国外社会保障模式改革的经验与启示

载《国外理论动态》（中共中央编译局主办），2007年第4期（月刊，总第374期），2007年4月4日出版，第1－8页国外社会保障模式改革的经验与启示——郑秉文教授访谈编者按：2007年中央经济工作会议明确指出，要加快社会保障体系建设。

完善的社会保障体系是和谐社会的坚实基础。

加快社会保障体系建设涉及扩大社会保险覆盖面、加强对社会保险资金的监督管理等诸多问题。

在这些方面，国外社会保障模式改革的经验和教训对我们有重要借鉴意义。

为深入了解这方面的情况，我们采访了中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文教授，下面是他同本刊记者的谈话。

记者：在2006年11月23日国务院常务会议听取社会保险基金审查情况的汇报时，温总理指出，社会保险基金是“高压线”，任何人都不得侵占挪用，这充分体现了党和国家对社保资金安全性的高度重视，同时，也显示出社保基金的高政治敏感度与高风险系数。

为什么近来社保基金经常出事？国外在这方面有什么经验教训，对我国有什么启发？郑秉文：我非常愿意谈谈这些问题。

先从国外的一些基本制度情况谈起。

这就要涉及到社保制度的模式选择问题。

记者：发达国家的社保模式有存在几种？他们都有什么特点？尤其是从社保资金的营运模式角度来看，如何划分社保模式？郑秉文：社保制度的模式划分是个比较复杂的问题，学界的看法不太一致，有的学者将之分成三种、四种，也有的学者分成两种，此外，划分的角度也不一样，有的从融资的角度，有的从待遇的角度等。

如果按照您刚才说的仅从资金运作的角度看，我们可以将之分成四种，那就是欧洲大陆模式、美国模式、拉美模式和新加坡模式等。

记者：您能否从资金的征集与支出、运用与运行、监管与投资、待遇与给付等方面稍微详述一下每个模式的基本特点？郑秉文：好的，我先谈谈这方面的情况，并尽量用简单的语言来描述，因为这涉及到比较专业的一些内容。

先来看欧洲大陆模式。

由于历史的原因，欧洲大陆国家战前行业保险的痕迹比较完整地保留了下来，那就是基本以行业为单位统筹，资金封闭运行，实行现收现付制，资金征缴渠道大部分国家是由全国统一的机构进行，但资金的管理与支付完全由行业成立的委员会负责，行政费用列入成本，其法律地位是私人法团性质的NPO或NGP，但他们执行的是具有公共性质职能的特殊法人。

有些国家是公共部门管理和征缴。

在这方面，有点像我们国家的事业单位（但在我国存在着一定的财政拨款，有些是不用注册的），也有点像我国政府属下的在有关部门进行注册的机构（如各种基金会，但没有财政拨款）。

其待遇给付标准在全国没有统一标准，行业和企业之间存在一定的差异性；缴费虽然也是由雇主和雇员双方共同缴纳，但给付标准的计算公式基本是与缴费挂钩的，替代率一般在60－80％之间。

在这个模式中，雇主和雇员的供款主要是“费”的性质，而不是“税”。

资金余额不大，基本没有投资。

再来看美国模式。

这种模式主要存在于包括英国和加拿大等六、七个英语国家。

其特点是在融资上全国一个标准，在征缴上全国由一个政府机构统一进行，给付标准也是全国统一的，不管是收入较低的弱势群体还是亿万富翁，缴费按一个工资比例缴纳（当然设有上限），退休金给付的标准是经过事先计算和设定好的，基本上与职业生涯的最后工资水平挂钩的，替代率一般在40—70％之间，例如，美国是42％。

资金的运营完全采用现收现付制，全国采取大收大支的方式，统一归集到全国的一个机构管理，几乎完全投资于政府债券，而不做任何市场化的运作。

在这个模式中，美国最具有典型性。

记者：那么拉美模式和新加坡模式的特点与欧洲和美国模式有什么不同呢？郑秉文：拉美模式是个新生事务，它诞生于1981年皮诺切特军政府治下的智利。

目前拉美大约十几个国家采取这种“智利模式”，这是一种被称之为私有化的模式，可以被看作是新自由主义的产物。

尽管拉美这十几个国家之间具有一定的差异，但总的来说，其特点是建立个人账户，雇主和雇员的缴费统统划入个人账户，资金实行完全的市场化投资，一般来说，政府指定若干个基金投资管理公司，账户持有人可以从中选择，在投资过程中，账户持有人有权进行资产配置进行决策，在股票、企业债券和政府债券甚至国外投资中进行选择。

缴费标准全国统一，待遇水平完全看实际投资回报率如何，近十几年来，收益率大约平均8-10％左右，还有超过10％的，非常可观；在这种模式中，国家的责任就是维护资本市场的稳定，提供若干基金管理公司的服务，实施对投资全过程的监管，个别国家通过建立保证基金的方式，对给付水平承担很小的有限担保责任。

其典型案例是智利（有6个基金管理公司），香港的强积金也算作此类模式（有19个受托人，321个成分基金）。

仅从社保资金的投资回报率和资金的安全性来看，拉美模式基本是成功的。

新加坡模式与欧洲大陆模式和美国模式全然不同，而与拉美模式相仿。

该模式也引入个人账户，几乎全部缴费划入账户，进行市场和产业投资；利率由中央政府拟定，定期宣布，全国一个标准，但不是真实的投资回报率。

英国前殖民地的十几个国家采取新加坡模式，它被称为“中央公积金模式”。

该模式的投资管理完全由国家集中决策，统一投资。

记者：您介绍了这四种社保模式这么多的特点，您能否对他们做个比较精炼的归纳？郑秉文：我们可以这样做个概括，这四种模式在融资方式上实际可以划分为现收现付制和积累制，即欧洲大陆模式和美国模式（下简称欧美模式）为前者，拉美模式和新加坡模式为后者。

当然，在融资方式上从90年代中期开始又出现了制度创新，那就是混合模式，即我国的统账结合模式与欧洲的“名义账户制度”，我们下面在论述中国改革时可以另作论述。

记者：这些社保模式的效果如何？他们存在的问题有什么不一样？我们知道，全世界许多国家都在进行社保制度改革，包括欧洲和美国等发达国家，在这些不同的模式之间，他们的改革目标、困难和动力是什么？解决问题的办法和改革的趋势有什么差异性？郑秉文：这个问题你提得非常好，不同模式确实存在着不同的问题。

欧洲大陆模式的主要问题可以归纳为：第一，由于人口寿命预期不断提高，养老成本的支付水平一直呈现出不断高于收入的趋势，这就是人们常说的收不抵支。

这是欧洲大陆模式存在的主要问题，也是推动欧洲改革的主要动因。

第二，由于欧洲模式的行业性特征，国内范围的劳动力流动不太容易，转移接续很麻烦，即社保制度的便携性很差，对欧洲一体化进程来说就更是一个障碍了，这也是欧盟层面积极推动成员国改革的重要原因之一；第三，社会养老的第一支柱替代率水平较高，而企业年金作为第二支柱不发达，所以，国家的财政负担比美国要高得多。

这就是人们常说的欧洲福利国家的弊端所在之一。

一言以蔽之，欧洲模式的优点在于其福利水平较高，共济性较强，再分配力度较大，弊端在于国家的包袱沉重，财政压力太大，于是就只好增加税收，加大转移支付力度，人民税赋太重，负担太大，这又反过来导致许多其他问题的产生，如企业竞争力、居民消费能力和劳动激励等问题，社会活力受到影响，从而形成恶性循环。

记者：那么，与欧洲相比，美国的情况是不是要好一些呢？如果是，原因何在？其它两种模式的情况如何？郑秉文：虽然与欧洲一样，美国也是实行的现收现付制，但效果却截然不同：美国是当今世界上实行现收现付制最成功的案例，他的当期财务状况非常好，一点困难也没有，根据2006年5月发布的年度报告，截止到2005年12月底，其社保资金余额将近1.9万亿美元，即使一美元的缴费收入也没有，也足够其支付四年的。

与欧洲不同的是，美国的替代率较低，只有40%，一般来说只有欧洲的一半左右；此外，由于社保资金完全购买国债，根本不做任何市场和产业投资，资金非常安全，利率在7％左右，由国家承担全部责任，回报率十分稳定。

与欧洲相比，还有一个最大的特点，那就是他是一个大一统的制度，而不是像欧洲那样呈碎片化的制度，所有的私人部门和公共部门都必须参加，一个制度，一个税率，一个利率，一个标准，在联邦政府层面大收大支，全国范围地实行统筹，调剂能力非常强，任何公民可在任何地方流动，在任何地方都可领取退休金，具有完全的便携性。

另外，美国的第二支柱即企业年金非常发达，覆盖率较高，50%左右，回报率高，可以弥补基本社保的不足部分，所以，对退休人员来说，其总体退休收入替代率并不必欧洲低。

持有企业年金账户的人员2005年人均账户资金高达17万美元。

再例如，美国各州公务员都有企业年金，联邦政府也有，收益率非常好，替代率高达110％，如果在加上基本保险的40%，就高达150%。

就是说，退休以后的收入要比在职时还要高，所以，美国公务员的腐败现象比较少，非常敬业，各级政府的效率都比较高，非常勤勉，因为非常珍惜他们的工作。

最后一个特点是，美国是补救型的制度即政府的作用上是在市场失灵的地方予以“补救”，而不是欧洲的普惠型；美国的社保资源主要是用于救助弱势群体，中产阶级主要靠市场，例如，医疗保险主要是针对65岁以上和穷人这两部分人，而没有覆盖全民的医疗保障，所以，美国的弱势群体是靠美国的社保制度生活的，他们离不开这个政府，而广大中产阶级也非常拥护这个市场制度。

这是欧洲所没有的。

记者：那么美国社保制度的问题是什么？郑秉文：美国的问题主要是长期的财务可持续性问题，据官方测算，到2017年时当期收支盈余将达到平衡点，收支相抵，在这个拐点之后，随之将出现收不抵支，其巨额资产余额可以一直坚持到2040年，那时，美国社保制度的资产余额将是“零”。

所以，美国改革的主要目的是未雨绸缪，而不是像欧洲那样急需解决当期的资金缺口。

拉美模式和新加坡模式存在的问题主要不是资金问题。

他们的回报率都很好，缴费比例比欧洲低得多，个人和企业压力都不大；与欧美相比，他们存在的主要问题是两个：一个是覆盖率低一些，一个是替代率低一些，一个是几乎没有社会共济性。

所以，他们的优势是在财务上国家没有任何包袱，劣势是个人的福利水平比较低。

他们的共性就是资金的安全性非常好。

记者：您说的这是他们的现状。

正如您讲的，全世界所有国家几乎都在进行改革，那么，不同的模式的改革重点有什么不同？难点有什么差异？改革的措施有什么区别？郑秉文：由于他们之间存在的问题不同，所以他们采取的改革措施及其取向当然也是不同的。

首先，欧洲大陆模式的改革措施主要目标是降低成本，增强财务上的可持续性；为此，他们采取的办法大致可以归纳为四种：一是降低待遇水平即替代率水平，二是提高缴费标准，三是提高法定退休年龄以期达到增加制度收入的目的，四是扩大投资渠道，以期提高回报率（主要是日本和韩国等东亚国家）。

由于这四种办法大多仅是改变制度的相关参数而已，所以，也被称为“参数改革”，就是小改小革。

与“参数改革”不同的是，还有一些国家采取了“彻底改革”的办法，也称为“激进改革”，即对制度的结构进行根本改革，如意大利、瑞典、波兰等将现收现付制改为名义账户制。