»,对外经济贸易大学２０１４年博士学位论文.成都海关所属综保区海关简介,h t t p ://c h e n g d u ．c u s t o m s ．g o v ．c n /c h e n g d u _c u s t o m s /５１９３９７/５１９３９８/５１９６６６/i n d e x ．h t m l ．海关特殊监管区域管理模式述评监管㊁巡逻的专用通道,横宽不少于4米等相关硬件标准.同时该标准也配套了 保税港区与区外进出的货物,区内企业或者区外收发货人按照规定向海关办理相关手续 等监管措施.2015年获得国务院批复的在苏州工业园综合保税区和重庆两路寸滩保税港区现有规划面积内划出专门区域作为贸易功能区,要求参照海关特殊监管区域基础和监管设施的验收标准进行建设.特殊区域作为一个封闭性管理的区域,在海关通关监管方面的基本流程一般包括:账册备案㊁通关监管㊁核销结案㊁后续核查以及对违规违法事件的处理等.具体业务流程与区外基本一致,包括申报㊁征免税㊁查验㊁放行等.3.税收征管制度.特殊区域税收征管制度一般由国务院批准,财政部㊁税务总局和海关总署等部门牵头制定,海关是税收政策的执行单位之一.特殊区域的主要税收政策特点是:一是实行有别于区外的免税政策.税收制度是特殊区域有别于区外监管制度的较为重要的一项制度,在特殊区域设立之初,大部分企业之所以选择在围网之内开办企业,主要原因在于区内实行了较为优惠的免税政策.区内生产性的基础设施建设项目所需的机器㊁设备和建设生产厂房㊁仓储设施所需的基建物资,机器㊁设备㊁模具及其维修用零配件,区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品等从境外进入综保区等特殊区域,海关免征进口关税和进口环节海关代征税.二是优惠于区外的保税政策.区内企业的生产经营活动需符合国家产业发展要求,不得开展高耗能㊁高污染和资源性产品以及列入«加工贸易禁止类商品目录»商品的加工贸易业务.除免税货物㊁征税进境的交通运输工具和生活消费用品㊁通过综保区等特殊区域直接进出口的货物外,对从境外进入综保区等特殊区域的货物予以保税.与区外企业不同的是,区外企业按照要求实行银行保证金台账 实转 管理,区内企业不实行加工贸易银行保证金台账管理.三是特殊区域的征税政策.特殊区域的税收优惠并非全免,仍实行税收征管政策.从境外进入特殊区域的,供区内企业和行政管理机构自用的交通运输工具㊁生活消费用品照章征税;特殊区域运往区外的货物,需要征税的,按照货物进出区时的实际状态缴纳税款;区内企业在加工生产过程中产生的边角料㊁废品,以及加工生产㊁储存㊁运输等过程中产生的包装物料,经海关批准运往区外的,按出区时的实际状态征税;残次品㊁副产品出区内销的,按内销时的实际状态征税.四是特殊类型的税收征管制度.2014年,国务院同意在苏州工业园综合保税区和重庆两路寸滩保税港区内划出专门区域作为贸易功能区,调整相关税收规定,促进贸易多元化试点.2016年,国家税务总局㊁财政部和海关总署发布联合公告,在苏州工业园㊁昆山等7个特殊区域开展赋予海关特殊监管区域企业增值税一般纳税人资格的试点,试点企业自增值税一般纳税人资格生效之日起,便适用特定的税收政策.７２040 022019 03二㊁海关特殊监管区域管理模式分析特殊区域经过近30年的发展,其管理内容已发生较大变化,但是在具体管理过程中,管理理念㊁管理方法㊁管理制度等并未得到同步改进和提升,只是进行局部修补,特殊区域发展后劲不足.(一)部分特殊区域的设立未充分体现科学的论证自1990年6月,上海外高桥保税区经国务院批准设立至今,特殊区域的发展已经过了近30年的历程,至2017年,中国批准设立海关特殊监管区域131个,其中保税区10个㊁出口加工区28个㊁保税物流园区4个㊁保税港区14个㊁综合保税区73个㊁珠澳跨境工业区和中哈霍尔果斯国际边境合作中心各1个.至2018年底,特殊区域升至为140个.保税区最早设立于1990年;作为整合区域功能㊁促进加工贸易转型升级的综合保税区成立于2006年;具有区域组合功能的上海自由贸易区则成立于2013年.这些海关特殊监管区域分布于31个省㊁市㊁区,主要地区为长三角㊁珠三角和环渤海地区,其中,东部沿海有81个,约占61.8%.特殊区域与外向型经济紧密联系,与口岸及其腹地交通息息相关,与地区资源特色存在关联.如果离开对特殊区域设立可行性的科学论证,只是讲平衡㊁图政绩,盲目跟风,将不可避免地带来资源的极大浪费.极端的思维和离开科学论证的政绩观是有害的.东部沿海地区并非是设立的越多越好,也不是每个地区都必须拥有才是公平.事实上,东部沿海地区因为有开放型经济和港口发展优势,大多数设立的特殊区域较为兴旺,进区企业多,生产经营态势好,但沿海也有一些特殊区域勉强维持,虽设立多年,投资数亿元进行基础建设,但是入区企业寥寥无几,特殊区域的效能未能发挥.中西部地区既非完全不能设立,也非一定要处处开花.中西部地区设立的特殊区域有较为兴旺发达的,如重庆等地,但也有许多特殊区域 批而不围㊁围而不用㊁用而不足 ,大量资金的投入和闲置的土地令人心疼,这完全背离了特殊区域设立的初衷.(二)特殊区域功能定位调整与实际功能作用的发挥尚不能适应新时代形势发展需要㊀㊀特殊区域是特定历史条件下的产物,不同的特殊区域虽有着各自不同的定位与目标,在功能设置与监管模式上也有不同.其设立的初衷是支持 两头在外 的外向型经济发展,不鼓励甚至限制㊁禁止区内企业承接国内业务,这一传统的功能定位不能适应新时代经济形势发展需要.从实际情况看,特殊区域这一功能定位人为地割裂了区内㊁区外８２海关特殊监管区域管理模式述评产业协作与产业链条的完整性,客观上形成了区域的经济 断点,使得企业研发㊁生产㊁物流㊁销售等环节不能形成一体,影响了区域产业联动和产业链的拓展,造成海关特殊监管区域对周边区域辐射带动作用不明显,甚至制约区域经济的整体化发展.③如果在改革开放初期,这一功能定位尚有对国内市场的保护作用,时至今日,企业过分依赖保税加工和出口,忽略进出口均衡发展的弊端日显.而过分依赖出口和国际市场的结果是忽略了快速发展的国内市场,难以在 统筹两个市场㊁两种资源 中使产业优化升级.2012年,国务院在颁布的«关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见»中要求,特殊区域在严格执行进出口税收政策和有效控制风险的前提下,促进特殊区域向保税加工㊁保税物流和保税服务等多元化方向发展.但是,综观特殊区域的功能发展,不少特殊区域的功能仍停留于保税加工和保税物流,在功能拓展方面成效不明显.中国经过四十年的改革开放,国内企业的国际竞争力大为增强,外汇储备充足.中国制造在走出国门,为世界增加更多产品的同时也越来越多地遭遇贸易摩擦.党的十九大高瞻远瞩,提出: 要以一带一路建设为重点,坚持引进来和走出去并重 ,要 拓展对外贸易,培育贸易新业态新模式.2018年7月,在贸易保护主义㊁逆全球化浪潮不断涌现的形势下,国家制定«关于扩大进口促进对外贸易平衡发展的意见»,明确提出扩大进口,既有平衡国际间贸易的作用,更有促进国内消费和经济增长模式转变的作用.因此,特殊区域应突破传统的鼓励出口㊁限制进口的功能定位,在面对国际和国内两个市场的前提之下,拓展功能定位,使其适应新时代形势发展和国家经济转型的需要.(三)特殊区域的海关监管理念已不适应企业的发展海关对特殊区域的监管理念来源于20多年前外向型经济形势,针对早期特殊区域的吸引外商投资㊁承接国际产业转移㊁推进加工贸易转型升级㊁扩大对外贸易的功能定位,海关设计了特殊区域的围网卡口封闭式管理,与此相适应,特殊区域实行 一线放开㊁二线管住㊁区内自由 的监管原则,全国通关一体化之后,特殊区域的通关作业纳入全国通关一体化,实施以企业信用为基础的差别化管理,同步推进隶属海关功能化改造,提升保税监管的总体管理效能.目前,特殊区域的业务监管系统处于金关二期系统即将推广运行的过渡期间,通关监管尚维持原先模式,进出特殊区域的货物仍需申报㊁查验㊁放行;特殊区域内的备案核销模式与区外加工贸易监管无明显区别;卡口登记货物范围的有限制约,加大了特殊区域卡口管理的难度,也给更多的区内企业带来困惑.特殊区域开放程度低,一线货物监管较为严格,特殊区域的监管理念已在一定程度上制约了区内企业的发展.在这种监管模式之下,海关申报手续繁琐㊁企业管理成本较高㊁区内厂９２③唐芳㊁张奇:«自贸试验区背景下海关特殊监管区域发展模式的思考»,«国际贸易»２０１７年第１１期.040 022019 03房设备等利用率降低等问题日渐显现,企业发展活力受到限制.(四)个别政策红利对特殊区域的企业不具备普遍性特殊区域种类较多,针对不同的特殊区域,在区域功能㊁进出口(境)税收政策㊁出口退税㊁申报制度㊁贸易管制㊁外汇管理㊁临时进出区业务管理等方面均有具体的政策规定.近年来,随着特殊区域转型升级的需要,各类特殊区域的政策总体未变化,只是少数特殊区域在发展过程中申请新的试点政策,这些政策具有个别性㊁针对性的特点,并不适合所有特殊区域内的所有企业.如围绕促进海关特殊监管区域科学发展和加快整合优化改革的要求,国务院批复在综保区内设立贸易多元化功能区的区域仅有苏州工业园综合保税区和重庆两路寸滩保税港区,旨在提升试点区域的贸易水平,提高试点区域统筹国际国内两个市场的能力.2016年下半年,由国家税务总局㊁财政部和海关总署联合发文的关于赋予特殊区域企业一般纳税人资格试点的公告,选择昆山㊁苏州园区等5个综保区,以及上海松江和河南新郑2个出口加工区开展试点.至2018年12月底,参与试点的特殊区域扩展为24个,全国共有133家企业申请参加试点,其中生产型企业88家,贸易型企业45家.④相对于全国的特殊区域来说,受众面极小.苏州工业园综合保税区在区内注册的241家企业中,仅有20家企业申请开展试点,占区内企业的8.3%.(五)突破现有管理制度或申请新增政策耗时长在经济较为发达的地区,特殊区域在发展过程,部分区域的原有政策已不能适应社会经济和区内企业发展的需要,一些特殊区域结合区域经济发展的需要,会同地方管委会,向上级部门申请新的政策措施.如两单一审㊁区内企业开展全球维修㊁非保税货物入区存储等政策几经申请,通过上级部门的长期多次调研,一般需2-3年才能同意选择某些特殊区域开展试点,期间花费较大的人力.有的企业本看好特殊区域的区位优势㊁某些优惠政策或者区内配套企业的互补功能,拟入区开展业务,但是因为其他政策不配套㊁不允许,在海关㊁地方政府等部门帮助企业不断向上级申请提出政策需求的同时,企业往往不再等待,而是寻找其他途径开展业务.(六)特殊区域的联合行政管理增加了管理的复杂性特殊区域由海关总署㊁财务部㊁商务部㊁税务总局㊁外汇管理局等多个国家部委实行联合管理,具体管理由特殊区域辖区内海关㊁税务㊁工商㊁外管局㊁管委会施行.但在实际运作过程中,各部门功能相对独立,各自为政情况比较明显,对区内企业缺少综合管理的机制,以致解决区内企业管理问题困难重重.如有区内企业在经营不善倒闭后,０３④张怀水:«综合保税区收政策大礼包:企业可承接境内区外委托加工业务»,«每日经济新闻»２０１９年１月１０日.海关特殊监管区域管理模式述评有的将自有厂房转租给其他单位或个人,有的将厂房用于开设经营消费设施,此举已不符合关于综保区管理的191号令规定,由于涉及综保区内多家行政管理单位㊁出租方和承租方,并且承租经营企业因前期较多的资金投入,不愿意承担较大的经济损失,在问题解决过程中,地方管委会㊁海关等单位花费大量时间和精力协调各联合管理部门之间的关系,清理和整改过程颇费周折,最终通过多方协调合作予以解决.三㊁调整和完善海关特殊监管区域管理模式的若干设想党的十九大提出: 我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段 ,要 推动形成全面开放新格局 .2012年,«国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见»规定 在基本不突破原规划面积的前提下,逐步将现有出口加工区㊁保税物流园区㊁跨境工业区㊁保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区 .三年后,«国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知»提出了 整合名称㊁整合存量㊁整合政策㊁整合管理 , 优化产业结构㊁优化贸易形式㊁优化业务功能㊁优化监管模式 的 四整合㊁四优化 目标.据此,笔者提出若干设想:(一)调整特殊区域功能定位,整合特殊区域名称打破特殊区域的鼓励出口㊁限制进口,分割国际与国内市场的功能定位,针对发展先进制造业和现代服务业的产业目标,调整特殊区域的管理和税收政策.这是赋予特殊区域活力㊁促进特殊区域有更大发展的根本所在,需要顶层设计的正确指导和法律法规的同步修改.如果这作为特殊区域发展的远程目标,一时难以实现,那么在现阶段,可以有选择地逐步减少直至取消对 一线 ㊁ 二线 物流过于严格的限制.现阶段,要实现特殊区域管理类型和功能的统一.自1990年6月上海外高桥保税区经国务院批准设立至今,特殊区域依旧存在出口加工区等多种类型,2013年,中国(上海)自由贸易试验区(简称上海自贸区)作为一种新的区域类型出现,涵盖上海市外高桥保税区㊁外高桥保税物流园区㊁洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,面积28.78平方公里.2014年底,上海自贸区面积扩展到120.72平方公里,范围涵盖上海市外高桥保税区㊁外高桥保税物流园区㊁洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区㊁金桥出口加工区㊁张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域.此后,广东㊁天津㊁福建,辽宁㊁浙江㊁河南㊁湖北㊁重庆㊁四川㊁陕西㊁海南等地相继获批自由贸易试验区.自由贸易试验区前后出台25项制度,并要求在其他特殊区域推广.笔者以为,作为特殊区域,既然已经确定了整合优化的方向,理应以此为目标,科学界定特殊区域的概念,赋予特殊区域应有的政策,在设置类型㊁功能等方面实现统一.改变目前特殊区域因类型不同而赋予不同政策措施的现状,改变因特殊区域缺乏政策而１３040 022019 03不断修修补补,致使不能满足区内企业的需要而搬至区外的状况.建议在所有特殊区域将目前在少数特殊区域试点的贸易功能区㊁赋予区内企业一般纳税人资格试点以及其他各类试点的政策配置齐全,使特殊区域真正成为政策和功能齐全的区域.制定完善的管理制度和操作流程,将选择政策的主动权交给企业,变企业要政策为给企业政策,由企业根据自身产业结构㊁发展需要自由选择和搭配各项政策,充分发挥各项政策的组合作用,激发区内企业活力,使特殊区域真正成为开放层次最高㊁优惠政策最多㊁功能最齐全㊁手续最简化㊁自由度最大的特殊开放区域.(二)优化特殊区域企业管理政策,实行特殊区域企业的差别化管理海关对企业的认证管理是以特殊区域外企业为主要对象,套用于区内企业,因特殊区域监管模式㊁政策法规等诸多因素的制约,对区内外企业来说,以信用管理为基础对AEO认证企业开展风险分析和评估,并未体现区内外的差别化管理.特殊区域实行物理围网全封闭管理,区内企业所有进出区货物都接受海关监管,其中包括报关货物以及临时进出区的非报关货物.在报关货物中既有进出中国关境的 一线 货物,也有进出关境内区域外的 二线 货物.区内企业的通关监管模式要复杂于区外企业,进区货物除适用通行的通关㊁保税等常规法规外,还有其特定的管理办法.比如通关查验,区外通关是H2000自动报关系统根据企业类别设定不同参数,企业通关时给予企业差别对待,具有相对的确定性.而特殊区域不仅运行H2000自动报关系统,还运行由各海关自行开发的特殊区域计算机管理辅助系统,区内企业通关还受其他风险监控要素的控制,通关 优惠 ㊁ 便利 程度并不完全取决于企业认证.从一定意义上说,在现有特殊区域监管模式下,经过审核认证的企业,在区内实行的是无差别的管理.在全国通关一体化模式之下,还可能出现因跨距离㊁跨时空审单可能带来的关企沟通后滞的情况,建议考虑在以企业为单元管理模式之下,建立特殊区域企业信用评估系统,实行诚信守法企业的层级管理和海关差别化措施的动态管理,在通关㊁查验㊁担保㊁核查核销等环节实施有别于区外的差别化管理,形成企业诚信守法即享受便利的良性循环机制. (三)整合特殊区域监管政策,实行优于或等同于区外企业的特殊区域海关通关监管管理㊀㊀在特殊区域特定围网管理的现状之下,如果特殊区域的各项监管政策一直参考区外㊁或未随着社会经济的发展而做适当调整,显然不适应特殊区域长远发展.1.解决卡口围网管理与进出区货物通关的矛盾.封闭式管理造成特殊区域与境外之间以及境内区外进出货物,都需要申报的情况.一线进出区实行备案制,所使用的备案清单与区外的报关单单证格式㊁申报要求㊁作业流程等要求基本相同.二线进出区环节,需区内㊁外企业两次申报,手续更为繁琐.因此,卡口围网的存在,对特殊监管区域的管理实际上仍是一线㊁二线㊁区内三重管理.已经上线使用的金关二期工程在一定程度２３。
海关特殊监管区域
一、海关特殊监管区域的通关模式1、现有的海关特殊监管区域种类海关特殊监管区域是经国务院批准设立并由海关实行封闭监管的特定区域，包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、跨境工业园区和综合保税区。
改革开放以来，特殊监管区域在我国产业格局中发挥了先导、辐射、拉动等十分重要的作用。
2007年，全国特殊监管区域已经有5大类80多家，实现进出口总值2562多亿元，占全国外贸进出口总值的12%。
2、普通通关模式（1）特殊监管区域与境外之间进出境货物通关流程以出口加工区为例，海关对加工区与境外之间进、出的货物，实行直通式或转关运输的监管模式，由监管车辆将货物运离或运至口岸海关并实际进区或离境。
（2）特殊监管区域与境内之间进出货物通关流程以出口加工区为例，按照389号令及相关文件规定，出口加工区内企业的货物进出应在加工区完成报关，从加工区以一般贸易等方式进口货物均需在加工区完成报关征税手续。
3、区域通关模式2006年8月总署下发的《海关总署关于印发〈跨关区“属地申报，口岸验放”操作规程（试行）〉的通知》（署监发〔2006〕379号）规定，“属地申报，口岸验放”是指符合海关规定条件的守法水平较高的A类企业，在其货物进出口时，可以自主选择向其属地海关申报，并在货物实际进出境地的口岸海关办理货物验放手续的一种通关方式。
文件规定，对出口加工区、保税区、保税物流园区（中心）、保税仓库的进出口货物，暂不适用于“属地申报，口岸验放”通关方式。
二、现有通关模式对区域发展和区内企业的影响1、特殊监管区域与境外之间进出境货物因为现有规定要求特殊区域与口岸间货物往来需要按照转关运输监管，不仅增加了企业的运输成本，经多个海关中转的转关运输办理手续也十分不便。
2、特殊监管区域与境内之间进出货物内地企业从口岸特殊监管区域进口货物，往往需要派人或委托口岸代理保关，不仅单证往来频繁不便，也不利于将企业属地化管理。
三、保税监管改革的通关模式1、《保税监管改革指导方案》的新思路2007年月，总署下发了《保税监管改革指导方案》（2007年修订），方案中要求逐步建立保税货物流转管理新机制。
我国海关特殊监管区域的税收问题研究
加工 区，占特殊监管 区域总数 ５ Ｏ ，其 次是综 合保税 区、保税港 区和保税 区 ，分别 占总数
的１ ７ ． ６ ５ ９ ／ ６ 、１ ３ ． ７ ３ 和 １ １ ． ７ ６ 。其 中保税港 区和综合保 税区是 目前国内开放层次最高 、政
作者单位 ：上海海关学院经济 与工商管理系。本文是上海海关学院石 良平工作室 ２ ０ １ ２ 年上海市人民政府发展研究 中心 决策咨询研究课题 “ 海关特殊监管区转型与上海贸易中心建设” （ 项 目编号 ：２ Ｏ １ ２ 一Ｇ ｚ —Ｏ ｚ ）的阶段性成果之一 。
（ 二 ） 海 关特 殊 监 管 区域 整 合 优 化 目标
经过二十多年 的发展 ，我国特殊监管 区域基本形 成了 由国家赋予特殊功能、给予特殊 政 策 、实行特殊监管 、面向国际国内两个市场 ，为保税加工和保税物流服务 的多 门类 、多层 次
的体系 。但是 在发展过程 中 ，也 出现 了影响其可持续健康发展 的一些问题 ：一是特殊监 管区 域 的设立缺乏科学严谨 的统 一规划 ，其准人标准和准入程序不够规范 ，存在审批失控 、重 复 布局 、局部地区布局密度过 大的问题 。二是特殊监 管 区域 的功能设置具有 明显的时代局 限， 存在较普遍 的功能单一或简单重复的问题 。三是特殊监管区域 的建设发展极不平衡 ， 存在 资
海关特殊监管区域 的设立和发展是建立在改革开放 以后我 国加工贸易保税制度 的形成 和 发展基础上 的。我国于 １ ９ ７ ８ 年开始开展对外加工 贸易业 务 ，２ ０ 世纪 ８ Ｏ 年代 以后特别是 ９ Ｏ 年代之后我 国加工贸易得 到快速发展 ，但是 漫 山遍野式 的加工 贸易不利 于管理 ，在此背景 下 ，才 出现 了将加工贸易及 相关业 务 “ 圈养 ”在 有物理 围网 的特殊监管 区域 。１ ９ ９ ｏ 年 以来 我 国先后批准设立 了保 税区 、出口加工区、跨境工业区、保税物流 园区、保税港 区和综合保
连云港海关特殊监管场所现状及发展路径选择
连云港海关特殊监管场所现状及发展路径选择作者：邵琳尹玉林来源：《大陆桥视野·经济瞭望》 2012年第4期一、连云港海关特殊监管场所现状连云港具有保税功能的海关特殊监管场所共有10家，其中公共型的6家：连云港出口加工区、连云港保税物流中心（B型）、连云港中外运出口监管仓库、连云港陆桥公共保税仓库、连云港中外运保税仓库和连云港东鸿保税仓库；自用型的4家：连云港远洋专用保税仓库、连云港千红石化公共保税仓库、连云港益海保税仓库和中船燃料连云港保税仓库。
目前现状分析如下：（一）地理位置10家单位均位于连云港市连云区行政区划内。
其中出口加工区、远洋专用保税仓库和东鸿保税仓库3家单位靠近连云港市经济技术开发区；陆桥公共保税仓库、中外运保税仓库、中外运出口监管仓库、千红石化公共保税仓库、益海保税仓库和中船燃料保税仓库6家单位靠近连云港市主体港区；保税物流中心（B型）位于徐圩新区内，靠近连云港市南翼港区。
（二）规模出口加工区和保税物流中心（B型）总投资规模在1亿元以上，占地面积超过100万平方米；其余8家单位总投资规模均在1亿元以下，占地面积低于10万平方米。
具体如下表所示：（三）功能出口加工区和保税物流中心（B型）具备物流园区的功能和企业落户入驻条件，其余均为初级的货场仓库。
目前入驻出口加工区的企业24家，正常运营15家，2011年进出口总额1.86亿美元；保税物流中心（B型）入驻企业8家，尚处于试运营阶段。
其他各保税仓库运营良好。
（四）存储的商品种类出口加工区、B型保税物流中心、中外运出口监管库和3家公共型保税仓库主要存储钢材、氧化铝、煤炭、铁矿砂、有色矿、化肥、食品、日用品和集装箱；另外4家自用型保税仓库则根据企业需要存储植物油、燃料油、船用物资和化工产品等经营物资。
（五）收益来源出口加工区、B型保税物流中心、中外运出口监管仓库、陆桥公共保税仓库、中外运保税仓库和东鸿保税仓库6家公共型海关特殊监管场所的收益主要来源于货场、仓库的存储费和各种增值服务费（如拆箱、装箱、修箱服务费等）；其余4家专用性保税仓库主要为其所属企业存储服务，尚未开展公共保税业务。
海关特殊监管区运行效率问题研究
强规 范 ， 对于不符合要求 的特殊监管 区， 将由海关总署报请 国务 院子以撤 销。《 指导意见》 还 要求 ， 特殊监管 区域实行 总量控制 ， 适度控制增量 ， 整合优化存量 。六类海关特殊监管 区域 ， 也将逐
步整合为“ 综合保税区” 。 由此 ， 我 国海关特殊监管 区的发展还处 于不 断摸索 的阶段 ， 通过对我国各海关特殊监管区投入与产 出进行效率分析 ，正确
碍 了海关特殊监管区其本身积极功能的发挥。为此 ， 正确认 识问
密结合起来 ， 把保 税区的政策和管理运用到港 口 运作 上 ， 提高 了
港 口开放度 ， 带动港 口经济发展 ， 进一 步加快 国际资本 、 技术 、 信 息等要素 向海 口乃至海南 的延伸 和辐射 ， 提高海 口工业 化水 平。
建设 发展 等问题。内容强调对 目前各地明 目繁多的各类园 区加
公 司的正常运营 。 另一方面 ， 政策的不稳定性 ， 给外界认为保税
区只是 暂时的权宜之计 ， 减少长期投资者 的信心 。
２ 、 区港分离 ， 物流功能受 限 目前 ， 张家港保税 区是唯一 的区港合一 的保税区 面临的问题
经过二十几年的实践 与发展 ，借助 国外 自由贸易 区发展 的 经验 ， 结合社会 主义市场经济模式 ， 对 改革开放 ， 促进 当地经济 发展做出了巨大贡献。随着我 国保税 区与 出口加工 区不断 的壮 大和我国加入 ＷＴ Ｏ后 ，初期 的规 划存 在一 些不合理的地方 ， 阻
１ 、 立法滞 后 ， 缺乏统一的立法 目前保税 区立法滞后 ， 具有权威性 的国家法律仅 有 １ 部， 主 要是一些规章 、 政策在保税 区运作 和管理 中起作用。 在１ ９ ９ ０年 ８ 月， 国家海关总署制定颁 布了《 中华人 民共和 国海关对进 出上海
“海关特殊监管区域”及相关税收政策简介
区、国家高新技术产业开发区之后，经国务院批准设立的新的经济性区域。临近
海港而设立的由海关监管的特殊封闭区域。由于保税区按照国际惯例运作，实行 比其他开放地区更为灵活优惠的政策，它已成为中国与国际市场接轨的“桥头 堡” 。因此，保税区在发展建设伊始就成为国内外客商密切关注的焦点。保税区
具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，享有“免证、免税、保
1、物流中心(A)型是由中国境内企业法人经营、专门从事保税仓储物流业务
的海关监管场所。
2、保税物流中心型(A)的主要功能：物流分拨，配送。 备注：报税物流中心型(A)相对 B 型，A 型属于自用型。 九、保税物流中心（Ｂ）型 1、保税物流中心（B）型是由中国境内一家企业法人经营，多家企业进入并 从事保税仓储物流业务的海关监管集中场所。保税物流中心（B）型审批权限 是：海关总署负责场所的审批，入区退税政策则由国务院审批。 2、保税物流中心（Ｂ）型的主要功能：物流分拨，配送。 3、保税物流中心（B）型的主要政策：除进口自用物资、设备不享受税收优 惠外，其他同出口加工区。 4、物流中心（Ｂ）型的海关监管特点：设有专门管理机构，进口货物一线放 开二线管理，即进境货物出具清单，进出口报关单在二线出具，但统计按进出境 口径掌握。 十、珠海跨径工业园区 1、珠海跨境工业园区是经国务院批准设立的海关特殊监管区域。珠海园区实 行保税区政策，与中华人民共和国关境内的其他地区（以下称区外）之间进出货 物在税收方面实行出口加工区政策。全国只有 1 个跨境工业园区就是珠海跨境工
财政部国家税务总局关于印发出口货物退免税若干问题规定的通知财税字199592财政部国家税务总局关于出口退税若干问题的通知财税1998116号国家税务总局关于出口退税若干问题的通知国税发2000165号国家税务总局关于出口货物退免税若干问题的通知国税2003139号国家税务总局关于经保税区出口货物申报出口退免税有关问题的批复国税函2005255二出口加工区1出口加工区是指一国或地区在港口机场附近等交通便利的地方划出的一定区域在区内搞好水电道路通讯厂房等基础设施用优惠办法吸引外国投资发展在国际市场上有竞争能力的出口加工工业以达到利ห้องสมุดไป่ตู้外资引进技术增加就业赚取外汇等目的
整合特殊监管区域管理功能的调研思考
整合特殊监管区域管理功能的调研思考整合特殊监管区域管理功能的调研思考整合特殊监管区域管理功能的调研思考海关特殊监管区域是国家为了给予有别于本国关境内一般地区的特殊政策，而采取特别的措施进行监管的区域。
目前我国海关特殊监管区域主要有保税区、出口加工区、保税物流园区、保税物流中心和保税港区。
近年来，随着**开放型经济的深入和快速发展，出现了越来越多的海关特殊监管区域，这些特殊区域在服务相关企业、推动地方经济发展的同时，也带来了一些新的问题和管理难点。
为了有针对性地加强对海关特殊监管区域的税收征管工作，进一步提高税收征管水平，我们对**海关特殊监管区域的税收征管现状进行了专题调研。
一、目前**特殊监管区域总体情况1.数量众多，种类齐全。
从上世纪90年代至今，先后成立了张家港保税区和保税物流园区（区港联动），工业园区和高新区两个保税物流中心（b型），昆山、工业园区、高新区、常熟、吴中、吴江6个出口加工区。
20xx年底工业园区的保税物流中心（b型）和出口加工区合并组成综合保税区，昆山出口加工区叠加了保税物流功能，吴江出口加工区正在申请叠加保税物流功能，太仓正在申请设立入仓即予退税的出口监管仓库。
可以说，在全国很难找出云集了如此多的特殊监管区域的城市。
2.招商情况良好，土地使用效率较高。
这些大型制造企业和物流企业的进驻，有力地提升了我市出口货物的技术水平，同时通过大量的业务需求，拉动了相关配套产业的蓬勃发展。
昆山、高新区这些设立较早的特殊监管区域，招商情况和土地利用率良好。
3.业务增长迅速，高新技术产品为主导。
二、特殊监管区域发挥的重要作用经过多年的发展，特殊监管区域的综合实力不断壮大，增强了吸引投资的聚集效应和辐射功能，成为联接国内外两个市场的重要窗口和桥梁。
同时，在带动周边经济、提升区域竞争力、扩大就业等方面发挥了积极作用。
1.提高了加工贸易企业集中度，有利于资源的集约化利用。
设立特殊监管区域，旨在规范加工贸易的管理，将现行“漫山放羊式”的加工贸易改为“圈养式”管理，有利于提高资源的集约化程度，促进加工贸易的健康发展。
特殊监管区域介绍
03 特殊监管区域的政策与法 规
进出口税收政策
减免关税
特殊监管区域内生产的产品在进出口 时可以享受关税减免的优惠政策。
增值税优惠
对于符合条件的产品，特殊监管区域 内可以享受增值税的减免或退还。
外汇管理政策
外汇管制
特殊监管区域内的外汇管理政策较为宽 松，企业可以在一定范围内自由兑换外 汇。
VS
外汇资金池
高度开放
这些区域通常对外资、技术和管理经验的引进有 较高的开放度，有利于引进先进技术和管理经验 。
政策优惠
特殊监管区域通常享有税收、外汇等方面的优惠 政策，有利于吸引投资和促进贸易。
便利化措施
为提高贸易便利化程度，特殊监管区域通常实施 一系列便利化措施，如简化进出口手续、快速验 放等。
特殊监管区域的重要性
服务升级与优化
提升服务质量
优化服务流程，提高服务效率，为入驻企业提供更加 便捷、高效的服务。
完善配套设施
加强特殊监管区域内的交通、物流、通讯等配套设施 建设，降低企业运营成本。
拓展服务领域
根据入驻企业需求，拓展服务领域，提供多元化的专 业服务。
政策创新与完善
探索政策创新
结合特殊监管区域发展实际，探索政策创新，为入驻企业创造更 加良好的发展环境。
定义
特点
随着全球经济一体化的不断深入，跨境工业园区逐渐 成为促进国际产业合作和升级的重要平台。
发展
跨境工业园区内企业可以享受相关税收优惠政策和其 他政策支持，同时园区通常拥有完善的配套设施和服 务体系，为企业提供便利的生产和营商环境。
其他特殊监管区域
• 其他特殊监管区域包括如综合保税区、保税港区、跨境经济合 作区等，这些区域通常拥有更加丰富的功能和政策支持，旨在 促进特定领域的经济发展和创新升级。
6种海关特殊监管区区别
海关特殊监管区域政策功能说明及对比自1990年为适应我国不同时期对外开放和经济发展的需要，我国设立海关特殊监管区域（简称特殊区域）以来，已先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6类（在国发[2012]58号文件上提出）。
在不同的历史时期，为所在地区提升产业水平、扩大就业，促进外贸和社会经济发展作出了贡献。
目前，各类海关特殊监管区域基本覆盖了沿海、沿江、沿边、内陆地区的重要港口和中心城市。
海关特殊监管区域的基本特征：一是经过国务院审批，设立在我国境内，纳入国家级开发区范畴，享受开发区的优惠政策；二是采取封闭围网管理，对基础设施和监管设施验收有严格的标准；三是都具有一线和二线的通关特征；四是具备保税功能，境外货物进入园区，海关不征收进口关税和进口环节增值税，区内可开展保税货物的加工、仓储、转口、展示等业务（统称保税加工、保税物流两大类业务）。
下面分别介绍六类海关特殊监管区域的功能以及相应的政策一、保税区保税区是由国务院批准的在我国境内设立的海关监管的特定区域。
全国15个。
1990年6月，经中央批准，在上海创办了中国第一保税区——上海外高桥保税区。
1992年以来，国务院又陆续批准设立了14个保税区和一个享有保税区优惠政策的经济开发区：天津港、大连、张家港、深圳沙头角、深圳福田、福州、海口、厦门象屿、广州、青岛、宁波、汕头、深圳盐田港、珠海保税区、海南洋浦经济开发区。
产业功能：保税区作为我国最早的海关特殊监管区域，其功能设置是较为宽泛的，主要有：1、国际贸易、2、保税仓储、3、转口贸易、4、出口加工5、商品展示，并且保税区内的转口货物可以在区内仓库或者区内其他场所进行分级、挑选、刷贴标志、改换包装形式等简单加工。
相关政策：1.货物入区保税2.区内货物出境免征出口关税3.国内货物入区不退税，离境可退税4.区内加工产品不收增值税5.全部使用境外料件加工的制成品出区按进口制成品征税6.用含有境外料件加工的制成品出区按所含境外运入料件征税7.货物入区应当征收出口关税的，海关按照有关规定征收8.区内货物可以自由流转9.区内建设及业务开展所需进口机器、设备等，地区内进口自用合理数量办公用品免税10.港区与其他海关特殊监管区域、保税监管场所之间的货物交易、流转不征收进出口环节和国内流通环节的有关税收二、出口加工区出口加工区是设立在现有经济技术开发区内的海关监管的特定区域。
推进海关特殊监管区域建设发展的建议
推进海关特殊监管区域建设发展的建议摘要：主要阐述了海关特殊监管区域,并对其予以定义。
再对海关特殊监管区域的功能，类别和管理模式论述的基础上，着重分析了海关特殊监管监管区域对我国经济作用和存在的不足，同时又针对性的提出了相应的建设性的建议和措施。
关键词：海关特殊监管区建设问题一、海关特殊监管区域的概念，功能，类别和管理模式(一) 海关特殊监管区域的概念上世纪九十年代初期,为进一步推动改革开放,国务院批准设立了十五个保税区作为我国开放度最大的区域。
但是,对于保税区的性质定位在国内有不同的解读。
作为中央政府的国务院和海关总署认为保税区是海关监管区,自然应在关境以内,所以,十五个保税区监管办法都明确规定了保税区的所有进出境活动都要接受海关监管。
但是,保税区所在的地方政府几乎都提出或规定保税区是国际公认的自由贸易区,按照惯例,自由贸易区是境内关外的区域,法理上认为在关境以外,所以,货物进出境是自由的(法律禁止的除外),而自由贸易区与境内其他地区的货物往来才受海关的管制。
在当时的历史条件下,地方政府先试的权力很大,所以,好几个省、市就对外按照自己的口径宣传和开发招商。
为了统一和加强对保税区的管理,国务院在九十年代中期召开了保税区工作会议,在会上对保税区的性质争论得相当激烈,难以统一,最后国务院领导在总结时认为,我国的保税区目前还不具备国际公认的自由贸易区的全部要素,所以现在就实施自由贸易区的管理还不行,但是,可以采取一些有别于一般海关监管区的特殊政策和优惠,逐步往那个方向发展。
由此,就产生了海关特殊监管区域的说法。
当然,其后在国务院的批准下,出台了一些特殊监管措施,如进出境备案制等。
到2000年修订《海关法》时正式将海关特殊监管区域写进了法律。
但是,《海关法》未对海关特殊监管区域定义。
有学者提出,“海关特殊监管区域是经国务院批准,设立在中华人民共和国境内,赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策,由海关为主实施封闭式监管的特定经济功能区域。